第二次全國污染源普查工作的若干思考與建議

杜 鵬，舒 洲，杜俊杰

（1.廣安市前鋒區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，四川 廣安 638019；2.四川省廣安生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心站，四川 廣安 638500）

前言

全國污染源普查是黨中央、國務(wù)院部署的10年一次的重大國情調(diào)查，是國家法定的政治任務(wù)，是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作[1]，對準確判斷我國生態(tài)環(huán)境形勢，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)具有重大意義。2016年10月21日以來，國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、國務(wù)院第二次全國污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)第二次全國污染源普查方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕82號）等[2-3]文件，對普查對象、責(zé)任分工、填報內(nèi)容、普查任務(wù)、質(zhì)量控制等各階段工作進行了具體安排，并按期發(fā)布了普查公報。筆者全程參與了第二次全國污染源普查各階段工作，認為有必要全面總結(jié)分析第二次全國污染源普查成果及問題，為第三次全國污染源普查提供可行性建議。

1 污染源普查概述

第二次全國污染源普查（簡稱“二污普”）是繼2007年第一次污染源普查之后，開展的全國范圍內(nèi)的污染普查。根據(jù)《全國污染源普查條例》[4]規(guī)定，每十年開展一次全國污染源普查。

1.1 普查時間節(jié)點

普查標(biāo)準時點為2017年12月31日。

1.2 普查對象、內(nèi)容及范圍

第二次全國污染源普查對象、內(nèi)容、范圍依次分別為：全國范圍內(nèi)的單位和個體經(jīng)營戶；普查對象基本情況、污染物類型、產(chǎn)生來源、污染物排放情況等內(nèi)容；工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源、集中式污染治理設(shè)施、移動源（簡稱“五大源”）及其他產(chǎn)生和排放污染物的設(shè)施等。

1.3 普查總體情況

據(jù)生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《第二次全國污染源普查公報》可知[5]，2017年末，全國普查對象數(shù)量358.32萬個（不含移動源）。包括工業(yè)源247.74萬個、集中式污染治理設(shè)施8.40萬個、生活源63.95萬個、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場37.88萬個；以行政區(qū)為單位的普查對象數(shù)量3 497個。2017年，全國水污染物排放量：氨氮（NH3-N）96.34萬噸、化學(xué)需氧量（COD）2 143.98萬噸、總氮（TN）304.14萬噸、總磷（TP）31.54萬噸，動植物油30.97萬噸、揮發(fā)酚244.10噸、石油類0.77萬噸、氰化物（CN）54.73噸、重金屬（HM）（Pb、Hg、Cd、Cr和類As等）182.54噸。全國大氣污染物排放量：顆粒物（TSP）1 684.05萬噸、氮氧化物（NOX）1 785.22萬噸、二氧化硫（SO2）696.32萬噸。

2 污染源普查的意義

2.1 摸清排放“源”，健全數(shù)據(jù)“庫”

通過全國上下數(shù)以萬計普查“兩員”的全力普查，查清了第二次全國污染源普查“五大源”的數(shù)量、行業(yè)、區(qū)域等分布，全面詳細、精準掌握了各類源產(chǎn)生的主要污染物及其排放量、排放去向、污染治理等情況[6]；形成了比第一次污染源普查更加全面的、更加系統(tǒng)的，反映污染源狀況的基礎(chǔ)資料，建立了生態(tài)環(huán)境保護全域系統(tǒng)污染源排放數(shù)據(jù)管理庫，為加強排污許可證核發(fā)、環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法與監(jiān)測等生態(tài)環(huán)境保護重點工作提供數(shù)據(jù)支持，對打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)和加強生態(tài)環(huán)境管理發(fā)揮了重要作用[7]。

2.2 繪制一張“圖”，管理一套“數(shù)”

第二次全國污染源普查共形成了1 800余張“五大源”數(shù)據(jù)庫表，1.5萬余個普查數(shù)據(jù)字段，1.5億多條普查數(shù)據(jù)記錄[8]，得到了“一套核算方法、一張圖、一套數(shù)”三大普查成果，為新時代、新形勢下的打好污染防治攻堅戰(zhàn)、助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護工作描繪出生動的、詳細的應(yīng)用場景，讓第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)全面真實、實用實效、準確可靠，進而普查數(shù)據(jù)能用、敢用、可用、應(yīng)用、盡用，為全面加強生態(tài)文明建設(shè)，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供重要的數(shù)據(jù)支撐和基礎(chǔ)支撐。此次污染源普查還將建成“全域污染源普查數(shù)據(jù)庫”，繪制出一張全國各地、各行業(yè)、各領(lǐng)域污染物詳解數(shù)據(jù)“污染詳圖”和“全景地圖”，為日后破解環(huán)境問題、化解環(huán)境風(fēng)險奠定堅實的基礎(chǔ)，所有普查檔案也做到了有序管理和安全存放[9]。

