依規(guī)治黨之“規(guī)”的范圍界定*

■張海濤

【提 要】依規(guī)治黨之“規(guī)”的制度范圍存在狹義說和廣義說的分歧。狹義說主張“規(guī)”僅指黨內法規(guī)，廣義說認為“規(guī)”是包括黨規(guī)、國法、道德等在內的各種黨的規(guī)矩。比較而言，兩種觀點分別存在界定過窄和認定寬泛的理論缺陷。在“依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”的邏輯結構中，依規(guī)治黨強調從嚴思維和形成穩(wěn)定的行為預期，兼具了從嚴性、全面性、明確性的制度要求。因此，通過借鑒規(guī)則和原則的區(qū)分，依規(guī)治黨之“規(guī)”應是黨內規(guī)則的集合，包括黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件、黨的紀律中的規(guī)則部分，并需排除國法、道德、黨的紀律中的原則部分、以不成文形式體現(xiàn)的工作習慣和優(yōu)良傳統(tǒng)等，以此明確依規(guī)治黨之“規(guī)”的制度范圍。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內法規(guī)體系，嚴格制度執(zhí)行，黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化水平明顯提高?！边@是我們黨在中國特色社會主義新時代圍繞全面從嚴治黨取得的重大成就，而依規(guī)治黨也成為新時代管黨治黨的基本方式，是全面從嚴治黨的長遠和根本之策，創(chuàng)新發(fā)展了馬克思主義政黨理論。

一、問題的提出

依規(guī)治黨是具有中國特色的政黨治理原創(chuàng)性概念，其制度建構則衍生于黨的十八大以來全面從嚴治黨和深入推進反腐敗斗爭的時代需求。自2015 年習近平首次提出“依規(guī)治黨，就要進一步完善黨內監(jiān)督制度”“要堅持依法治國、依規(guī)治黨”以來，學界主要圍繞依規(guī)治黨的基礎理論、堅持依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一、堅持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一這三個核心問題，形成了數(shù)量可觀的研究成果。但相比于兩個“統(tǒng)一”的研究，有關依規(guī)治黨的內涵和外延等基礎問題，仍有待進一步分析研判。圍繞依規(guī)治黨之“規(guī)”的內涵和外延，當前形成了兩種代表性觀點：

一是狹義說，主張依規(guī)治黨的制度依據(jù)專指黨內法規(guī)，即依據(jù)黨內法規(guī)治理黨的組織和黨員干部。[1]而將依規(guī)治黨的“規(guī)”限縮為黨內法規(guī)，主要是為了在黨建總體布局中同制度治黨相區(qū)分。制度治黨的規(guī)范依據(jù)既包括黨內各種規(guī)章制度，也包括國家法律制度，既包括成文規(guī)定，也包括不成文的傳統(tǒng)和慣例[2]，可理解為一種制度集合。在狹義說的觀點下，依規(guī)治黨不僅區(qū)別于制度治黨，而且在外延上更是小于制度治黨，是制度治黨的核心范疇。

二是廣義說，主張依規(guī)治黨之“規(guī)”包括黨內應當遵循的各類規(guī)章制度。比如，有學者認為依規(guī)治黨的“規(guī)”既包括國家制定的法律，又包括黨內法規(guī)體系，讓所有的黨員干部都在“規(guī)矩”的范圍內活動。[3]相似地，有觀點主張依規(guī)治黨包括“法律方法”和“黨內規(guī)則方法”這兩類制度方法，對依規(guī)治黨之“規(guī)”不應作狹隘的理解，這里的“規(guī)”應是國家法規(guī)、黨內法規(guī)、政治規(guī)矩的集合體，是效力等級有差異的有機整體。[4]同樣基于一種寬泛立場，還有觀點將紀律與依規(guī)治黨相聯(lián)系，認為在革命時期，“有紀律”即是依規(guī)治黨的高度濃縮。[5]不難發(fā)現(xiàn)，廣義說更強調依規(guī)治黨之“規(guī)”的多元性和廣泛性，其本質是黨的規(guī)矩。

綜合來看，狹義說和廣義說皆存在理論瑕疵。就狹義說而言，如果為了區(qū)別于制度治黨的制度廣泛性，將依規(guī)治黨之“規(guī)”限縮為黨內法規(guī)，為何要將范圍界定得如此明確和狹小，為何將黨內的其他制度形態(tài)都排除，比如黨內規(guī)范性文件、黨的紀律？就廣義說而言，如果依規(guī)治黨之“規(guī)”囊括所有執(zhí)政黨治國理政的制度形態(tài)，其與制度治黨又有何區(qū)別？為何在提出制度治黨的同時又創(chuàng)設依規(guī)治黨？黨的十八屆四中全會《決定》指出，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨。如此一來，廣義說所指的依規(guī)治黨與同時涉及黨內法規(guī)和國家法律兩套規(guī)范體系的依法執(zhí)政又有何區(qū)別？基于此，仍需進一步厘清依規(guī)治黨之“規(guī)”的范圍。

