深海國(guó)別立法的制度經(jīng)驗(yàn)及其啟示*

王虎華 翟 仲

（華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200042）

國(guó)際海底區(qū)域蘊(yùn)藏極其豐富的礦產(chǎn)資源，具有巨大的經(jīng)濟(jì)、科研、軍事價(jià)值，戰(zhàn)略意義顯著。十九大報(bào)告提出海陸統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略，國(guó)際海底開(kāi)發(fā)將在中國(guó)完善海洋治理的進(jìn)程中占據(jù)重要地位（楊震和劉丹，2019）。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）的規(guī)定，締約國(guó)有義務(wù)制定國(guó)內(nèi)法規(guī)，以確保受其管轄的承包者遵守《公約》及其執(zhí)行協(xié)定、國(guó)際海底管理局規(guī)章制度等法律規(guī)范。自2011年國(guó)際海洋法庭海底爭(zhēng)端分庭（下稱“海底爭(zhēng)端分庭”）發(fā)布“國(guó)家擔(dān)保的個(gè)人和實(shí)體在‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的有關(guān)義務(wù)和責(zé)任（Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area)”咨詢報(bào)告（下稱“咨詢報(bào)告”）以來(lái)，各國(guó)立法和修法的進(jìn)程開(kāi)始加快。截至2020年8月，共有35個(gè)國(guó)家和地區(qū)向國(guó)際海底管理局（下稱“海底管理局”）提交或更新了立法的信息與文本，基本涵蓋包括非締約國(guó)美國(guó)在內(nèi)的所有海洋大國(guó)。

海洋立法標(biāo)志著國(guó)家深海治理的水平，也是締約國(guó)履行《公約》義務(wù)的體現(xiàn)。目前，海底管理局正就《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》（ISBA/25/C/WP.1，以下簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》）進(jìn)行修訂，標(biāo)志著深海治理的進(jìn)程即將步入開(kāi)發(fā)時(shí)代，這對(duì)于我國(guó)完善深海立法，預(yù)防因深海資源開(kāi)發(fā)引起的風(fēng)險(xiǎn)提出了更高的要求。

公海、國(guó)際海底區(qū)域和南北兩極是海洋強(qiáng)國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的戰(zhàn)略方向，是大國(guó)戰(zhàn)略博弈的前沿（賈宇，2018）。國(guó)際海底區(qū)域的勘探和開(kāi)發(fā)，不僅事關(guān)我國(guó)能源安全和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還關(guān)乎我國(guó)海洋科技實(shí)力的進(jìn)步與海洋環(huán)境治理的完善。因此，國(guó)際海底區(qū)域是我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略空間，國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)是我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)所依靠的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要交匯點(diǎn)。為更好地以制度構(gòu)建促進(jìn)我國(guó)積極探索和發(fā)展深海事業(yè)，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)廣泛梳理并汲取世界各國(guó)深海立法的有益經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)深海法律制度的完善提供思路借鑒。

一、深海國(guó)別立法的特點(diǎn)及其分類

深海國(guó)別立法是主權(quán)國(guó)家通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，以此調(diào)整受其管轄的自然人、法人或其他組織所從事的國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的深海海床及其底土、國(guó)際海底區(qū)域的資源勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，及其相關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、資源調(diào)查等制度的法律規(guī)范的總稱。應(yīng)當(dāng)指出，此處深海國(guó)別立法的概念，既包括了國(guó)際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也包括了國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的深海海床及其底土的礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，二者可合稱為“海底礦物活動(dòng)”（seabed mineral activities）。①海底礦物活動(dòng)（seabed mineral activities）一詞泛指在國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的深海海床及其底土的礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)（seabed mineral activities within national jurisdiction）和“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)（seabed mining in the international seabed area）。除針對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘探、開(kāi)發(fā)的海底礦物活動(dòng)外，理論上講，深海法還可能規(guī)范位于上述海域的生物及遺傳資源的勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)。不過(guò)，鑒于國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)國(guó)際協(xié)定的談判仍在進(jìn)行，規(guī)范該行為的法律體系尚未形成，深海國(guó)別立法主要規(guī)范上述海域的礦產(chǎn)資源的勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)。深海國(guó)別立法的發(fā)展歷程經(jīng)歷了由少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，向發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同推動(dòng)的變化過(guò)程。1982年《公約》通過(guò)之前，美國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)、意大利等發(fā)達(dá)國(guó)家率先通過(guò)其本國(guó)有關(guān)海底資源勘探和開(kāi)發(fā)的法律，以搶先開(kāi)發(fā)區(qū)域部分的資源，引起發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)（張梓太等，2015）。不過(guò)，自《公約》及其執(zhí)行協(xié)定生效之后，隨著海底管理局的建立和勘探規(guī)章的接連出臺(tái)，以中國(guó)、南太平洋國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家也在積極制定法律法規(guī)，推動(dòng)深海國(guó)別立法走向完備。

（一）深海立法的特點(diǎn)

目前，世界各國(guó)圍繞國(guó)際海底區(qū)域資源的競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化。為引導(dǎo)國(guó)內(nèi)承包者遵守《公約》及其執(zhí)行協(xié)定、海底管理局規(guī)章等法律規(guī)范，滿足向海底管理局申請(qǐng)海底礦區(qū)的要求，世界各國(guó)正加速制定或修正本國(guó)深海立法。隨著各國(guó)深海立法的日漸增多，深海國(guó)別立法的發(fā)展呈現(xiàn)出一系列共同的特征。

其一，深海立法出臺(tái)速度快。比利時(shí)、中國(guó)、捷克、斐濟(jì)、法國(guó)、德國(guó)、日本、基里巴斯、瑙魯、新西蘭、俄羅斯、新加坡、湯加、圖瓦盧和英國(guó)等國(guó)均已制定與海底礦物活動(dòng)有關(guān)的國(guó)內(nèi)立法。《公約》締約國(guó)不僅意識(shí)到通過(guò)建立國(guó)內(nèi)深海法以便履行《公約》第153條第2款有關(guān)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的必要性，還意識(shí)到建立國(guó)內(nèi)深海法以在深海資源開(kāi)發(fā)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)的緊迫性。因此，僅在海底爭(zhēng)端分庭發(fā)布的咨詢報(bào)告出臺(tái)以來(lái)的9年間，就有斐濟(jì)《國(guó)際海底礦物管理法》、比利時(shí)《關(guān)于探礦、勘探和開(kāi)發(fā)國(guó)家管轄范圍之外的海底、洋底及其底土的資源的法案》、湯加《海底礦產(chǎn)資源法》、圖瓦盧《海底礦物法》、新加坡《深海采礦法》、瑙魯《國(guó)際海底礦物法》、基里巴斯《海底礦物法》相繼通過(guò)，深海國(guó)別立法的速度相當(dāng)迅速。

其二，舊法逐步更新。近年來(lái)，隨著多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼這三種資源的勘探規(guī)章落地，以及深海開(kāi)發(fā)基本條件的日臻成熟，各國(guó)申請(qǐng)礦區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)已呈白熱化的態(tài)勢(shì)?！豆s》第153條第4款規(guī)定，海底管理局應(yīng)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)行使必要的控制，以便其規(guī)則、規(guī)章、程序和工作計(jì)劃得到遵守；締約國(guó)應(yīng)按照《公約》第139條的規(guī)定采取一切必要措施，以協(xié)助海底管理局的規(guī)章和文件得到遵守。故一些早期制定深海法的國(guó)家，出于確保海底管理局的規(guī)章和文件得以落實(shí)，以及《公約》第209條國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章的效力不應(yīng)低于國(guó)際規(guī)則、規(guī)章和程序的要求，開(kāi)始對(duì)本國(guó)深海法進(jìn)行補(bǔ)充和修訂。譬如，英國(guó)于2014年修訂1981年的《深海采礦法》，德國(guó)于2010年修訂1995年的《海底采礦法》，庫(kù)克群島于2015年修訂2009年的《海底礦物法》，又于2019年頒布新法。隨著深海開(kāi)發(fā)的到來(lái)，預(yù)計(jì)將有更多的國(guó)家修訂本國(guó)深海立法。

其三，配套立法積極跟進(jìn)。實(shí)踐中，部分國(guó)家采取深海基本法和深海配套法規(guī)相結(jié)合的立法模式，以最大程度地確保深海法律體系建立在可供操作和執(zhí)行的基礎(chǔ)之上，從而滿足《公約》第139條、第153條有關(guān)擔(dān)保國(guó)確保義務(wù)的要求。以庫(kù)克群島為例，在2015年修訂《海底礦物法》后，又于同年頒布《海底礦物（探礦和勘探）條例》。為了保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，以符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的做法開(kāi)展海洋生態(tài)管理活動(dòng)，庫(kù)克群島于2017年通過(guò)《瑪雷海洋公園法》，通過(guò)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)以改善庫(kù)克群島管轄范圍內(nèi)的海洋環(huán)境治理。2019年庫(kù)克群島頒布了最新的《海底礦物法》，涉及到對(duì)2003年《環(huán)境法》和1998年《庫(kù)克群島投資公司法》的修訂，并開(kāi)始著手對(duì)2015年《海底礦物（探礦和勘探）條例》進(jìn)行審查修改，初步審查已與2019年5月向社會(huì)公布，并于2020年5月公開(kāi)發(fā)布了最新的草案。2020年6月議會(huì)通過(guò)了《海底礦物法修正案》，由庫(kù)克群島副總理與海底礦物管理局進(jìn)行公開(kāi)介紹。①Seabed Minerals Amendment Act 2020 passed in Parliament.https://sbma.gov.ck/news-3/article36.