2.3 培養(yǎng)污普“人”，鑄造鐵軍“魂”

第二次全國污染源普查內(nèi)容豐富，持續(xù)時間之長、規(guī)模之大、調(diào)查項目之多、涉及范圍之廣前所未有。在第二次全國污染源普查工作中涌現(xiàn)出一大批可歌可泣的典型事跡和先進人物，也培養(yǎng)了一批有高度責(zé)任心、掌握現(xiàn)代信息技術(shù)、熟悉統(tǒng)計科學(xué)的綜合型環(huán)保人才，鍛煉了一支業(yè)務(wù)扎實、作風(fēng)過硬、視野開周的環(huán)保隊伍，既是污普“人”，也是環(huán)?！拌F軍”。如某市普查指導(dǎo)員和普查員，在入戶調(diào)查、排污核算等過程中，克服人手不足、距離遠、任務(wù)重等困難，按時保質(zhì)保量完成了各項普查工作任務(wù)，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護人的環(huán)?！拌F軍”精神和意志。

3 普查存在的主要問題

3.1 對普查工作的重視程度不夠

第二次全國污染源普查，從2017年10月開始，歷時三年，持續(xù)時間長，雖然國家層面建立了普查領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，普查體制機制較為完善，各省市也建立了相應(yīng)普查機構(gòu)，但由于普查時間長、跨度大、范圍廣、內(nèi)容較繁雜，在普查中后期，各省市、各級各部門都存在“疲勞”心理，在入戶調(diào)查、排污核算、質(zhì)量核查等階段有流于形式、敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象存在，繼而出現(xiàn)基層響應(yīng)不力、工作協(xié)調(diào)不到位、人員流失嚴重等問題，從而造成入戶調(diào)查和產(chǎn)排污核算進程偏慢等各類問題不能得到及時解決，導(dǎo)致問題越積越深，進而導(dǎo)致普查未結(jié)束，普查機構(gòu)已名存實亡，一定程度上影響普查時限和普查質(zhì)量[10]。

3.2 部門溝通協(xié)作不夠暢通

在第二次全國污染源普查的各個階段，普查范圍較廣、普查工作任務(wù)繁重、普查專業(yè)制度較多、普查人員較復(fù)雜，只有各個部門、各個行業(yè)通力合作、相互協(xié)作、共克艱難、久久為功，才能真正確保污染源普查工作的質(zhì)量、效率，按時保質(zhì)保量完成普查各項工作任務(wù)，按期上報普查成果。然而，在實際的普查工作中，辦公地點基本均設(shè)置在生態(tài)環(huán)境部門或污染源普查臨時機構(gòu)，與農(nóng)業(yè)、住建等其他部門間的溝通協(xié)調(diào)較為困難，即使現(xiàn)代信息化建設(shè)、軟件系統(tǒng)直報、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等打通時間和空間限制，各部門之間仍然存在各種因素和障礙，難以實現(xiàn)互聯(lián)互通、互信互誠，嚴重影響普查工作的進度和質(zhì)量[11]。如：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門本來負責(zé)農(nóng)業(yè)源普查數(shù)據(jù)填報，但農(nóng)業(yè)普查的標(biāo)準和污染源普查的標(biāo)準不一致，在普查數(shù)據(jù)填報的過程中時常因為標(biāo)準不一，溝通不暢，造成普查數(shù)據(jù)來回返工。經(jīng)信部門和住建部門分別負責(zé)工業(yè)源、集中式源的數(shù)據(jù)填報，但因其對普查標(biāo)準掌握不透，加之與普查機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不暢，也間接造成普查進度滯后和普查質(zhì)量不佳。

