芻議環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與機(jī)制

李林霜

（廣東臻境環(huán)?？萍加邢薰?，廣東 廣州 510000）

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使我們面臨一系列的環(huán)境問題，所以國(guó)家頒布了相關(guān)的政策方針，采取了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)措施。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展固然重要，但隨之而來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞，將會(huì)在很大程度上威脅到人們的生命健康安全[1]。除此之外，特定的環(huán)境條件只能容納一定的人口，而我國(guó)人口增長(zhǎng)過(guò)于迅速，進(jìn)而對(duì)環(huán)境的要求也越來(lái)越高，這不僅導(dǎo)致了許多不可再生資源的枯竭，而且還會(huì)給自然環(huán)境帶來(lái)極大負(fù)擔(dān)。環(huán)境的惡化導(dǎo)致社會(huì)問題的出現(xiàn)，由于人們環(huán)保意識(shí)的提升，反對(duì)的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件越來(lái)越激烈。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是科學(xué)決策的評(píng)價(jià)，是科學(xué)決策的重要依據(jù)。然而，環(huán)境影響評(píng)價(jià)由于其自身存在的獨(dú)特性，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致一些不穩(wěn)定的因素出現(xiàn)，使得最終的評(píng)價(jià)結(jié)果受到影響。我國(guó)擁有極大的人口基數(shù)，因此也就擁有各種性格特點(diǎn)、生活背景的人，這些人意見不一、觀點(diǎn)不一，是極為重要的信息材料。為了能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)全體人員共同參與到環(huán)境保護(hù)工作中，我國(guó)頒布了相關(guān)的政策法規(guī)，確保民眾具有一定的知情權(quán)和參與權(quán)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念淺顯易見，就是在某個(gè)工程建設(shè)的前期階段，對(duì)工程項(xiàng)目開展過(guò)程中所存在的不良因素進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷，而且環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作要綜合考慮整個(gè)工程對(duì)環(huán)境造成的影響，并對(duì)其進(jìn)行限制，依照相關(guān)政策規(guī)定實(shí)施工作[2]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)在具體執(zhí)行過(guò)程中，公眾作為環(huán)境保護(hù)中的重要組成部分，應(yīng)積極參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，既保障了公眾的權(quán)利，促使環(huán)境評(píng)價(jià)工作更具有科學(xué)性，還可以避免環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)和社會(huì)矛盾。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與機(jī)制存在的問題

1.1 公眾獲取信息的渠道不通暢

目前，雖然公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有了很大提高，但還是存在許多較為突出的問題，公眾的知情權(quán)以及參與權(quán)還沒有完全得到保證，使得評(píng)價(jià)結(jié)果內(nèi)容并不可靠。在實(shí)際的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，由于其自身特點(diǎn)所導(dǎo)致的影響因素是綜合性的，許多企業(yè)并沒有對(duì)公眾完全展示自身信息，因此無(wú)法有效確保廣大人民群眾真正參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，使一些相關(guān)政策法規(guī)中的很多內(nèi)容沒有辦法很好地落實(shí)，通過(guò)這種單方面的、不完整的、不公開的企業(yè)信息，廣大人民群眾無(wú)法充分了解其內(nèi)部情況，也就無(wú)法進(jìn)行高效地交流。許多時(shí)候，公眾都無(wú)法通過(guò)自身群體交流同企業(yè)公告聯(lián)系起來(lái)，從而難以得出綜合性、全面性的評(píng)價(jià)結(jié)果。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中最重要的影響因素?zé)o疑是公眾的參與，要想得到最全面且正確的評(píng)價(jià)結(jié)果，就必須讓公眾充分參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中。相關(guān)單位應(yīng)做好這方面的工作，最大程度地保證公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的力度，提供最全面的信息資料，如果不能有效地使公眾參與進(jìn)來(lái)，那么就無(wú)法得到公眾們的意見，公眾參與也就成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中可有可無(wú)的因素，這對(duì)最終評(píng)價(jià)結(jié)果危害很大[3]。