（二）深海立法的國(guó)別分類

深海國(guó)別立法的推進(jìn)與國(guó)家海洋利益、海洋實(shí)力和海洋戰(zhàn)略密不可分。由于國(guó)情不同，利益訴求不同，各國(guó)在海底管理局和深海事務(wù)中的立場(chǎng)迥異，導(dǎo)致這些國(guó)家的深海立法具有不同的特點(diǎn)，集團(tuán)化特征明顯。

其一，歐美國(guó)家及其立法。歐美國(guó)家由美國(guó)、西歐集團(tuán)和東歐集團(tuán)組成。早在海底管理局成立之前，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等海洋科技實(shí)力領(lǐng)先的歐美國(guó)家已基于國(guó)家互惠體制率先制定國(guó)內(nèi)深海法。其中，海洋實(shí)力最為雄厚的美國(guó)建立了以《深海海底硬礦物資源法》《關(guān)于勘探許可證的深海海底采礦條例》《關(guān)于商業(yè)采收?qǐng)?zhí)照的深海海底采礦條例》為主體的法律體系，英國(guó)也制定了以《深海采礦法》《深海采礦（勘探許可證）（申請(qǐng)）規(guī)章》《深海采礦（勘探許可證）規(guī)章》為核心的法律制度，為申請(qǐng)從事國(guó)際海底區(qū)域勘探和開(kāi)發(fā)的主體提供法律保障。東歐國(guó)家曾與俄羅斯組建國(guó)際海洋金屬聯(lián)合組織，以其名義成功申請(qǐng)位于東太平洋海盆的海底礦區(qū)，成為第六個(gè)在聯(lián)合國(guó)登記注冊(cè)的國(guó)際海底開(kāi)發(fā)先驅(qū)投資者（金建才，1994）。目前，美國(guó)和西歐國(guó)家仍坐擁領(lǐng)先的海洋實(shí)力，掌握規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)。西歐國(guó)家對(duì)海底管理局議題設(shè)置的影響力很大，主張?jiān)诟呒夹g(shù)門檻的條件下?lián)屨枷葯C(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)商業(yè)開(kāi)發(fā)，美國(guó)至今未批準(zhǔn)《公約》及其執(zhí)行協(xié)定，僅以觀察員的身份參與海底管理局的活動(dòng)，但由于其卓越的深海技術(shù)實(shí)力，其發(fā)布的技術(shù)指南和管理規(guī)范亦產(chǎn)生示范效應(yīng)。①譬如，2020年美國(guó)船級(jí)社（American Bureau of Shipping）出臺(tái)海洋工程產(chǎn)業(yè)中首份深海采礦技術(shù)指南（Guide for Subsea Mining），全面介紹了設(shè)計(jì)、安裝、檢驗(yàn)海上采礦裝置和系統(tǒng)的要求。此前，ABS也曾頒布過(guò)其他有關(guān)海底開(kāi)發(fā)的操作指南(參見(jiàn)：American Bureau of Shipping, Guide for Subsea Mining.https://ww2.eagle.org/content/dam/eagle/rules-and-guides/current/offshore/318_guideforsubseamining/subsea-mining-guide-oct20.pdf)?？紤]到西歐國(guó)家和美國(guó)早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)出臺(tái)國(guó)內(nèi)深海法，這些立法應(yīng)與隨后建立的國(guó)際深海法律體系，尤其是《公約》及其執(zhí)行協(xié)定、海底管理局的規(guī)章制度相協(xié)調(diào)。不過(guò)，由于美國(guó)未批準(zhǔn)《公約》及其執(zhí)行協(xié)定，其深海法律制度是否應(yīng)遵守《公約》及其執(zhí)行協(xié)定和海底管理局的規(guī)章制度尚存疑問(wèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果美國(guó)能夠以滿足《維也納條約法公約》第35條的方式書(shū)面同意接受某項(xiàng)締約國(guó)有意限制第三方行為的國(guó)際條約規(guī)定的約束，或這種條約規(guī)定所體現(xiàn)的規(guī)則已被確認(rèn)為國(guó)際習(xí)慣法的一般規(guī)則，鑒于美國(guó)已簽署《公約》執(zhí)行協(xié)定從而基于《維也納條約法公約》第18條的規(guī)定排除了任何持續(xù)反對(duì)載于《公約》執(zhí)行協(xié)定的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則的可能，美國(guó)應(yīng)確保其深海法律制度以符合這種規(guī)則的要求，這種規(guī)則可能尤其包括對(duì)脫離海底管理局的體系進(jìn)行單邊開(kāi)采的一般性禁止（Dingwall, 2021）。與西歐國(guó)家和美國(guó)不同的是，東歐集團(tuán)的話語(yǔ)權(quán)近年來(lái)稍顯式微，尚未形成統(tǒng)一的訴求和立場(chǎng)。

其二，亞洲國(guó)家及其立法。以中國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡為代表，亞洲國(guó)家的深海開(kāi)發(fā)技術(shù)與美國(guó)和西歐國(guó)家相比尚存差距，但提升迅速。此外，亞洲國(guó)家還擁有數(shù)量不亞于歐美國(guó)家的海底礦區(qū)，是主張進(jìn)行深海開(kāi)發(fā)的另一派重要力量。目前，日本已于1982年頒布《深海海底采礦臨時(shí)措施法》，韓國(guó)于2017年頒布《深海開(kāi)發(fā)與管理法》，新加坡于2015年頒布《深海采礦法》。亞洲國(guó)家普遍依賴銅、鈷、鎳、錳等深海礦物資源的進(jìn)口，擁有促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)以緩解人地矛盾并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈訴求，而政府與礦業(yè)密切的指導(dǎo)和合作關(guān)系也為海底礦物活動(dòng)的開(kāi)展、深海產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和法律制度的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)（Moritaka, 1986）。因此，從整體而言，亞洲國(guó)家希望深海開(kāi)發(fā)的進(jìn)度應(yīng)與人類認(rèn)知水平和技術(shù)發(fā)展階段相適應(yīng)，既要維護(hù)承包者的利益進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，又希望深海開(kāi)發(fā)能恰好在本國(guó)科技水平達(dá)到開(kāi)發(fā)要求的前提下進(jìn)行，避免歐美國(guó)家率先搶占深海開(kāi)發(fā)的制高點(diǎn)。不過(guò)，雖然擁有近似的立場(chǎng)和訴求，亞洲國(guó)家深海立法的發(fā)展模式卻大相徑庭。日本與許多歐美國(guó)家一樣早在20世紀(jì)80年代便出臺(tái)了《深海海底采礦臨時(shí)措施法》，立法迫切需要與《公約》及其執(zhí)行協(xié)定、海底管理局的規(guī)章和制度相銜接，而中國(guó)、韓國(guó)、新加坡等國(guó)的深海立法于2015年后才陸續(xù)頒布，立法文本中已經(jīng)體現(xiàn)與海底管理局規(guī)章制度的協(xié)調(diào)。就中、韓、新三國(guó)之間的立法對(duì)比而言，新加坡《深海采礦法》大量借鑒了英國(guó)深海法律體系中的內(nèi)容，韓國(guó)《深海開(kāi)發(fā)與管理法》僅規(guī)范韓國(guó)享有主權(quán)權(quán)利的海底與大陸架的海底礦物活動(dòng)，而中國(guó)建立了適用于國(guó)際海底區(qū)域的以《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》為主的獨(dú)特的深海法律體系。此外，中國(guó)作為海底礦區(qū)承包者、發(fā)展中國(guó)家和礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國(guó)的多元化身份，決定了中國(guó)面臨協(xié)調(diào)歐美國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間立場(chǎng)矛盾的困境。既要主張商業(yè)開(kāi)發(fā)，又要堅(jiān)持商業(yè)開(kāi)發(fā)應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，還要同廣大發(fā)展中國(guó)家站在一起，堅(jiān)定支持其他發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際海底事務(wù)，維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益。

其三，非洲和拉美國(guó)家及其立法。與歐美、亞太國(guó)家相比，非洲、拉美國(guó)家的深海實(shí)踐相對(duì)有限。目前，僅有個(gè)別非洲國(guó)家和拉美國(guó)家向海底管理局提交了深海立法的相關(guān)文本。非洲國(guó)家受海洋實(shí)力的限制，主張深海開(kāi)發(fā)的效益應(yīng)由全人類所共享，并在深海開(kāi)發(fā)的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)。不過(guò)，資金和技術(shù)的缺乏并不是非洲國(guó)家從事海底礦物活動(dòng)的唯一障礙。由于缺乏預(yù)期和直接的利益匯報(bào)作為驅(qū)動(dòng)，與其他資本和技術(shù)密集型活動(dòng)相比，部分非洲國(guó)家更傾向于將資源、資金和技術(shù)投入到衛(wèi)星發(fā)射等外層空間活動(dòng)的開(kāi)發(fā)中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家領(lǐng)土地質(zhì)信息的監(jiān)測(cè)，著手解決環(huán)境污染、荒漠化、土壤侵蝕以及生物多樣性喪失帶來(lái)的挑戰(zhàn)（Egede, 2011）。因此，非洲國(guó)家在深海立法實(shí)踐方面的滯后也部分源于對(duì)海底礦物活動(dòng)的關(guān)注程度有限。拉美國(guó)家的以智利、巴西和秘魯為代表，主要代表陸地礦產(chǎn)大國(guó)的利益，受深海采礦引起的市場(chǎng)波動(dòng)影響較大，故而對(duì)深海采礦整體上持較為保守的立場(chǎng)。