3.3 普查兩員培訓(xùn)效果不佳

由于污染源普查范圍較廣，普查對象的數(shù)量較多，普查時間要求較緊，技術(shù)要求也高，普查任務(wù)較重，這需要大量普查指導(dǎo)員和普查員全程參與進來。為此，各級政府和普查機構(gòu)大多選擇熟悉工作的部門和基層工作人員參與第二次全國污染源普查工作，并邀請專業(yè)的環(huán)保公司、事業(yè)單位、科研院所、營利性第三方社會機構(gòu)參與普查，從而確保污染源普查結(jié)果的真實性、準確性，從而全面提高普查工作質(zhì)量[12]。然而，精通或者熟悉環(huán)境保護工作的相關(guān)部門和基層工作人員雖然對區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域的環(huán)境情況很了解，但對污染源普查的普查規(guī)則及標(biāo)準等專業(yè)知識掌握得參差不齊、良好不一，對企業(yè)環(huán)境保護基本情況、工藝工段、設(shè)備運行情況等掌握不深、不透，加上普查報表較多，短期、集中培訓(xùn)難以全面熟悉掌握報表填寫要求，還有部分普查人員流動性太快、熟悉工作的人員穩(wěn)定性較差，而專業(yè)普查人員的數(shù)量不足，導(dǎo)致無法按時完成普查數(shù)據(jù)定庫任務(wù)和普查任務(wù)，從而嚴重影響普查工作進度和時效。

3.4 普查軟件更新速度較快

信息系統(tǒng)是污染源普查的關(guān)鍵點，系統(tǒng)的好壞直接決定普查的質(zhì)量，此次污染源普查信息系統(tǒng)和普查審核系統(tǒng)，存在較大的設(shè)計和運用問題。整體來說，普查各階段系統(tǒng)軟件開發(fā)、完善周期長。各階段普查系統(tǒng)軟件功能不完善，任務(wù)下發(fā)、撤回、修改等無法一次性完成，系統(tǒng)更新速度快，更新周期長，時常造成信息缺失情況，導(dǎo)致填報進度滯后和大量返工嚴重影響普查數(shù)據(jù)質(zhì)量。其次，各階段普查審核系統(tǒng)規(guī)則混亂，強制性和提示性審核規(guī)則時常變化，造成普查數(shù)據(jù)審核時常返工，反復(fù)現(xiàn)場核實造成各級普查資源嚴重浪費，無形中增加了普查成本。再者，普查系統(tǒng)設(shè)定要求無法修改，導(dǎo)致一些問題始終無法得到根本解決。如清查階段“應(yīng)禁未禁，未漏查多普查”現(xiàn)象存在，因系統(tǒng)規(guī)則，在入戶調(diào)查階段時，本可一禁了之的企業(yè)，仍要開展核算和審核，浪費人力物力財力。

4 第三次污染源普查建議

2027年，第三次全國污染源普查又將如期啟動，為進一步提高普查時效，高效率、高質(zhì)量、高標(biāo)準完成新時期第三次全國污染源普查任務(wù)，特提出以下合理性建議。

4.1 加強普查工作頂層設(shè)計

首先，國家應(yīng)在啟動第三次全國污染源普查之前，提前全面征求一下基層生態(tài)環(huán)境部門和普查機構(gòu)意見，充分了解基層困難和難點，以便結(jié)合實際科學(xué)制定各項普查制度和普查要求等。其次，國家應(yīng)該在全面啟動普查工作后，合理分配各階段時間進度安排，多預(yù)留清查建庫、入戶調(diào)查階段時間，增加實地了解普查對象時間，不過于追求進度要求；適當(dāng)減少普查數(shù)據(jù)質(zhì)量審核與評估、排污核算、匯總審核等階段時間，以便真正確保普查數(shù)據(jù)的真實性、準確性、一致性。最后，因普查各階段普查系統(tǒng)審核規(guī)則變化頻繁、更新速度較快和周期太長，造成返工和復(fù)核情況嚴重，因此，國家應(yīng)在清查建庫時期全面完善普查系統(tǒng)完整度，減少系統(tǒng)更新周期，縮短數(shù)據(jù)入庫時間，確保普查進度按時推進，真正實現(xiàn)普查報表數(shù)據(jù)的真實性、規(guī)范性、準確性。

4.2 不斷創(chuàng)新普查工作方式

創(chuàng)新工作方式方法有助于提高工作效率。首先，第三次污染源普查應(yīng)該運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在普查系統(tǒng)內(nèi)鑲嵌全國范圍內(nèi)的先進經(jīng)驗、問題答疑等內(nèi)容，實時更新普查規(guī)則、系統(tǒng)填報提示要點等信息，幫助普查人員盡快熟悉掌握系統(tǒng)規(guī)則，減少普查數(shù)據(jù)入庫時間。其次，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，收集整合各類監(jiān)測數(shù)據(jù)、各類環(huán)保管理平臺信息，并與排污許可、空氣質(zhì)量管理系統(tǒng)等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，建立普查信息數(shù)據(jù)管理庫，對“五大源”運行情況、設(shè)施變化情況、自動監(jiān)測情況等情況進行實時動態(tài)更新。此外，還可以創(chuàng)新運行各地自行開發(fā)的普查各階段的小程序，輔助普查，提升普查工作質(zhì)量和效率。