1.2 公眾參與環(huán)節(jié)滯后、方式受限

公眾參與階段是環(huán)境影響研究過(guò)程中或在環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中的核心之一。若相關(guān)單位已經(jīng)完成了評(píng)價(jià)結(jié)果，但是公眾仍覺得環(huán)境問題過(guò)多，并提出反對(duì)意見，如果項(xiàng)目因此暫停，建設(shè)單位投入了大量的人力物力，對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)損失很大；若不考慮和采納公眾關(guān)于環(huán)境保護(hù)的合理意見，公眾所具有的權(quán)益也就只能成為空談。因此，許多學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，公眾參與過(guò)程在早期階段更為合理，應(yīng)該尊重公眾意見，減少建設(shè)單位因此受到的損失。然而目前國(guó)內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中缺乏范圍定義和項(xiàng)目審查，且在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的前期階段并未強(qiáng)調(diào)公眾參與，因此公眾也就難以加入到環(huán)評(píng)當(dāng)中。我國(guó)的公眾參與機(jī)制發(fā)展落后，建設(shè)項(xiàng)目信息公開的時(shí)間較短。較短時(shí)間很不利于公眾參與。由于公眾參與的滯后性，使公眾監(jiān)督的作用沒有得到很好地發(fā)揮。

雖然建設(shè)單位開展公眾參與的方式多種多樣，但并沒有形成詳細(xì)的規(guī)定和具體的操作流程，這不利于公眾的積極參與，因此在實(shí)踐中也存在許多問題。同時(shí)因?yàn)殚_展公眾參與需要人力、物力和時(shí)間，大多數(shù)單位未能選擇更加合適的方式征求公眾意見。對(duì)于一些優(yōu)先的項(xiàng)目，即使要求征求特定公眾的意見，相信相關(guān)單位在某些工程項(xiàng)目上，也不可能快速而順利地完成[4]。

1.3 缺乏有效的公眾參與反饋機(jī)制

雖然相關(guān)政策法規(guī)明確規(guī)定，在編制項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)部門就應(yīng)認(rèn)真考慮有關(guān)部門的意見，專家和公眾應(yīng)就建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃草案或環(huán)境影響報(bào)告書發(fā)表意見，并在批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書中附上一份聲明，說(shuō)明是否采納了這些意見。但是，在實(shí)踐中，公眾對(duì)很多地區(qū)單一擔(dān)保權(quán)益的意見沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，大量的統(tǒng)計(jì)歸納一般都是有利的輿論，一種反對(duì)輿論的態(tài)度往往是模糊的或多方面的，沒有深入挖掘公眾反對(duì)的根本原因，也就沒有了解其中的緣由所在。程序化和對(duì)公眾意見的處理方式大大降低了公眾參與的積極性和有效性。反饋機(jī)制在建立初期便是為了能夠更好地貼近公眾，進(jìn)而監(jiān)督環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，充分認(rèn)識(shí)到政府部門、建設(shè)單位和公眾的意見和理由，決定是否同意項(xiàng)目的實(shí)施，以尊重公眾意見，并做出科學(xué)的決策。由于我國(guó)不要求公眾意見形成環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，也不要求環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告和公眾意見保留五年以上，也不要求司法審查，對(duì)于這樣沒有任何責(zé)任需要負(fù)擔(dān)的制度，也就難以落實(shí)[5]。因此，在具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)充分考慮到時(shí)間和精力帶來(lái)的成本損耗，雖然不讓公眾參與進(jìn)去或不接受公眾反對(duì)意見的現(xiàn)象層出不窮，但實(shí)際上反饋信息對(duì)環(huán)境影響評(píng)估具有非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。除此之外，建立公眾參與反饋機(jī)制對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有非常深遠(yuǎn)的意義。

2 提高公眾參與機(jī)制在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中作用的強(qiáng)化措施

