當前環(huán)境影響評價工作中存在的問題及對策分析

張明佳，武光慶

（沂水縣行政審批服務(wù)局，山東 臨沂 276400）

引言

所謂“環(huán)境影響評價”，是指分析論證項目實施后可能造成的環(huán)境影響，并在此基礎(chǔ)上給出環(huán)境防治措施。這幾年來，我國環(huán)境惡化問題較為嚴峻，酸雨、霧霾等由環(huán)境污染所引發(fā)的氣象災(zāi)害時有發(fā)生，人們愈加認識到環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的重要性。近幾年來，環(huán)境監(jiān)管部門不斷完善立法，通過出臺系列制度主張加強環(huán)境污染治理，將其納入城市規(guī)劃范疇。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，環(huán)境影響評價工作意義深刻。

1 環(huán)境影響評價工作及相關(guān)概念

可持續(xù)發(fā)展是一項關(guān)于人與自然和諧共生的構(gòu)想，也是我國當前發(fā)展階段所面臨的重要課題。而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境影響評價是一項不可或缺的工作。通過開展環(huán)境影響評價，不僅可以降低戰(zhàn)略性，規(guī)劃行為破壞環(huán)境的概率，同時也可以為環(huán)境管理工作規(guī)劃落實提供依據(jù)。事實上，環(huán)境影響評價工作在我國并不屬于一項新內(nèi)容，只是在傳統(tǒng)的系列工作中，環(huán)境影響評價為經(jīng)濟發(fā)展而服務(wù)，在方案選擇階段更加關(guān)注環(huán)境影響是否能夠接受，而沒有真正從環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮問題。環(huán)境問題受全球矚目，無數(shù)國內(nèi)外學者為環(huán)境綜合治理付出大量心血，如英國學者提出了戰(zhàn)略環(huán)境評價概念，即對計劃、政策、規(guī)劃的環(huán)境影響進行系統(tǒng)的、綜合的評述過程[1]。

2 我國環(huán)境影響評價工作現(xiàn)狀

2.1 我國環(huán)境影響評價主要內(nèi)容

結(jié)合目前我國環(huán)境影響評價工作落實情況來看，其核心內(nèi)容包括兩項，一項是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，另一項則是規(guī)劃的環(huán)境影響評價。其中，前者又可以再進一步劃分為建設(shè)項目的相關(guān)基本情況、環(huán)境影響相關(guān)預(yù)測與評價、項目周邊環(huán)境現(xiàn)狀等；而后者通常情況下涵蓋環(huán)境影響的相關(guān)分析、預(yù)測以及評價。除此以外，在具體的環(huán)境影響評價工作中，也有針對影響而提出的環(huán)境保護措施及相關(guān)結(jié)論。

2.2 環(huán)境影響評價的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國于2002年頒布《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》以來，環(huán)境影響評價的規(guī)范性始終被重點強調(diào)。甚至，相關(guān)文件中明確提出環(huán)境影響評價，還應(yīng)包括規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容。整體來說，國家對于環(huán)境影響評價人員的培養(yǎng)是高度重視的，為提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，2004年，我國出臺了注冊評價工程師資格制度，為人才的培養(yǎng)營造了良好的政策環(huán)境。除此以外，在2006年，我國在內(nèi)蒙古自治區(qū)、武漢市等地推出規(guī)劃環(huán)評試點工作，在人才培養(yǎng)、法規(guī)制定等方面不斷積累經(jīng)驗、推陳出新。在漫長的探索與實踐中，各地區(qū)因地制宜，出臺了與區(qū)域發(fā)展相一致的地方性規(guī)章制度，為規(guī)劃環(huán)評工作實施提供了根本保障。

與此同時，雖然我國環(huán)境影響評價制度的出臺及落實時間較短，但是與之相關(guān)的評價制度以及法律法規(guī)卻相對較為完善，在一定程度上助推了我國相關(guān)環(huán)境影響評價理論的研究。目前，我國規(guī)劃環(huán)境影響評價工作已然走在世界發(fā)展中國家前列，但與發(fā)達國家相比，卻仍舊存在不足之處，不完善的評價指標、欠缺成熟的技術(shù)方法都是限制目前環(huán)境影響評價工作落實的攔路虎，導(dǎo)致環(huán)境影響評價工作缺乏戰(zhàn)略性，需要相關(guān)從業(yè)人員在后續(xù)工作中付出大量努力，逐漸補齊上述短板問題[2]。