其四，南太平洋國(guó)家及其立法。以斐濟(jì)、湯加、圖瓦盧為首的南太平洋島國(guó)，受惠于歐盟—太平洋共同體秘書(shū)處深海礦物項(xiàng)目，正在積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)立法，制定了一系列全面、具體、先進(jìn)的深海法律制度。南太平洋島國(guó)人口稀少卻位于太平洋的中心，享有大面積的深海作為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，已將深海開(kāi)發(fā)作為優(yōu)先推動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略。近年來(lái)，湯加、瑙魯、庫(kù)克群島和基里巴斯已成功申請(qǐng)海底礦區(qū)，并積極修改和完善本國(guó)的深海法律制度。其中，尤以庫(kù)克群島頻繁出臺(tái)相關(guān)法律、政策和規(guī)章最為典型，將深海開(kāi)發(fā)作為國(guó)家驅(qū)動(dòng)的優(yōu)先戰(zhàn)略。整體而言，南太平洋國(guó)家的深海立法具備大體相似的基本結(jié)構(gòu)，不僅對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域和國(guó)際海底區(qū)域的勘探開(kāi)發(fā)制度作出區(qū)分，還對(duì)海底礦物活動(dòng)的申請(qǐng)、擔(dān)保、監(jiān)督檢查、財(cái)務(wù)、能力建設(shè)、爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任等方面作出全面規(guī)范。雖然南太平洋國(guó)家經(jīng)濟(jì)體量小、深海實(shí)力不足，但憑借其天然的地理優(yōu)勢(shì)與和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的合作，在深海事務(wù)中亦有相當(dāng)可觀的表現(xiàn)。

二、深海國(guó)別立法的制度經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)當(dāng)指出，深海國(guó)別立法所規(guī)制的“區(qū)域”內(nèi)海底礦物活動(dòng)和國(guó)家管轄海域內(nèi)的海底礦物活動(dòng)所適用的法律規(guī)范存在差異。前者受國(guó)家深海立法和《公約》及其執(zhí)行協(xié)定、海底管理局有關(guān)規(guī)章的共同調(diào)整；后者由國(guó)家行使主權(quán)權(quán)利，主要受國(guó)家深海立法和《公約》規(guī)定的義務(wù)來(lái)調(diào)整。雖然各國(guó)深海立法的規(guī)范不盡相同，甚至分別對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)和國(guó)家管轄海域內(nèi)海底礦物活動(dòng)制定不同的法律制度，但各國(guó)立法的趨同和相互借鑒已成為趨勢(shì)。其中，一些有益的制度經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了深海國(guó)別立法進(jìn)一步的發(fā)展方向。

（一）重視環(huán)境保護(hù)義務(wù)的落實(shí)

《公約》第145條規(guī)定了締約國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和海底管理局為保護(hù)海洋環(huán)境制定國(guó)際規(guī)則的義務(wù)。為此，《公約》第139條第1款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)確保承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)符合《公約》的規(guī)定。海底爭(zhēng)端分庭在咨詢報(bào)告中指出，這種確保義務(wù)是一項(xiàng)基于行為的義務(wù)，要求擔(dān)保國(guó)頒布適當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)章以促進(jìn)承包者遵守，且擔(dān)保國(guó)的法律、規(guī)章和行政措施的嚴(yán)格程度不能低于管理局通過(guò)的規(guī)定，其有效性不能低于國(guó)際規(guī)則、規(guī)章和程序。①Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area, ITLOS Case No.17, Advisory Opinion, 1 February 2011, paras.110, 242.在履行確保義務(wù)之外，擔(dān)保國(guó)還須履行一系列直接義務(wù)，包括適用預(yù)防原則、最佳環(huán)境實(shí)踐和進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。②Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area, ITLOS Case No.17, Advisory Opinion, 1 February 2011, paras.121-150.實(shí)踐中，各國(guó)深海立法都將環(huán)境保護(hù)貫穿于申請(qǐng)、監(jiān)管、財(cái)務(wù)等各領(lǐng)域中，采取多元化途徑確保對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行可持續(xù)的環(huán)境管理。然而，在環(huán)保要求的具體設(shè)計(jì)方面，部分國(guó)家的立法規(guī)定得更加細(xì)致全面。

其一，在一般性義務(wù)方面，特別規(guī)定本法的解釋?xiě)?yīng)符合《公約》中有關(guān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的要求，并列明締約國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的直接義務(wù)，包括前述預(yù)防性措施、最佳環(huán)境實(shí)踐和環(huán)境影響評(píng)估，注重吸納國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的最新成果，將海上傾倒污染、跨境環(huán)境損害、保護(hù)生物多樣性作為一般義務(wù)。例如，圖瓦盧2014年《海底礦物法》規(guī)定，本法律的解釋?xiě)?yīng)盡可能與《公約》和其他國(guó)際法律文件中該國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)保持一致，特別是如下方面的義務(wù)：(a)保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境以及稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，(b)防止、減少和控制海底活動(dòng)造成的污染和傾倒廢物在海上造成的污染，(c)防止跨界損害，(d)保護(hù)生物多樣性，(e)采用預(yù)防性措施，(f)采用最佳環(huán)境實(shí)踐，(g)對(duì)可能造成嚴(yán)重?fù)p害的活動(dòng)事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，(h)采取措施保證海上安全。③圖瓦盧2014年《海底礦物法》第3條第2款。

其二，在申請(qǐng)階段，尤為注重考察申請(qǐng)者是否具備預(yù)防、處理環(huán)境事故并修復(fù)、恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的技術(shù)、資金與能力。例如，湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，申請(qǐng)者必須有充足的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力以覆蓋海底礦物活動(dòng)可能造成的損害或處理事故所花費(fèi)的成本，且必須確保海底礦物活動(dòng)符合海底管理局環(huán)境管理的規(guī)則、有關(guān)海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法規(guī)定，同時(shí)避免不合理地?fù)p害對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。④湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》第79條。英國(guó)2014年《深海采礦法》也規(guī)定，授予勘探或開(kāi)發(fā)執(zhí)照時(shí)，應(yīng)考慮在合理、切實(shí)、可行的范圍內(nèi)保護(hù)海洋動(dòng)物、植物、其他生物及其生態(tài)環(huán)境，使其免受執(zhí)照所批準(zhǔn)的任何活動(dòng)可能引致的有害影響。⑤英國(guó)2014年《深海采礦法》第5條。

其三，在監(jiān)管階段，配合國(guó)內(nèi)環(huán)境法的有關(guān)規(guī)定采取高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境監(jiān)管措施，并特別賦予國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立于海底管理局的監(jiān)督檢查權(quán)。擔(dān)保國(guó)履行盡職義務(wù)，應(yīng)確保被擔(dān)保的承包者遵守《公約》執(zhí)行協(xié)定附件第1節(jié)第7條中規(guī)定的進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的義務(wù)（高之國(guó)等，2012）。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，任何參與海底礦物活動(dòng)的主體必須對(duì)可能嚴(yán)重影響海洋環(huán)境的行為按照《2003年環(huán)境法》的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，并采取預(yù)防措施，按照現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)采用最佳環(huán)境實(shí)踐，以避免、減輕或補(bǔ)救海底礦物活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的不利影響。①庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第7條、第141條第4款。海底礦物管理局有權(quán)在海底管理局的工作之外，在需要時(shí)進(jìn)行有關(guān)海底礦物活動(dòng)或海洋環(huán)境保護(hù)的任何咨詢、監(jiān)督或執(zhí)法活動(dòng)，以便該國(guó)履行其在《公約》下的義務(wù)。②庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第126條。

最后，在環(huán)境基金制度中，明確規(guī)定承包者應(yīng)繳納一定數(shù)額的保證金，以彌補(bǔ)未來(lái)在勘探或開(kāi)發(fā)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境可能造成的損害。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，主管當(dāng)局得以將所繳納的保證金用于履行承包者未能履行的法律義務(wù)，彌補(bǔ)上述行為所造成的損失，或支付高等法院判決承包者敗訴的賠償款項(xiàng)。③庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第158條。此外，由“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)向庫(kù)克群島主管機(jī)關(guān)支付的任何款項(xiàng)所組成的主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)優(yōu)先用于支付主管當(dāng)局履行與“區(qū)域”內(nèi)深?；顒?dòng)有關(guān)的職能所產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用。④庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第100條、第154條。湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》也規(guī)定，保證金可以用于支付海底礦物活動(dòng)發(fā)生的污染和其他事件所帶來(lái)的任何損害的修復(fù)活動(dòng)。⑤湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》第93條第4款。