4.3 全面提升普查數(shù)據(jù)質(zhì)量

普查數(shù)據(jù)質(zhì)量控制是數(shù)據(jù)的關(guān)鍵性工作，直接關(guān)系污染源普查工作的整體質(zhì)量。各級政府、各級部門應(yīng)強化組織領(lǐng)導(dǎo)，自第三次全國污染源普查清查建庫起，時刻抓住普查數(shù)據(jù)質(zhì)量是第一生命線的底線要求，合理制定《第三次全國污染源普查質(zhì)量控制制度》，科學(xué)、高效建立普查對象、普查“兩員”、縣級普查機構(gòu)、市級普查機構(gòu)等多級普查數(shù)據(jù)質(zhì)量體制機制，明確普查數(shù)據(jù)自查自審、匯總審核、多級會商、多級會審等普查數(shù)據(jù)審核體制機制，確保普查數(shù)據(jù)準確性、規(guī)范性、完整性、一致性、合理性。此外，各級各部門也要高度重視集中審核、區(qū)域?qū)徍恕⑿袠I(yè)審核、匯總審核、會商會審等多種形式相結(jié)合，始終堅持一套數(shù)據(jù)、一個標(biāo)準、一個原則，縱向分析、橫向評價、總體解析、整體評估，然后逐級審核、逐級反饋、逐級整改，全面整改普查數(shù)據(jù)審核問題，全面提升普查數(shù)據(jù)質(zhì)量。

4.4 落實普查人員的專業(yè)培訓(xùn)

提升普查人員的“普查”素質(zhì)，是普查工作的關(guān)鍵。首先，各級各部門應(yīng)通過培訓(xùn)分配職責(zé)，制定職責(zé)分工明細，落實到崗位、細化到責(zé)任人，并強化責(zé)任追究制度，對胡亂編報、虛報瞞報、隨意篡改、偽報污染源普查數(shù)據(jù)等行為的普查“兩員”給予組織嚴肅處理，提升普查“兩員”污染源普查質(zhì)量管理意識，高效提升污染源普查質(zhì)量控制水平。同時，合理設(shè)置普查員、普查指導(dǎo)員、第三方環(huán)保機構(gòu)、質(zhì)量管理員等普查獎懲機制，對普查質(zhì)量完成較好的單位和個人，給予積極獎勵。最后，持續(xù)加大培訓(xùn)層級深度，國家、省級應(yīng)把普查技術(shù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)下放到重點縣市區(qū)級，讓基層普查人員也能充分學(xué)習(xí)普查專業(yè)知識，熟悉掌握普查技術(shù)規(guī)定、制度要求等，真正充當(dāng)普查先鋒隊、排頭兵。

4.5 持續(xù)加大普查宣傳力度

普查宣傳工作到位與否會直接影響到普查全局工作。首先，各級各部門在第三次普查各階段各重要時段的普查宣傳要加強，告知普查對象、普查員、普查指導(dǎo)員的通告或一封信要不斷印送，這樣才能真正營造普查的氛圍。如借助六五環(huán)境日等主題活動開展宣傳活動，活動形式可多姿多彩，內(nèi)容可精彩紛呈。其次，網(wǎng)絡(luò)平臺宣傳也需進一步強化，官網(wǎng)官微、微信微博、QQ、抖音等宣傳力度也要加大，移動、聯(lián)通、電信三大運營商短信提醒也要及時，縣鄉(xiāng)村三級污染源普查廣告宣傳片、宣傳手冊、宣傳車等多形式宣傳也要不斷加強，全面營造普查濃烈氛圍，強化宣傳力度。最后，宣傳動員部署會、宣傳工作推進會等要全面召開，真正做到人人知普查，人人曉普查，眾人配合普查，營造全民支持查的空前宣傳力度。

5 結(jié)語

第二次全國污染源普查是國家法律法規(guī)規(guī)定的重大國情調(diào)查，是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作，具有劃時代的歷史意義。第二次全國污染源普查已經(jīng)圓滿結(jié)束，第三次全國污染源普查即將到來，在新時期全面加強生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)下，熟悉掌握普查工作要點，不斷創(chuàng)新方法，用第三次污染源普查高質(zhì)量的普查成果，為深入打好污染防治攻堅，全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供決策服務(wù)依據(jù)。