3 當前環(huán)境影響評價工作中存在的問題

3.1 普法不夠深入

關(guān)于環(huán)境影響評價的推廣普及，我國曾經(jīng)在法律層次上給予明文規(guī)定，環(huán)境影響評價法規(guī)制度相對較為健全。但事實上，其普及力度不容樂觀。比如說，有些企業(yè)總認為環(huán)境和經(jīng)濟是相互對立的，盲目追求經(jīng)濟效益，采用不正當手段逃避環(huán)評。尤其對于部分技術(shù)落后、粗放式生產(chǎn)的小型企業(yè)而言，其污染問題極其嚴重。但是，現(xiàn)階段我國環(huán)評管理相對較為滯后，環(huán)境影響評價存在易被忽略的薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)境污染問題無法從根源上得到治理。歸根結(jié)底，這是由于環(huán)境保護工作人員普法不夠深入，導(dǎo)致環(huán)境影響評價不能深入基層、深入人心，這個問題在后續(xù)環(huán)境影響評價工作中應(yīng)重點改善。

3.2 法律保障缺乏力度

完善的法律制度是環(huán)境影響評價工作順利開展最堅實的后盾，只有法律制度完善，環(huán)境影響評價才能有條不紊地按照預(yù)期開展。但是，結(jié)合我國現(xiàn)階段出臺的《環(huán)評法》來看，法律條文中僅規(guī)定環(huán)評結(jié)果是決策的一項參考依據(jù)，其并不具備強制性。自2009年起，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》頒布實施，雖然在一定程度上使得環(huán)境影響評價各項要求進一步得到明確，使得規(guī)劃環(huán)評在法律層面上更加具有可操作性。但是，隨著時代的發(fā)展和進步，環(huán)境影響評價工作標準不可能一成不變，《條例》中仍存在一些不完善之處，需要相關(guān)從業(yè)人員以及法律工作者在大量實踐中不斷補充。

3.3 民眾參與率低

民眾參與率低是我國現(xiàn)階段環(huán)境影響評價工作開展落實所面臨的客觀而又現(xiàn)實的問題，主要表現(xiàn)為公共參與機制落實不到位。民眾參與率低主要受以下幾方面因素影響。其一，相關(guān)部門對于環(huán)保工作的宣傳不到位，公眾不具備環(huán)保意識，自然無法產(chǎn)生參與環(huán)境影響評價工作的積極性。因此，在環(huán)境影響評價的系列活動中，絕大多數(shù)人抱有“事不關(guān)己”的態(tài)度，甚至部分參與者也不過是走形式、走過場，并沒有真正參與。其二，針對環(huán)境影響評價工作，現(xiàn)階段我國公共參與機制并不健全，有關(guān)部門忽略了廣大公眾的知情權(quán)，不能及時將環(huán)境影響評價項目信息傳遞給公眾，自然會導(dǎo)致公眾無法參與。其三，公眾不具備選擇參與環(huán)境影響評價方式的權(quán)利。通常情況下，有關(guān)部門會選取部分代表人進行民意調(diào)查，但代表人是否具有代表性尚且是個問題，并不能確定如此調(diào)查能得到有效的結(jié)果。

3.4 基層執(zhí)法力度不足

隨著不斷的改進和完善，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》框架修訂已經(jīng)較為完善，提高了對違法行為的處罰力度。但在部分基層地區(qū)，違反環(huán)評法規(guī)的行為仍時有發(fā)生。之所以會存在這一現(xiàn)象，一方面是基層部門執(zhí)法人員嚴重不足，對于環(huán)境影響評價違法行為的追究和懲處有心而無力；另一方面則是因為基層地區(qū)部分環(huán)境影響評價違法行為情況特殊、界限模糊，執(zhí)法人員可能會選擇對該類問題放任不管。除此以外，部分地方政府難以擺脫當?shù)亟?jīng)濟對環(huán)境和資源的依賴，仍舊采取犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式，對環(huán)境違法行為管理不嚴，導(dǎo)致部分企業(yè)和人員愈加肆無忌憚，區(qū)域環(huán)境遭到嚴重破壞。