（二）從管理型到服務(wù)型轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)深海立法的內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)單一的行政管理為主，并未在此基礎(chǔ)上就從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體權(quán)利和政府提供行政服務(wù)的職責(zé)作過(guò)多規(guī)定。然而自2010年以來(lái)，各國(guó)立法都在不同程度上為從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的各方主體提供行政服務(wù)，維護(hù)各方主體的法律權(quán)益，促使深海立法從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。以適用對(duì)象的類別來(lái)分，政府提供服務(wù)的種類至少包括對(duì)承包者的服務(wù)、對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)與對(duì)利益相關(guān)方的服務(wù)。

在對(duì)承包者的服務(wù)方面，特別注重對(duì)承包者作業(yè)安全和健康標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)，向承包者提供有關(guān)環(huán)保和作業(yè)問(wèn)題的咨詢，并協(xié)助承包者向海底管理局提交合同申請(qǐng)，協(xié)助承包者理解并遵守國(guó)際法的規(guī)定。德國(guó)2010年《海底采礦法》規(guī)定，工人和作業(yè)設(shè)施的安全應(yīng)予以確保，并采取預(yù)防措施，防止因“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成第三方生命、健康或財(cái)產(chǎn)損失。⑥德國(guó)2010年《海底采礦法》第1條第2款、第3款。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，本法要求承包者采取一切必要的做法，包括與海底管理局和其他相關(guān)方聯(lián)系，并提供任何協(xié)助、文件、證書(shū)和承諾，為承包者向海底管理局申請(qǐng)合同、促進(jìn)承包者對(duì)國(guó)際法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的遵守和理解提供協(xié)助，在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)建立明確穩(wěn)定的法律環(huán)境，避免施加不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。⑦庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第120條、第126條、第143條。

值得一提的是，有些國(guó)家的立法還特別規(guī)定了主管機(jī)關(guān)有協(xié)助承包者進(jìn)行應(yīng)急處理的義務(wù)。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，海底礦物管理局在知曉事故發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)將事故詳情通知部長(zhǎng)、承包者和任何相關(guān)方，并向承包者提供行政援助，還可以就所涉事故進(jìn)行調(diào)查或委托調(diào)查。為了履行上述職責(zé)，部長(zhǎng)應(yīng)于本條款生效12個(gè)月內(nèi)擬定一項(xiàng)應(yīng)急計(jì)劃，為王室對(duì)所涉事故的回應(yīng)和各方機(jī)構(gòu)的地位與職能做出安排。①庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第20條、第141條。

在對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)方面，注重信息披露制度和專家咨詢制度的作用，引導(dǎo)公眾參與相關(guān)決策。圖瓦盧2014年《海底礦物法》規(guī)定，負(fù)責(zé)海底礦物活動(dòng)的海底礦物管理局應(yīng)每年出具年度報(bào)告，以提供海底礦物活動(dòng)的總結(jié)信息。②圖瓦盧2014年《海底礦物法》第10條。斐濟(jì)2013年《國(guó)際海底礦物管理法》規(guī)定了一般意義上的咨詢協(xié)商條款，規(guī)定當(dāng)局應(yīng)在本法令下作出決定或采取行動(dòng)之前，可以與專家、利益方或社會(huì)公眾進(jìn)行協(xié)商。③斐濟(jì)2013年《國(guó)際海底礦物管理法》第15條。此外，多國(guó)法律都明確規(guī)定，主管當(dāng)局應(yīng)本著執(zhí)行本法律或行使其職能的目的，向社會(huì)公眾公布其所掌握的有關(guān)國(guó)際海底區(qū)域勘探或開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息以供公眾咨詢。④庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第17條、湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》第15條、基里巴斯2017年《海底礦物法》第16條。

在對(duì)利益相關(guān)方的服務(wù)方面，確保其了解所涉事項(xiàng)并對(duì)此做出決策的權(quán)利。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，管理局在合適的情況下，與利益相關(guān)方和社區(qū)分享信息并就受監(jiān)管的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，并可以采取委員會(huì)協(xié)商和網(wǎng)站發(fā)布信息兩種方式。⑤庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第12條。立法中考慮到利益相關(guān)方的訴求，以法律制度的方式確保利益相關(guān)方可以在其所關(guān)切的事項(xiàng)里表達(dá)意見(jiàn)，可以限制和避免主管機(jī)關(guān)與利益相關(guān)方之間的糾紛。

（三）注重立法的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益

近年來(lái)，以南太平洋國(guó)家為代表的多國(guó)開(kāi)始注重在深海立法中積極扶持深海相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育本國(guó)在深海科學(xué)技術(shù)方面的實(shí)力，其目的不僅在于最大程度地發(fā)揮海底礦物活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益，還要確保這些效益能夠在最大程度上服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)公共利益。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，組建能夠廣泛吸納群眾意見(jiàn)和專家意見(jiàn)的咨詢機(jī)構(gòu)，賦予其決策建議權(quán)，提高決策的科學(xué)性和公信力。基里巴斯、圖瓦盧和庫(kù)克群島都建立了海底礦物咨詢委員會(huì)，作為政府與社會(huì)公眾就深海事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商的平臺(tái)。委員會(huì)有權(quán)就相關(guān)政策事宜向管理局提供建議，也有職責(zé)履行管理局或部長(zhǎng)分配給委員會(huì)成員或依照本法規(guī)定的任何其他職能。就國(guó)家管轄范圍內(nèi)進(jìn)行海底礦物活動(dòng)申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)，庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定負(fù)責(zé)審核的許可證評(píng)審委員會(huì)應(yīng)由6名分別在提取、治理、財(cái)務(wù)工作、法律、環(huán)境、海事領(lǐng)域有10年工作經(jīng)驗(yàn)或依照法律規(guī)定由遴選小組推薦的人和1名擔(dān)任檢察長(zhǎng)或主管職務(wù)的人組成，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行全方位、多領(lǐng)域的評(píng)估，有助于兼顧海底礦物活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。⑥庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第25條、第37條。圖瓦盧2014年《海底礦物法》規(guī)定，管理局在聽(tīng)取內(nèi)閣有關(guān)建議時(shí)，如確定海底礦物活動(dòng)將對(duì)圖瓦盧本國(guó)的社會(huì)、文化習(xí)俗或工業(yè)造成無(wú)法彌補(bǔ)的損害時(shí)，可以拒絕準(zhǔn)予國(guó)家擔(dān)保。①圖瓦盧2014年《海底礦物法》第88條第2款。通過(guò)評(píng)審委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)的審查和咨詢委員會(huì)與公眾的協(xié)商，以及擔(dān)保申請(qǐng)中的拒絕公共利益損害要求，主管機(jī)關(guān)將確保海底礦物活動(dòng)服務(wù)于社會(huì)建設(shè)。

在保障公共性質(zhì)活動(dòng)方面，在深海立法中制定為執(zhí)行帶有公共性質(zhì)的作業(yè)提供便利的條款。瑙魯2015年《國(guó)際海底礦物法》第28條規(guī)定，如果有證據(jù)表明當(dāng)承包者有可能對(duì)其他的海洋合法使用，包括但不限于對(duì)海洋科學(xué)研究、航行、海底電纜、漁業(yè)等活動(dòng)造成重大不利影響時(shí)，應(yīng)禁止開(kāi)始或繼續(xù)進(jìn)行海底礦物活動(dòng)。值得注意的是，一些國(guó)家還在法律中提及顧及其他海洋使用者的利益，譬如美國(guó)在《關(guān)于勘探許可證的深海海底采礦條例》中特別強(qiáng)調(diào)海底礦物活動(dòng)不得干預(yù)其他國(guó)家基于公海自由原則行使海洋自由的權(quán)利，包括航行、捕魚(yú)、科學(xué)研究和鋪設(shè)海底電纜。②美國(guó)1980年《關(guān)于勘探許可證的深海海底采礦條例》，《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第15篇第970部第520條。海底礦物活動(dòng)不得干擾基于公海自由原則或其他國(guó)際法規(guī)范所享有的權(quán)利。

在提供公共政策方面，鼓勵(lì)并通過(guò)各種形式的立法為社會(huì)公眾提供有關(guān)深海作業(yè)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)體制，并在可能的情況下，要求承包者提供一定形式的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。庫(kù)克群島就十分重視對(duì)本國(guó)國(guó)民能力的培養(yǎng)。向海底礦物管理局申請(qǐng)國(guó)家擔(dān)保時(shí)，庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，申請(qǐng)者必須提供一份能力建設(shè)方案以培訓(xùn)庫(kù)克群島人。此外，參加海底礦物活動(dòng)的主體必須為員工、官員、代理提供充分的培訓(xùn)、監(jiān)督和資源，確保符合海底管理局的任何要求，并向庫(kù)克群島官員或公民提供有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)海底礦物活動(dòng)的培訓(xùn)與參與機(jī)會(huì)。③庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第133條、第141條。庫(kù)克群島將為本國(guó)國(guó)民提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)列為申請(qǐng)國(guó)家擔(dān)保和從事海底礦物活動(dòng)的前提之一，體現(xiàn)了庫(kù)克群島對(duì)深海人才培養(yǎng)的高度重視。