2.1 暢通公眾獲取信息的渠道

公眾有權(quán)提前了解規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。知情權(quán)的缺失將導(dǎo)致公眾參與的先天畸形，而公眾參與是打開環(huán)評(píng)參與大門不可或缺的一把鑰匙。這就要求政府依法及時(shí)發(fā)布政府工作信息，充分讓公眾了解企業(yè)信息中的關(guān)鍵內(nèi)容，從而科學(xué)利用自身的參與權(quán)和知情權(quán)參與到實(shí)際作。與其他國(guó)家有所不同的是，某些相關(guān)項(xiàng)目的信息需要在建立的前期階段就開始進(jìn)行公告，無(wú)論是建立一個(gè)公共信息倉(cāng)庫(kù)還是在公告板上告知，公眾能夠知道有一個(gè)項(xiàng)目將會(huì)得到實(shí)施，歡迎公眾能夠提出一些意見和建議，使公眾能夠真正參與進(jìn)來(lái)并進(jìn)行監(jiān)督。在這樣一個(gè)法律認(rèn)可的平臺(tái)上通知公眾，可以更快地向公眾傳達(dá)信息，并在他們之間產(chǎn)生良好的信任感。雖然國(guó)家立法規(guī)定了建筑單位以發(fā)布新聞稿的方式發(fā)布公告，但這些方法作用不大。此外，新聞稿發(fā)布的時(shí)間相對(duì)較短，相關(guān)公眾可能無(wú)法及時(shí)獲得信息。因此，要完善我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮公眾參與的紐帶作用，首先必須要依法要求項(xiàng)目單位在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)前向公眾通報(bào)情況，并向信息中心通報(bào)情況，即通報(bào)近年來(lái)公共利益信息與日常環(huán)境信息、企業(yè)形象的關(guān)系。除此之外，要避免在公告中有不法人員鉆法律空子，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中明確告知公眾合法的渠道或平臺(tái)類型。

2.1.1 完善環(huán)評(píng)項(xiàng)目告知程序

根據(jù)法律規(guī)定，在項(xiàng)目可行性研究前建立環(huán)評(píng)組成要素，并利用當(dāng)?shù)孛襟w引領(lǐng)潮流，要在短短幾天內(nèi)，通過(guò)當(dāng)?shù)仉娕_(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、公告欄、可行性研究等重要平臺(tái)向公眾宣傳，也要求在其網(wǎng)站上公布項(xiàng)目的具體內(nèi)容。審批部門還應(yīng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙和權(quán)威網(wǎng)站上發(fā)布建設(shè)單位和項(xiàng)目可行性的基本信息，并提醒公眾觀看報(bào)紙或訪問項(xiàng)目單位網(wǎng)站獲取信息。不言而喻，建筑項(xiàng)目的環(huán)境信息必須盡可能容易為有關(guān)當(dāng)局和審批當(dāng)局所理解。外國(guó)實(shí)行的是簡(jiǎn)單的信息文本，我們可以在一定的時(shí)間范圍內(nèi)開個(gè)疑難問題會(huì)，統(tǒng)一公眾意見，促進(jìn)公眾之間的交流，同時(shí)有更多的時(shí)間向公眾提供信息和可用性，以保證在不影響建筑項(xiàng)目實(shí)施的情況下，有足夠多的公眾參與。