3.5 缺乏完整的系統(tǒng)規(guī)劃

以我國開發(fā)區(qū)環(huán)境影響評價落實情況來看，無論是國家級、省級還是地市級，都存在系統(tǒng)規(guī)劃不完整問題，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)只是簡單的進行區(qū)位界定或產(chǎn)業(yè)定位，部分與環(huán)境影響評價相關(guān)的內(nèi)容模糊不定，導(dǎo)致環(huán)境影響評價，沒有明確對象，影響其作用發(fā)揮。除此以外，對于地方性政府而言，少數(shù)政府為謀求自身快速發(fā)展，開發(fā)大量以犧牲環(huán)境為代價的項目，忽視環(huán)保檢測標準，忽視公眾對政府的監(jiān)督權(quán)利，為違法企業(yè)的開辦及發(fā)展提供了溫床。

3.6 建設(shè)項目與批準環(huán)境不一致

在現(xiàn)代企業(yè)項目建設(shè)環(huán)節(jié)，環(huán)評報告被視作是施工通行證。但在具體施工過程中，有部分單位在施工中不能遵循環(huán)評報告要求，建設(shè)工藝、污染防治均存在隱患問題，環(huán)境影響評價淪為形式主義的產(chǎn)物。

3.7 缺乏完善的技術(shù)方法

由于現(xiàn)代化工程規(guī)模普遍較大，各相關(guān)單位普遍需要對其展開高層次規(guī)劃，一方面會引起施工過程的動態(tài)變化，另一方面也使得環(huán)境影響評價具有不確定性。具體來說，由高層次規(guī)劃模糊性和非線性所引發(fā)的環(huán)境影響評價不確定性體現(xiàn)為以下幾方面。其一，未來社會發(fā)展的不確定性；其二，技術(shù)發(fā)展的不確定性；其三，環(huán)境變化的不確定性。但是，對于上述不確定性問題，我國環(huán)境影響評價缺乏完善的技術(shù)方法，定量分析方法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析方法的準確性較差，難以在決策中提供精確的環(huán)境評價結(jié)果，導(dǎo)致環(huán)境影響評價缺乏說服力。

3.8 影響評價質(zhì)量不高

我國環(huán)境影響評價屬于一類新興行業(yè)，目前，我國主要采取第三方評價作為環(huán)境影響評價制度。但是，新興行業(yè)必然存在人員水平層次不齊、工作經(jīng)驗缺失、戰(zhàn)略眼光不長遠等問題，導(dǎo)致部分工作受傳統(tǒng)環(huán)評思維的限制，環(huán)境影響評價的工作質(zhì)量難以得到有效保障。

3.9 環(huán)評機制相對落后

結(jié)合我國現(xiàn)階段環(huán)境影響評價的落實情況來看，環(huán)評單位與項目建設(shè)單位之間的利害關(guān)系不可忽略。該問題若無法得到妥善處理，可能會出現(xiàn)環(huán)評機構(gòu)迎合建設(shè)單位要求開展環(huán)境影響評價、違背環(huán)境影響評價制度，給出失去公正性、嚴謹性和客觀性的環(huán)境影響評價結(jié)果。近幾年來，與設(shè)計環(huán)評質(zhì)量問題相關(guān)的案件層出不窮，側(cè)面反應(yīng)了環(huán)評機制落后的問題[3]。

4 環(huán)境影響評價問題的應(yīng)對策略

4.1 做好環(huán)境影響評價宣傳工作

由于我國近幾年才開始重視環(huán)境影響評價，并出臺了相關(guān)法律制度，但廣大民眾對環(huán)境影響評價的了解和認知不足，環(huán)境影響評價推廣范圍也不夠廣泛。因此，有關(guān)部門需要持續(xù)提升環(huán)境影響評價工作宣傳力度，提升人們的環(huán)保意識。具體來說，環(huán)境管理相關(guān)部門首先要提升自身對環(huán)評工作的重視，按規(guī)定嚴格開展環(huán)評檢查和驗收。在此基礎(chǔ)上，定期向各大企業(yè)推廣普及相關(guān)法律法規(guī)和政策，使其認識到環(huán)評工作重要性。尤其在欠發(fā)達地區(qū)和偏遠地區(qū)，要著重開展環(huán)評工作的宣傳，確保中小企業(yè)高度重視環(huán)境問題，不能以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟利益。