（四）與海底管理局的規(guī)章制度相協(xié)調(diào)

海底礦物活動(dòng)中的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)不同于國(guó)家管轄海域內(nèi)的海底礦物活動(dòng)，締約國(guó)應(yīng)確保對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的管理與海底管理局的規(guī)章制度相銜接。與海底管理局規(guī)章相銜接意味著深海立法應(yīng)補(bǔ)充或細(xì)化海底管理局對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的管理規(guī)范，避免造成海底管理局的規(guī)范無(wú)法執(zhí)行或與國(guó)內(nèi)立法相矛盾。

在海底管理局的規(guī)章制度法律基礎(chǔ)不完備時(shí)，擔(dān)保國(guó)的國(guó)內(nèi)立法能夠彌補(bǔ)法理缺陷，強(qiáng)化海底管理局規(guī)章對(duì)承包者的執(zhí)行力。譬如，《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》第96條規(guī)定，承包者應(yīng)允許海底管理局將檢查員派往承包者為進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)所使用的海上或岸上船只及設(shè)施，并允許檢查員進(jìn)入位于任何地點(diǎn)的辦公場(chǎng)所。④International Seabed Authority, Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/25/C/WP.1, 22 March 2019, p.61.該條的合法性困境在于，雖然海底管理局有權(quán)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的船舶和設(shè)施進(jìn)行登臨檢查，但國(guó)際法并沒(méi)有賦予其檢查承包者岸上公司和設(shè)施的權(quán)利，因?yàn)橹挥芯喖s國(guó)有權(quán)對(duì)位于主權(quán)管轄范圍內(nèi)與“區(qū)域”內(nèi)勘探和開(kāi)發(fā)有直接聯(lián)系的物品和場(chǎng)所實(shí)施管轄。因此，若締約國(guó)在國(guó)內(nèi)立法中對(duì)此行為做出規(guī)定，便可彌補(bǔ)海底管理局規(guī)章自身合法性的不足，以便完整地履行相應(yīng)職責(zé)。庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，為履行國(guó)際法下的責(zé)任，管理局可以就擔(dān)保國(guó)和其開(kāi)展的海底礦物活動(dòng)進(jìn)行檢查、搜查和調(diào)查，包括派遣觀察員前往承包者的海底礦物活動(dòng)場(chǎng)地、船舶和建筑物場(chǎng)所。①庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第144條第2款。以國(guó)內(nèi)立法的形式完善海底管理局對(duì)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)設(shè)施進(jìn)行執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了深海立法與海底管理局規(guī)章的相互協(xié)調(diào)，有助于擔(dān)保國(guó)更加全面地履行確保義務(wù)。

此外，在海底管理局相關(guān)規(guī)章的具體規(guī)范尚未形成前，擔(dān)保國(guó)似乎不宜將深海立法的相關(guān)領(lǐng)域制定得過(guò)于嚴(yán)密，否則可能引起深海立法與海底管理局規(guī)章之間的沖突，從而倒逼國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行修正。在這方面，以庫(kù)克群島為代表的南太平洋國(guó)家在深海立法中普遍考慮到了“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)相比國(guó)家管轄海域內(nèi)海底礦物活動(dòng)的特殊性，避免在海底管理局規(guī)章的規(guī)定之外過(guò)多施加本國(guó)制定的額外標(biāo)準(zhǔn)。譬如，庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》規(guī)定，針對(duì)國(guó)家管轄海域內(nèi)海底礦物活動(dòng)授予許可證的資格條件包括人選資格要求、真實(shí)書(shū)面承諾、有足夠的技術(shù)和財(cái)務(wù)應(yīng)對(duì)事故、受公司結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理的管制、未違反恢復(fù)或保護(hù)環(huán)境及保障社區(qū)利益的規(guī)定等；針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)授予擔(dān)保書(shū)的條件包括公共利益和環(huán)境保護(hù)要求、具備滿足海底管理局要求的技術(shù)與財(cái)力、海底礦物活動(dòng)符合海底管理局的規(guī)則等。②庫(kù)克群島2019年《海底礦物法》第64-65條、第134條。對(duì)比可知，庫(kù)克群島對(duì)從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的資質(zhì)要求以滿足海底管理局規(guī)章的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為主，在履行擔(dān)保義務(wù)的必要范圍外并未對(duì)承包者施加過(guò)多的條件門檻，以維護(hù)國(guó)內(nèi)立法和海底管理局規(guī)章的一致性。

三、深海國(guó)別立法的制度經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

目前，我國(guó)已出臺(tái)《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》（以下簡(jiǎn)稱《勘探開(kāi)發(fā)法》）、《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《許可管理辦法》）、《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《樣品管理辦法》）和《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)資料管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《資料管理辦法》），深海法律體系已初步確立。為進(jìn)一步提升深海法在履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)、規(guī)范深海資源開(kāi)發(fā)、促進(jìn)深海產(chǎn)業(yè)融合中的作用，應(yīng)借鑒前述深海國(guó)別立法制度構(gòu)建中的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)深海法律制度的現(xiàn)狀采取針對(duì)性的改進(jìn)方案。

（一）優(yōu)先參照需求相似的立法成果

整體上講，只要是深海國(guó)別立法中任何有參照意義的制度經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)都應(yīng)以開(kāi)放務(wù)實(shí)的態(tài)度加以研習(xí)。具體而言，中國(guó)深海立法的進(jìn)一步發(fā)展可以優(yōu)先參照前述西歐國(guó)家和南太平洋國(guó)家深海立法的有益經(jīng)驗(yàn)，其中尤以前述南太平洋國(guó)家的深海立法經(jīng)驗(yàn)最具借鑒意義。

其一，南太平洋國(guó)家戰(zhàn)略上高度倚重海底開(kāi)發(fā)與深海立法。由于毗鄰大洋中心，擁有大面積的深海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，又以發(fā)展中國(guó)家身份成功申請(qǐng)國(guó)際海底礦區(qū)，海底開(kāi)發(fā)將為南太平洋國(guó)家?guī)?lái)相當(dāng)不菲的經(jīng)濟(jì)收益。以庫(kù)克群島為例，該國(guó)陸地面積僅有237平方千米，但專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積卻超過(guò)198萬(wàn)平方千米，海域面積是陸地面積的8441倍（Petterson and Tawake，2019）。其中，多達(dá)100億噸的錳結(jié)核分布在約75萬(wàn)平方千米的大陸架上，為庫(kù)克群島經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供特殊機(jī)遇。為此，庫(kù)克群島將“海洋、環(huán)礁湖和海洋資源的可持續(xù)管理”作為“2016-2020國(guó)家可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”12項(xiàng)基本目標(biāo)之一，而“國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略行動(dòng)框架”則為可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用海洋資源提供政策方面的具體指導(dǎo)。

相比之下，中國(guó)管轄海域面積相對(duì)較小，外大陸架擴(kuò)展困難，更凸顯出國(guó)際海域作為發(fā)展空間和資源來(lái)源的重大戰(zhàn)略意義（金建才，2014）。中國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要中也指出，推動(dòng)戰(zhàn)略前沿領(lǐng)域創(chuàng)新突破，要加強(qiáng)深海、深地、深空、深藍(lán)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略高技術(shù)部署，同時(shí)推動(dòng)完善國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系，積極參與網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、空天等領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定。①中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[EB/OL].[2016-03-17].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.中共中央關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中又指出，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，要瞄準(zhǔn)人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學(xué)、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領(lǐng)域，實(shí)施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國(guó)家重大科技項(xiàng)目。②中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[EB/OL].[2020-11-03].http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.可見(jiàn)，中國(guó)的深海戰(zhàn)略聚焦于國(guó)家戰(zhàn)略高科技的發(fā)展，通過(guò)深海開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與戰(zhàn)略突破。中國(guó)與南太平洋國(guó)家同視深海事業(yè)為國(guó)家戰(zhàn)略的重點(diǎn)方向，有共同的利益訴求，深海國(guó)別立法的建設(shè)對(duì)雙方都具有特別重要的意義。

其二，南太平洋國(guó)家積極投入深海事業(yè)，立法改進(jìn)的需求迫切。1997年巴布亞新幾內(nèi)亞向Nautilus Minerals公司頒發(fā)了世界上第一個(gè)海底礦產(chǎn)勘探許可證，而在2011年又成為全球第一個(gè)頒發(fā)深海采礦許可證的國(guó)家，獲準(zhǔn)加拿大的鸚鵡螺礦業(yè)公司在該國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)開(kāi)采海底高品位塊狀硫化物礦床（徐慧，2015）。2012年6月26日庫(kù)克群島海底礦物管理局（CISMA）成立，這是世界上第一個(gè)專門針對(duì)海底礦產(chǎn)和采礦進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)。目前，所羅門群島、湯加、斐濟(jì)和瓦努阿圖都已陸續(xù)頒布勘探許可證，而庫(kù)克群島則選擇優(yōu)先完善本國(guó)立法體系，出臺(tái)了前述一系列與深海采礦相關(guān)的法律、規(guī)章和政策，為即將到來(lái)的深海開(kāi)發(fā)做準(zhǔn)備。南太平洋國(guó)家積極準(zhǔn)備投入深海開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，客觀上為其履行環(huán)境保護(hù)的國(guó)際義務(wù)、優(yōu)化有利于承包者的行政服務(wù)環(huán)境提供了更加迫切的要求。