2.1.2 完善告知公眾參與的方式

在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，公眾應(yīng)當(dāng)完善自身的參與意識(shí)，以避免公眾缺乏參與意識(shí)或缺乏參與方法。同時(shí)，要對(duì)建筑項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)分類，根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目確定公眾參與的幾種方式。當(dāng)然，這些方法必須簡(jiǎn)單實(shí)用，且必須有效。例如，政府可以直接在政府網(wǎng)站或項(xiàng)目發(fā)布單位的網(wǎng)站上回答和表達(dá)意見，也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)或與其他主要網(wǎng)站合作的形式收集公眾意見。公眾也可以通過(guò)微信平臺(tái)和手機(jī)短信等方式表達(dá)意見，部分群眾還可以將書面意見告知當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)、居民委員會(huì)等基層自治組織。同時(shí)，法律還應(yīng)保障環(huán)保組織的充分參與，從而使得環(huán)保人員能夠參與進(jìn)來(lái)并提出一系列建議。上述這些內(nèi)容必須在法律中詳細(xì)規(guī)定，并向社會(huì)公布，同時(shí)進(jìn)行抽樣報(bào)送，以保證行政機(jī)關(guān)能夠按照通知規(guī)定統(tǒng)一辦事。

2.2 確保公眾全過(guò)程參與

國(guó)內(nèi)法律規(guī)定的參與方式雖多，但具體的參與方式并不多。盡管《聽證法》規(guī)定了具體程序，但一些規(guī)定似乎是強(qiáng)制性的，并沒有使公眾真正愿意參與。因此，立法應(yīng)首先完善聽證的具體程序和其他方式的程序，然后增加其他參與方式，如通過(guò)官方網(wǎng)站、微博、微信和短信收集意見。根據(jù)不同項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和影響，采取適當(dāng)?shù)膮⑴c方式，確保公眾輿論充分、真實(shí)地表達(dá)和公眾參與的監(jiān)督作用。例如，對(duì)于一個(gè)小規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，可以使用調(diào)查問卷來(lái)收集公眾的意見，但問卷的設(shè)計(jì)應(yīng)該明確并突出重點(diǎn)，設(shè)計(jì)方案應(yīng)該具有針對(duì)性和詳細(xì)性，不要提出無(wú)關(guān)的問題。對(duì)于大型規(guī)劃環(huán)評(píng)，由于參與者范圍廣、人數(shù)多，公眾的參與可以采用網(wǎng)上沖浪的方式，使公眾充分地參與進(jìn)來(lái)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程具有一定的專業(yè)性，因此不能忽視專家的參與力度，應(yīng)當(dāng)視具體情況自行決定。

關(guān)于公眾參與過(guò)程，國(guó)外許多國(guó)家都要求公眾參與整個(gè)過(guò)程。目前，我國(guó)的公眾參與還比較滯后，僅限于征求專家和公眾的意見，然后再提交審批，公眾之前無(wú)法獲得該項(xiàng)目的相關(guān)信息。如果施工單位告知公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)即將結(jié)束，且公眾反對(duì)，前期工作將被浪費(fèi)，施工規(guī)劃單位將浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。因此，在許多情況下，施工單位不愿進(jìn)行公眾參與過(guò)程，或只是處理公告，這與增加公眾參與環(huán)評(píng)的初衷背道而馳。在美國(guó)的環(huán)評(píng)參與機(jī)制中，公眾在整個(gè)過(guò)程中是最早干預(yù)和參與的，這對(duì)于集中全民智慧做出科學(xué)決策非常有利。中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)高度智慧的國(guó)家，中國(guó)并不缺少大智慧的人，因此有必要為公眾提供一種自由表達(dá)智慧的方式，以確保公眾與政府之間的溝通順暢。

2.3 完善公眾參與有效反饋機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)估系統(tǒng)的主要工作是對(duì)一些工程項(xiàng)目的后果進(jìn)行預(yù)測(cè)，判斷其在施工過(guò)程或施工完成后對(duì)環(huán)境帶來(lái)的一系列后果。故此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)合理的反饋機(jī)制，應(yīng)為公眾意見和相關(guān)回應(yīng)制定一個(gè)專門章節(jié)，該法律還應(yīng)當(dāng)規(guī)定擬定行動(dòng)的替代方案。

2.3.1 建立有效的信息反饋系統(tǒng)