4.2 建立環(huán)評工作參與制度

為了切實落實環(huán)境影響評價工作，必須加強公眾參與。因此，相關(guān)部門應(yīng)盡快建立環(huán)境影響評價公眾參與制度，賦予廣大公眾環(huán)境影響評價參與權(quán)利。首先，應(yīng)從法律層次賦予公眾環(huán)評參與權(quán)，同時對其參與范圍、程序方式、期限等作出明確界定。其次，有關(guān)部門應(yīng)盡快建立健全環(huán)境信息公示公開同名機制，促使相關(guān)部門向公眾公示環(huán)境相關(guān)信息數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督權(quán)，調(diào)動廣大人民群眾參與環(huán)境影響評價工作的積極性。與此同時，公眾參與主體范圍應(yīng)得到明確，確保公眾具有較強代表性，能反映不同群體的利益訴求。再次，環(huán)境影響評價公眾參與方式不能局限于開展聽證會、論證會等，否則公眾參與環(huán)境影響評價的次數(shù)可謂屈指可數(shù)。隨著線上媒介的不斷發(fā)展，環(huán)境管理相關(guān)部門可以通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查等方式，聽取民眾意見。最后，工程參與環(huán)境影響評價審批程序制度應(yīng)盡快完善，無論是采納還是不采納公眾意見，審批機關(guān)都應(yīng)該給出有理有據(jù)的公眾聲明。

4.3 提升環(huán)境影響評價文件質(zhì)量

環(huán)境影響評價文件質(zhì)量的提升并非一朝一夕可以實現(xiàn)，為早日達成這一目標，有關(guān)部門應(yīng)做到以下幾點：首先，將深化環(huán)評機構(gòu)改革視作一項長期戰(zhàn)略，形成由真正獨立的環(huán)評中介服務(wù)機構(gòu)、獨立市場主體承擔環(huán)評業(yè)務(wù)的局面，加大對環(huán)保部門人員謀取私利行為的打擊力度。其次，相關(guān)部門應(yīng)做好信用平臺的建設(shè)和落實工作，充分發(fā)揮環(huán)評影響評價信用平臺作用，全面加強環(huán)評機構(gòu)管理，對于評價方法不科學、分析指標不完整、環(huán)評結(jié)論不明確的環(huán)評機構(gòu)以及環(huán)評人員，進行扣分懲戒。最后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善對環(huán)保審批人員的監(jiān)管機制，嚴格按照行業(yè)法律制度健全審批工作制度，對徇私舞弊、濫用職權(quán)的人員及行為依法追究責任，肅清環(huán)境影響評價領(lǐng)域的風氣。

4.4 完善環(huán)境影響評價法律制度

為確保環(huán)境影響評價工作制度的有效落實，必須從法律層次為各項工作落實提供指導(dǎo)依據(jù)。對違背環(huán)境影響評價標準的項目，不僅要依法進行罰款，同時要責令其停工整改；對于觸犯刑事責任的行為，同樣要依法追責。我國現(xiàn)階段環(huán)境影響評價法律不完善的事實客觀存在，針對這一問題，國家職能部門首先要采取措施，針對行業(yè)發(fā)展和現(xiàn)實需求完善法律法規(guī)，確保法律條文與新時期環(huán)境保護工作要求高度契合。而對于環(huán)境影響評價中所產(chǎn)生的系列新問題，有關(guān)部門應(yīng)著重注意立法的規(guī)范性和可行性，盡快補全相應(yīng)法律法規(guī)，避免部分非法分子鉆漏洞。其次，對于違反環(huán)境影響評價法律的人員，有關(guān)部門應(yīng)按照規(guī)定對其進行處罰。最后，對于環(huán)保審批機構(gòu)人員的違法行為，相關(guān)部門同樣要注意加強監(jiān)管，若證實其存在違法行為，要依法懲處。