與南太平洋國(guó)家國(guó)情相似的是，21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)的大洋事業(yè)全方位迅速發(fā)展，對(duì)深海法的完善提出更高的要求。經(jīng)過(guò)20多年的努力，中國(guó)大洋工作已實(shí)現(xiàn)由資源調(diào)查評(píng)價(jià)為主向綜合調(diào)查拓展，調(diào)查區(qū)域已由太平洋拓展到印度洋和大西洋，同時(shí)資源調(diào)查實(shí)現(xiàn)了新的突破，增加了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備，深?？萍家矊?shí)現(xiàn)跨越，以“蛟龍”號(hào)潛水器為代表的深海運(yùn)載技術(shù)裝備取得重大突破（金建才，2014）。截至目前，中國(guó)在國(guó)際海底區(qū)域共獲得了5塊勘探合同區(qū)，成為同時(shí)擁有國(guó)際海底三種主要資源勘探合同區(qū)的國(guó)家，也是目前擁有勘探合同區(qū)數(shù)量最多的國(guó)家（劉峰，2016）。中國(guó)正在積極推進(jìn)深?？碧胶烷_(kāi)發(fā)事業(yè)，國(guó)內(nèi)立法的改進(jìn)同樣面臨深海實(shí)踐的迫切需要，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)、優(yōu)化行政服務(wù)的制度需求同樣迫切。

其三，南太平洋國(guó)家的深海立法全面、先進(jìn)，注重能力建設(shè)。由于深海開(kāi)發(fā)的迫切需要與當(dāng)?shù)亟M織水平、科學(xué)技術(shù)和人力資源的嚴(yán)重匱乏不相適應(yīng)，南太平洋國(guó)家通過(guò)前述2011年“歐盟—太平洋共同體秘書(shū)處深海礦物項(xiàng)目”與歐盟達(dá)成培訓(xùn)合作，以加強(qiáng)該地區(qū)深海采礦的治理能力，從而開(kāi)啟世界上第一個(gè)就深海采礦相關(guān)問(wèn)題向政府提供援助的項(xiàng)目（Bourrel et al., 2018）。該項(xiàng)目公布了《區(qū)域立法和監(jiān)管框架》及《區(qū)域環(huán)境監(jiān)管框架》，后者包含“深海采礦管理法案建議模板”，庫(kù)克群島、湯加、基里巴斯、圖瓦盧等國(guó)新編纂的深海采礦法案遵循其結(jié)構(gòu)（Kakee，2020）。此項(xiàng)目的重點(diǎn)是通過(guò)能力建設(shè)和制度安排提升南太平洋國(guó)家在深海采礦治理決策中實(shí)現(xiàn)善治（good governance）。《區(qū)域立法和監(jiān)管框架》指出，有必要平衡各種相互沖突的利益，通過(guò)建立公平的財(cái)政制度、健全的行政安排、包括環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制在內(nèi)的環(huán)境管理機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施中和結(jié)束后的環(huán)境監(jiān)測(cè)以及有效的公眾參與等手段，以確保當(dāng)?shù)毓窠袷篮蟠睦?，并吸引投資和保護(hù)環(huán)境（Kakee，2020）。南太平洋國(guó)家依托歐盟項(xiàng)目的幫助，普遍建立了以資格申請(qǐng)、監(jiān)督檢查、財(cái)務(wù)制度為核心的深海管理法律體系，并將環(huán)境保護(hù)要求、科學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息公開(kāi)與公眾參與、問(wèn)責(zé)制度、行政服務(wù)與能力建設(shè)貫穿其中，成為新一代深海立法的先行者和開(kāi)拓者。

對(duì)中國(guó)而言，增進(jìn)決策機(jī)構(gòu)對(duì)深海大洋相關(guān)知識(shí)的了解，配備訓(xùn)練有素的技術(shù)人員，提高審核探礦、勘探和開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的能力和環(huán)境監(jiān)管能力亦迫在眉睫。此外，深海大洋事業(yè)還事關(guān)中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，涉及生物制藥、裝備制造、能源開(kāi)發(fā)、國(guó)防科技等一系列高新技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。因此，尤其需要在深海立法中為提高中國(guó)深海技術(shù)水平、深海相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展、引導(dǎo)深海事業(yè)服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)建設(shè)提供制度支撐。是故，發(fā)展深海產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、完善人才培養(yǎng)機(jī)制、注重深海開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益也應(yīng)作為中國(guó)借鑒外國(guó)深海立法制度經(jīng)驗(yàn)的重點(diǎn)方向。

（二）環(huán)境保護(hù)措施的改進(jìn)

目前，中國(guó)深海法律體系已初步構(gòu)建與海底礦物活動(dòng)有關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度?！犊碧介_(kāi)發(fā)法》將“保護(hù)海洋環(huán)境”和“維護(hù)人類共同利益”作為立法目的和基本原則，并規(guī)定了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的一般義務(wù)。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第1條、第3條、第12～14條?！对S可管理辦法》在勘探、開(kāi)發(fā)申請(qǐng)程序中規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)提交環(huán)境影響報(bào)告和海洋環(huán)境損害的應(yīng)急預(yù)案，并定期報(bào)告環(huán)境監(jiān)測(cè)情況，主管機(jī)關(guān)有權(quán)行使監(jiān)督檢查權(quán)，對(duì)違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主體施以處罰。②參見(jiàn)《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》第6條、第8條、第18～19條。通過(guò)對(duì)資格申請(qǐng)、監(jiān)督檢查和一般環(huán)境義務(wù)的一系列規(guī)定，中國(guó)已初步構(gòu)建了適用于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)制度。

考慮到環(huán)境保護(hù)義務(wù)的落實(shí)是《公約》締約國(guó)履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任，避免“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成海洋環(huán)境污染的重要舉措，中國(guó)應(yīng)在現(xiàn)行法律制度的基礎(chǔ)上，參照南太平洋國(guó)家立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)范，積極引導(dǎo)承包者的行為符合《公約》和海底管理局有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

就環(huán)境監(jiān)管措施而言，一方面應(yīng)在制度設(shè)計(jì)中考慮到擔(dān)保國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)直接義務(wù)的落實(shí)，完善環(huán)境損害評(píng)估程序，規(guī)范環(huán)境基線的采集和確定，改善環(huán)境監(jiān)測(cè)管理制度，采用預(yù)防性措施和最佳環(huán)境實(shí)踐，特別注意避免“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)引起的生物多樣性損害。其中，環(huán)境損害評(píng)估貫穿深海資源勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)整個(gè)過(guò)程，承包者應(yīng)事先評(píng)估勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境可能的影響，按照預(yù)防性做法向國(guó)務(wù)院海洋主管部門和海底管理局提交環(huán)境影響評(píng)估、環(huán)境監(jiān)測(cè)方案和影響評(píng)估數(shù)據(jù)（薛桂芳和張國(guó)斌，2019）。承包者從事勘探和開(kāi)發(fā)行為后，也應(yīng)執(zhí)行并報(bào)告環(huán)境監(jiān)測(cè)方案，并與海底管理局和擔(dān)保國(guó)保持溝通和合作。對(duì)于環(huán)境數(shù)據(jù)的采集和基線的確定，相關(guān)規(guī)則的擬定可以參考海底管理局頒布的《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》（ISBA/19/LTC/8）中有關(guān)基線測(cè)量的數(shù)據(jù)要求。關(guān)于基線數(shù)據(jù)要求，承包者應(yīng)利用可獲得的地理信息系統(tǒng)等最佳技術(shù)，并在制定采樣策略時(shí)利用健全的統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)收集數(shù)據(jù)，以確定物理、化學(xué)、生物和其他參數(shù)的基線狀況（陸浩，2017）。另一方面，也應(yīng)確?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的措施和標(biāo)準(zhǔn)與人類認(rèn)知水平相適應(yīng)，避免過(guò)于苛刻的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)阻礙深海開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐。換言之，深海法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的制度規(guī)定應(yīng)以履行擔(dān)保國(guó)的確保義務(wù)和與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的直接義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)和限度。誠(chéng)如有觀點(diǎn)認(rèn)為，采用科學(xué)客觀的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，兼顧開(kāi)發(fā)與環(huán)保的平衡，既是保障“區(qū)域”資源的開(kāi)發(fā)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是體現(xiàn)中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的要求（何宗玉等，2016）。