如果之前的所有項(xiàng)目都能做得很好，信息反饋過(guò)程被認(rèn)為只是一項(xiàng)沒有幫助的工作，那么就應(yīng)該得到逐步改進(jìn)，無(wú)論在哪一步或者以哪一種方式，都要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)地改進(jìn)。因此，在公布公共信息、提高公眾輿論的重要性、分析接受或不接受公眾輿論的原因以及發(fā)表聲明時(shí)要多加注意反饋系統(tǒng)的完善性。當(dāng)考慮公眾輿論時(shí)，所有的公眾都應(yīng)當(dāng)參與到此過(guò)程中，給建筑企業(yè)反饋有效信息。不僅建設(shè)單位和相關(guān)專家應(yīng)當(dāng)充分交流，甚至公眾團(tuán)體也都應(yīng)該參與溝通，并公布相應(yīng)的結(jié)果，避免項(xiàng)目建設(shè)違法且對(duì)城市的環(huán)境不友好。如果在整個(gè)環(huán)境評(píng)估過(guò)程中，建筑單位都是非常積極的，并且在公眾參與下選擇了先進(jìn)、科學(xué)的方案，但由于各種原因以及成本問題或其他原因而未能認(rèn)真推行，仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，從而使環(huán)境評(píng)估的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制違反環(huán)境規(guī)范和誠(chéng)信的檔案，在這些檔案中，違章的建筑單位可能會(huì)受到經(jīng)濟(jì)處罰，并被剝奪在一定時(shí)期內(nèi)重新評(píng)估環(huán)境的權(quán)利。

2.3.2 制定備選方案

如果工程對(duì)環(huán)境的影響及對(duì)環(huán)境的破壞不明朗，建筑單位需要確定多個(gè)可供選擇的方案。首先，備選方案之間必須有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，否則在設(shè)計(jì)上就失去了意義。替代方案的數(shù)量和質(zhì)量是決策的主要因素，因此，如果質(zhì)量不高或解決方案太少，就無(wú)法選擇最佳解決方案。二是確定選拔標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)詳細(xì)討論每一個(gè)方案的影響，找出其中的主要矛盾，刪除一些不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的方案，補(bǔ)充和改進(jìn)其余方案，以便作出科學(xué)的決定。由于目前我們對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估是在整個(gè)規(guī)劃階段的中期批準(zhǔn)的，當(dāng)施工分為實(shí)際施工準(zhǔn)備時(shí)，大量的初步準(zhǔn)備工作，施工保證書中包含的場(chǎng)所、人員、招聘人員和工程師所需的大部分資金，如果不能夠得到相關(guān)單位批準(zhǔn)，那么，在初步階段的準(zhǔn)備和努力是徒勞的。然而，如果有備選方案，初始方案在施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)可行性不高，那么便可以根據(jù)實(shí)際情況，分析初始方案的不足之處，選擇其他備選方案，并做出相應(yīng)調(diào)整，以便繼續(xù)施工。這樣，建設(shè)單位對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的結(jié)論將更加科學(xué)有效，也充分體現(xiàn)了公眾參與的重要性，同時(shí)也促進(jìn)了公眾參與工作，形成了良性循環(huán)。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，污染問題越來(lái)越嚴(yán)重，已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問題。面對(duì)許多環(huán)境的毀壞和對(duì)生命健康的威脅，人們開始采取行動(dòng)保護(hù)環(huán)境。環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）是決策的科學(xué)依據(jù)，旨在研究區(qū)域項(xiàng)目開發(fā)對(duì)環(huán)境質(zhì)量可能產(chǎn)生的影響。當(dāng)公民逐漸意識(shí)到問題所在時(shí)，對(duì)評(píng)估的影響也就變得越來(lái)越積極，作為環(huán)境影響中的重要因素，公眾作為評(píng)估主體的地位也日益得到重視。公眾在環(huán)境影響方面的表現(xiàn)將促進(jìn)科學(xué)合理決策的制訂，這是一種避免風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要途徑，因此，加強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)境評(píng)估的參與在理論和事實(shí)上都很重要。