4.5 提升環(huán)境影響評價系統(tǒng)聯(lián)動性

結(jié)合目前形勢來看，環(huán)境影響評價工作應(yīng)貫穿現(xiàn)代化工程項目的全生命周期，無論是施工規(guī)劃、資金管理還是工藝選擇等都需要參考環(huán)境影響評價結(jié)果。由此可見，環(huán)境影響評價工作具有政策性、技術(shù)性以及綜合性特征，需要包括環(huán)保、國土、工商、電力以及公安等各單位聯(lián)合履行職能，通過各部門的協(xié)調(diào)配合，推動環(huán)境影響評價工作的有效落實。具體來說，相關(guān)部門負責人應(yīng)協(xié)同開展會議，針對施工項目環(huán)境影響展開重點分析，嚴禁開發(fā)高能耗、重污染的項目。與此同時，在大量的環(huán)境影響評價工作實踐中，有關(guān)部門要盡快確立環(huán)境影響評價的規(guī)范標準，優(yōu)化環(huán)境影響評價預(yù)測技術(shù)方法，并推動防治污染和修復(fù)生態(tài)技術(shù)在環(huán)境影響評價領(lǐng)域的應(yīng)用。近幾年來，信息化時代帷幕拉開，相關(guān)部門應(yīng)把握信息技術(shù)所帶來的機遇，盡快結(jié)合區(qū)域環(huán)境標準要求構(gòu)建基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)各項環(huán)境影響評價工作的深入落實提供便利。

4.6 注重環(huán)境影響評價隊伍建設(shè)

環(huán)境影響評價工作質(zhì)量的提升不僅需要具有法律層次、制度層次的支持，同時還需要依托高素質(zhì)的環(huán)境影響評價隊伍。因此，環(huán)境管理部門應(yīng)立足長遠，通過專業(yè)技術(shù)培訓，提升內(nèi)部工作人員的綜合素質(zhì)，通過道德培訓提升環(huán)評工作人員的職業(yè)道德素養(yǎng)。除此以外，由于規(guī)劃環(huán)評工作內(nèi)容較為繁瑣，涉及到諸多領(lǐng)域的項目，因此該項工作不僅要求規(guī)劃設(shè)計人員具備專業(yè)環(huán)保知識，還要求具備不同領(lǐng)域的知識儲備，已滿足多元環(huán)評工作的需要。所以，在環(huán)境管理部門組織開展規(guī)劃環(huán)評人員專業(yè)培訓時，應(yīng)結(jié)合其具體專業(yè)背景，適當補充工業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、水利等培訓內(nèi)容，提升人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

4.7 實行項目公開招標

秉持公開、透明的基本原則，有關(guān)部門可以推廣環(huán)評公開招標，建立競爭機制，有效解決傳統(tǒng)項目委托制的弊病問題，打破行業(yè)壟斷局面。具體來說，公開招標必須明確評價內(nèi)容、評價時間以及評價費用問題，提升環(huán)境影響評價工作質(zhì)量。

4.8 完善配套設(shè)施

在加快生態(tài)補償機制科學合理運行的實踐中，配套設(shè)備對于機制運行影響重大。因此，相關(guān)部門在開展環(huán)境影響評價工作過程中，必須明確兩個主體，即生態(tài)環(huán)境保護的責任主體和利益主體，若項目建設(shè)對環(huán)境的影響不可避免，需要征收補償資金。除實踐配套以外，有關(guān)部門還需高度重視理論配套，和學術(shù)界共同對環(huán)境影響評價工作完善和深化補償機制建設(shè)展開研究，以確保在實踐中精確高效明確生態(tài)補償主體、方式以及資金來源。除此以外，相關(guān)部門可以在日常實踐中汲取國外先進經(jīng)驗，從而整體提升生態(tài)補償機制實踐效果[4]。

5 結(jié)語

綜上所述，環(huán)境影響評價工作的開展不僅可以有效識別和預(yù)測工程項目對自然環(huán)境、社會環(huán)境的影響，同時對于環(huán)境問題的防治具有指導(dǎo)作用，有利于推進社會、環(huán)境以及經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。而面對我國現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)境影響評價工作存在的現(xiàn)實問題，相關(guān)部門需要持續(xù)深化規(guī)劃環(huán)評體制改革、完善公眾參與機制、健全規(guī)劃環(huán)評理論、提升環(huán)評人員綜合素質(zhì)，從而為經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展搭建起科學服務(wù)平臺，全面推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實。