就與環(huán)保有關(guān)的財(cái)務(wù)制度而言，若督促相關(guān)主體積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，可以考慮設(shè)立主權(quán)財(cái)富基金、環(huán)境保證金等制度，以彌補(bǔ)在勘探或開(kāi)發(fā)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境可能造成的損害。由于深海開(kāi)采對(duì)環(huán)境的損害很大程度上是未知的，而實(shí)施預(yù)防性措施意味著締約國(guó)不能以缺乏數(shù)據(jù)和可靠信息為理由來(lái)逃避環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，設(shè)立基金和保證金不僅有助于承包者恪守盡職義務(wù)，也有助于擔(dān)保國(guó)履行《公約》項(xiàng)下有關(guān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的國(guó)際責(zé)任，完善環(huán)境損害責(zé)任的履行機(jī)制。保證金和基金的區(qū)別在于：保證金由從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的承包者繳納，其用途在理論上也僅局限于彌補(bǔ)承包者應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的環(huán)境損害；基金的來(lái)源可能包括任何與海底礦物活動(dòng)有關(guān)或無(wú)關(guān)的主體，其用途視協(xié)議或法律而定。中國(guó)可以借鑒前述庫(kù)克群島、湯加等國(guó)有關(guān)主權(quán)財(cái)富基金和保證金的立法經(jīng)驗(yàn)，分別作出制度安排。

（三）行政服務(wù)措施的構(gòu)建

整體上講，中國(guó)深海法律體系也包含為“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)提供法律保障的制度規(guī)范，但總體上缺乏對(duì)行政服務(wù)的設(shè)計(jì)。雖然中國(guó)在《勘探開(kāi)發(fā)法》總則部分明確規(guī)定，國(guó)家保護(hù)從事深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)和資源調(diào)查活動(dòng)的中華人民共和國(guó)公民、法人或者其他組織的正當(dāng)權(quán)益，但除建設(shè)深海公共平臺(tái)和鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)交流的規(guī)定外，極少出現(xiàn)對(duì)政府為承包者和社會(huì)公眾提供行政服務(wù)的有關(guān)規(guī)定。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第3條第2款、第16條。是故，借鑒域外國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，提高深海法的服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)是中國(guó)深海法律體系進(jìn)一步完善的目標(biāo)。

在對(duì)承包者的服務(wù)方面，應(yīng)從保護(hù)承包者及其員工和設(shè)備的作業(yè)安全、向承包者提供有關(guān)國(guó)際規(guī)則的法律服務(wù)、對(duì)承包者處理緊急事故提供應(yīng)急預(yù)案等方面為承包者從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)構(gòu)建可靠、穩(wěn)定的法律服務(wù)環(huán)境。在對(duì)承包者及其員工、設(shè)備的安全保障方面，中國(guó)《勘探開(kāi)發(fā)法》第9條規(guī)定，承包者有保障從事勘探、開(kāi)發(fā)作業(yè)人員的人身安全的義務(wù)，并應(yīng)遵守我國(guó)有關(guān)安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保護(hù)方面的法律和行政法規(guī)，但并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在保護(hù)承包者及其員工、設(shè)備作業(yè)安全方面的具體職責(zé)。為充分保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的人員安全，避免或減輕深海開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的人身和財(cái)產(chǎn)損失，需要中國(guó)完善深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急管理機(jī)制，提供深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急預(yù)案。具體而言，應(yīng)從國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)層面考慮，完善各層次深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急法律規(guī)范，逐步健全與深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急管理體制、機(jī)制密切相關(guān)的法律制度，對(duì)深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急管理中的行政程序、行政強(qiáng)制、信息公開(kāi)、參考標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面作明確規(guī)定（張國(guó)斌，2021）。此外，應(yīng)細(xì)化《勘探開(kāi)發(fā)法》第16條所規(guī)定的深海公共平臺(tái)共享合作機(jī)制，整合深海相關(guān)領(lǐng)域各行業(yè)各機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，為承包者理解國(guó)際規(guī)則、開(kāi)展深海作業(yè)提供知識(shí)服務(wù)。

在對(duì)社會(huì)公眾和利益攸關(guān)方的服務(wù)方面，應(yīng)重視信息披露，增進(jìn)公眾和利益攸關(guān)方對(duì)深海大洋事業(yè)的了解，引導(dǎo)多元主體參與相關(guān)決策。目前，中國(guó)僅在《許可管理辦法》第14條中將勘探和開(kāi)發(fā)的面積等有關(guān)信息向社會(huì)公布，披露的范圍相對(duì)有限。我國(guó)可以考慮在必要時(shí)，特別是涉及重大公共利益等事項(xiàng)時(shí)，授權(quán)主管部門在海底礦物活動(dòng)的任何階段向公眾披露有關(guān)信息，同時(shí)制定有關(guān)信息披露的禁止性規(guī)定。有學(xué)者進(jìn)一步建議，為有效補(bǔ)強(qiáng)公眾的信息獲取力，應(yīng)當(dāng)建立信息溝通平臺(tái)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和承包者信息披露義務(wù)向公眾傳遞信息，同時(shí)加強(qiáng)公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制的建設(shè)，確保公眾有權(quán)就此進(jìn)行回應(yīng)或進(jìn)一步了解信息（劉畫(huà)潔，2019）。信息披露制度的完善有助于提高決策的透明度和科學(xué)性，也有助于充分發(fā)揮社會(huì)各方的積極性，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)海底礦物活動(dòng)的理解與支持，確保與海底礦物活動(dòng)的決策是建立在信息充足、論證充分、專業(yè)可靠的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時(shí)避免引起從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體和利益攸關(guān)方之間可能的沖突。

（四）完善產(chǎn)業(yè)培育和人才培養(yǎng)機(jī)制

中國(guó)《勘探開(kāi)發(fā)法》第四章規(guī)定深海公共平臺(tái)的合作共享機(jī)制和科學(xué)研究激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)單位和個(gè)人通過(guò)開(kāi)放科學(xué)考察船舶、實(shí)驗(yàn)室、舉辦講座或提供咨詢等多種方式，開(kāi)展深海科學(xué)普及活動(dòng)，支持深?？茖W(xué)技術(shù)研究和專業(yè)人才培養(yǎng)。②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第15～17條。中國(guó)應(yīng)注重科學(xué)技術(shù)與法律的互動(dòng)與共進(jìn)，通過(guò)環(huán)境認(rèn)知和深海技術(shù)發(fā)展和完善的最新成果，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元利益主體的有效管控（薛桂芳，2020）。若二者不能有效對(duì)接，將有可能出現(xiàn)巨大的科技投入無(wú)法轉(zhuǎn)換成國(guó)家權(quán)益的尷尬局面（薛桂芳和徐向欣，2017）。除科研成果法律化外，還應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)培育和人才培養(yǎng)機(jī)制，以促進(jìn)深海開(kāi)發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的貢獻(xiàn)。

產(chǎn)業(yè)培育方面，應(yīng)支持“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)與海洋科學(xué)研究的相互促進(jìn)，為海洋科學(xué)研究提供制度便利，鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合?！豆s》第147條規(guī)定，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的進(jìn)行應(yīng)適當(dāng)顧及海洋環(huán)境中的其他活動(dòng)。據(jù)此，承包者在國(guó)際海底區(qū)域從事勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)對(duì)海洋科學(xué)研究等公共性質(zhì)作業(yè)的開(kāi)展負(fù)有適當(dāng)注意義務(wù)，不得妨礙其他主體基于公海自由原則從事科學(xué)研究的權(quán)利。這種適當(dāng)注意義務(wù)，應(yīng)在深海法中做出明確規(guī)定。此外，僅在《勘探開(kāi)發(fā)法》第15條中原則性地規(guī)定國(guó)家支持深海科學(xué)技術(shù)研究和相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作難以切實(shí)促進(jìn)深海資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中的產(chǎn)學(xué)研相互結(jié)合，國(guó)家應(yīng)通過(guò)頒布配套立法和政策細(xì)化并完善深海產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容與運(yùn)行模式。

人才培養(yǎng)方面，應(yīng)完善深海公共平臺(tái)合作共享機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)公眾了解并參與深海事務(wù)，謹(jǐn)慎考慮為承包者增添為本國(guó)國(guó)民提供就業(yè)和培訓(xùn)的要求。雖然此制度為庫(kù)克群島深海法律體系的一項(xiàng)創(chuàng)新，可以有效督促承包者訓(xùn)練和培養(yǎng)本國(guó)深海技術(shù)人才，積極緩解本國(guó)社會(huì)和就業(yè)壓力，但此種要求可能會(huì)對(duì)承包者增加額外負(fù)擔(dān)，削弱承包者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而反向制約承包者與國(guó)家進(jìn)行合作的意愿。此外，這種就業(yè)和培訓(xùn)要求似乎更適合以南太平洋國(guó)家為代表的本國(guó)深海從業(yè)人員有限、深?？茖W(xué)技術(shù)實(shí)力缺口較大的國(guó)家，以及政策面向的承包者為該國(guó)或其國(guó)民所有效控制的外國(guó)企業(yè)。①《公約》第153條第2款規(guī)定，從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的自然人和法人應(yīng)為擔(dān)保國(guó)的國(guó)民，或?yàn)閾?dān)保國(guó)本身或其國(guó)民所有效控制。因此，根據(jù)《公約》規(guī)定，被擔(dān)保國(guó)或其國(guó)民所有效控制的外國(guó)企業(yè)也可以成為《公約》框架下從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體。中國(guó)《勘探開(kāi)發(fā)法》第2條規(guī)定本法的適用范圍為中華人民共和國(guó)的公民、法人或其他組織所從事的深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)和相關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查活動(dòng)，并未包含外國(guó)企業(yè)，因此在中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)行法律的環(huán)境下，似乎采用此政策的必要性并不大。一方面，施加就業(yè)和培訓(xùn)要求應(yīng)以避免影響承包者生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力為前提；另一方面，若要將此要求轉(zhuǎn)換為立法，應(yīng)根據(jù)《公約》第153條調(diào)整我國(guó)《勘探開(kāi)發(fā)法》第2條的適用范圍，增加被我國(guó)或國(guó)民所有效控制的擁有其他締約國(guó)國(guó)籍的法人主體。

（五）為深海法的發(fā)展預(yù)留空間

國(guó)家對(duì)“區(qū)域”活動(dòng)的立法行動(dòng)，關(guān)乎國(guó)際海底制度在國(guó)家層面的落實(shí)（黃惠康，2019）。深海法的制定需要充分考慮到國(guó)際規(guī)則變化發(fā)展的情況，并在國(guó)際規(guī)則的框架下本著有利于承包者開(kāi)發(fā)的原則實(shí)施人性化的管理，同時(shí)以服務(wù)承包者和社會(huì)公眾為中心，為提升深海治理能力、實(shí)現(xiàn)深海資源可持續(xù)利用、促進(jìn)深海事業(yè)服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留空間。

首先，為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展預(yù)留制度空間?！犊碧介_(kāi)發(fā)法》的特殊性在于，一定要同海底管理局制定的有關(guān)資源的勘探開(kāi)發(fā)規(guī)章相銜接、相協(xié)調(diào)（王嵐，2016）。此外，深?？碧胶烷_(kāi)發(fā)是一項(xiàng)隨著科技發(fā)展而不斷調(diào)整的領(lǐng)域，立法必須兼顧這些與技術(shù)密切相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，隨著人類認(rèn)識(shí)的進(jìn)步而發(fā)生變化的可能性，為此做出符合國(guó)際法規(guī)定的恰當(dāng)安排（Jackel et al., 2017）。為保證立法和將來(lái)出臺(tái)的開(kāi)發(fā)規(guī)章相互銜接，可能需要經(jīng)常進(jìn)行法律修正以配合不斷更新的國(guó)際義務(wù)。譬如，就勘探和開(kāi)發(fā)的申請(qǐng)而言，已經(jīng)生效的三種海底資源勘探規(guī)章和正在審議的《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》之間，以及這三種海底資源勘探規(guī)章相互之間，對(duì)申請(qǐng)書(shū)的內(nèi)容格式及資料要求的規(guī)范都不盡相同。《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》對(duì)申請(qǐng)書(shū)的要求增添按該規(guī)章附件所擬定的采礦工作計(jì)劃、融資計(jì)劃、環(huán)境影響報(bào)告、應(yīng)急應(yīng)變、健康安全、海上安保、人員培訓(xùn)、環(huán)境管理監(jiān)測(cè)、實(shí)施關(guān)閉等諸多要求，三種海底資源勘探規(guī)章之間就申請(qǐng)書(shū)中有關(guān)資源的定位、調(diào)查和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)要求亦存在差異。①International Seabed Authority, Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/25/C/WP.1, 22 March 2019,pp.14-15; International Seabed Authority, Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-rich Ferromanganese Crusts in the Area, ISBA/18/A/11, 22 October 2012, p.30; International Seabed Authority, Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides in the Area, ISBA/16/A/12/Rev.1, 15 November 2010, pp.30-31; International Seabed Authority, Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area, ISBA/19/C/17, 22 July 2013, p.30.中國(guó)《勘探開(kāi)發(fā)法》和《許可管理辦法》目前并未區(qū)分勘探和開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的內(nèi)容和流程，也并未就申請(qǐng)書(shū)的格式和具體標(biāo)準(zhǔn)做細(xì)化規(guī)定。是故，未來(lái)法律條款的設(shè)計(jì)要充分考慮國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展和變化，將更多涉及技術(shù)操作的細(xì)則以單獨(dú)立法或法律附件的形式呈現(xiàn)，一方面確保深?；痉ǖ姆蓷l款的相對(duì)穩(wěn)定，另一方面也為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整提供便利。

其次，為鼓勵(lì)承包者開(kāi)發(fā)預(yù)留監(jiān)管空間。深海法律體系要充分考慮承包者實(shí)施作業(yè)的需要，為鼓勵(lì)承包者開(kāi)發(fā)提供制度便利，不宜施加過(guò)多的監(jiān)管和其他義務(wù)。由于國(guó)家主管機(jī)關(guān)和海底管理局都有權(quán)力對(duì)“區(qū)域”的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，應(yīng)避免重復(fù)檢查或不必要的檢查對(duì)承包者的作業(yè)造成干擾。目前，正在熱議的《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》加強(qiáng)并細(xì)化了檢查員的權(quán)力，而檢查員是遵照海底管理局的命令和開(kāi)發(fā)規(guī)章對(duì)承包者的活動(dòng)進(jìn)行檢查的主體，在預(yù)防環(huán)境損害和監(jiān)督承包者履行環(huán)境義務(wù)等方面發(fā)揮重要作用（王勇，2019）。既然我國(guó)對(duì)海底礦物活動(dòng)的法律責(zé)任以履行《公約》規(guī)定的確保義務(wù)為核心，監(jiān)督檢查就應(yīng)以配合海底管理局檢查為重點(diǎn)，不宜擅自施加不必要的檢查措施。目前《勘探開(kāi)發(fā)法》和《許可管理辦法》并沒(méi)有對(duì)國(guó)家海洋主管部門與海底管理局實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)作出規(guī)定，應(yīng)明確國(guó)家海洋主管部門配合海底管理局實(shí)施監(jiān)督檢查的職責(zé)，而此種配合應(yīng)以實(shí)現(xiàn)海底管理局對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的管理為核心，如前文所述為海底管理局檢查岸上設(shè)備和設(shè)施提供制度依托，并為承包者建立投訴渠道和爭(zhēng)議解決機(jī)制，避免對(duì)承包者造成不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

最后，為完善深海治理體系預(yù)留立法空間。目前中國(guó)在國(guó)際深海事務(wù)中承擔(dān)促進(jìn)深海良好治理的責(zé)任，包括與海底管理局在青島建立聯(lián)合培訓(xùn)和研究中心、召開(kāi)西北太平洋三角區(qū)富鈷結(jié)殼區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃國(guó)際研討會(huì)、向海底管理局提交關(guān)于開(kāi)發(fā)規(guī)章草案的六點(diǎn)原則性意見(jiàn)等，體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)完善國(guó)際深海治理的貢獻(xiàn)。①我國(guó)將與國(guó)際海底管理局共建聯(lián)合中心[EB/OL].[2019-10-18].http://m.xinhuanet.com/2019-10/18/c_1125123521.htm；中方倡議西北太平洋三角區(qū)合作開(kāi)展區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃[EB/OL].[2018-05-29].http://www.chinanews.com/gn/2018/05-29/8525692.shtml；中國(guó)代表團(tuán)在海底管理局第23屆會(huì)議理事會(huì)“開(kāi)發(fā)規(guī)章草案”議題下的發(fā)言[EB/OL].[2017-08-24].http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1487167.htm.未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)深海良好治理與國(guó)家深海立法實(shí)踐相融合，尤其注重制定《勘探開(kāi)發(fā)法》的配套立法以明確環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督檢查、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與融合的具體規(guī)則。深海法的更新和完善需要突出行政機(jī)關(guān)提供行政服務(wù)的屬性，引導(dǎo)深海法服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理，而域外國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)參考并借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

外國(guó)深海立法對(duì)資格審查、監(jiān)督檢查、財(cái)務(wù)制度的規(guī)定體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境、優(yōu)化服務(wù)和社會(huì)效益的重視。環(huán)境保護(hù)穿插于資格審查和監(jiān)督檢查制度的各環(huán)節(jié)，以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主要功能的基金制度則體現(xiàn)了財(cái)務(wù)制度在環(huán)境保護(hù)中的獨(dú)特作用。優(yōu)化服務(wù)的原則要求深海法側(cè)重于為承包者提供穩(wěn)定、可預(yù)期的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，政府充當(dāng)承包者與海底管理局及相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)員，將咨詢服務(wù)落到實(shí)處。為確保決策服務(wù)于社會(huì)效益，一方面應(yīng)鼓勵(lì)各方主體參與深海事務(wù)的管理，另一方面應(yīng)注重對(duì)海洋科學(xué)研究和深海人才培養(yǎng)機(jī)制的構(gòu)建，建立公正透明的信息披露制度，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)?？紤]到國(guó)際規(guī)則更新在即，中國(guó)應(yīng)在立法上做出妥善安排，確保實(shí)施細(xì)則的及時(shí)跟進(jìn)，在監(jiān)管中確立以協(xié)助海底管理局履行監(jiān)督檢查職能為核心，避免對(duì)承包者作業(yè)施加過(guò)多負(fù)擔(dān)。完善深海法律體系也是提升深海治理能力的前提，中國(guó)應(yīng)秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念，以促進(jìn)海洋可持續(xù)利用、維護(hù)生物多樣性、促進(jìn)深海良好治理為核心，以立法促進(jìn)深海事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。