二、狹義說的解釋力及其理論反思

狹義說在一定程度上已成為當前界定依規(guī)治黨之“規(guī)”的主流觀點?？偟膩砜矗瑢⒁酪?guī)治黨之“規(guī)”界定為黨內法規(guī)，主要基于從嚴性、明確性、整體性三個理由，具有一定解釋力，但又都存在不足。

（一）從嚴性的解釋力及其反思

在狹義說看來，將依規(guī)治黨之“規(guī)”界定為黨內法規(guī)，可以堅守管黨治黨的從嚴標準，否則會因“規(guī)”的擴大解釋而降低從嚴治黨的要求。[6]其合理之處在于，如果依規(guī)治黨的制度依據(jù)過于寬泛，那么管黨治黨的標準要求和對黨組織黨員的行為約束，就與一般公共組織和社會公眾沒有區(qū)別，難以體現(xiàn)黨組織和黨員的先進性。其立論基礎在于，作為黨的制度中的高級形態(tài)，相比于國家法律和倫理道德等普遍性規(guī)定，黨內法規(guī)對黨組織和黨員設置的行為要求多、合規(guī)標準高、嚴格程度深，在法規(guī)適用上也要先于國法，所以黨內法規(guī)嚴于一般的制度規(guī)范。[7]因此，依規(guī)治黨的制度選擇多元化以后，存在降低從嚴標準的可能。

但是，依規(guī)治黨之“規(guī)”的擴大解釋不必然降低管黨治黨的從嚴要求，黨內法規(guī)也不等同于黨內制度形態(tài)中的全部或唯一的嚴格標準。相比于黨的紀律、黨內規(guī)范性文件、黨內優(yōu)良傳統(tǒng)和工作習慣等不同層次、成文抑或不成文的黨內各類制度形態(tài)，黨內法規(guī)就難以成為從嚴性的唯一代表。例如，黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護，通過黨政聯(lián)合發(fā)文的方式推出了一系列生態(tài)領域的規(guī)范性文件，以高位推動的形式不斷提升治理要求，這其中既有黨內法規(guī)，也有黨內規(guī)范性文件。如2015 年中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)〔2015〕12 號）是黨內規(guī)范性文件，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕45 號）《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》（廳字〔2016〕45 號）是黨內法規(guī)，從發(fā)文主體的級別差異和發(fā)文內容的重要程度而言，前者的效力和要求都遠高于后者，也遠比一般性的生態(tài)領域黨內法規(guī)都重要。從數(shù)量上看，執(zhí)政黨在生態(tài)環(huán)保領域發(fā)布的規(guī)范性文件中，黨內規(guī)范性文件遠多于黨內法規(guī)，甚至主要以規(guī)范性文件為主。

相同道理，除了黨內規(guī)范性文件，黨的紀律、以不成文形式體現(xiàn)的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和習慣作風，其嚴格性也未必低于黨內法規(guī)。如革命時期提出的“理論武裝”“自我批評”“群眾路線”無疑都是我們黨所倚重的治黨策略，它是一種規(guī)矩、制度、紀律的集合體，是建黨百年來保持黨自身凝聚力、戰(zhàn)斗力的制勝法寶，其嚴格性毋庸置疑。正如習近平所強調的：“依規(guī)治黨，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來，執(zhí)行起來。”[8]因此，在一定程度上擴大“規(guī)”的范圍，并非就是降低依規(guī)管黨治黨的從嚴標準。

（二）明確性的解釋力及其反思

與制度治黨作為一種管黨治黨的理念、形態(tài)、策略所不同，依規(guī)治黨更加注重制度規(guī)則的確定性。在狹義說看來，將不具有明確性、較為模糊的、不成文的黨內規(guī)矩（如工作習慣和優(yōu)良傳統(tǒng)）從依規(guī)治黨之“規(guī)”的范圍內排除，目的是確保依規(guī)治黨能夠具備明確的制度內容，黨組織和黨員能夠就此形成確定的行為預期。黨內法規(guī)作為一種專門規(guī)章制度，具有特定的制定主體、使用名稱、表述形式、規(guī)范要求、審批方式和發(fā)布形式，是諸多黨內制度中的一種高級形態(tài)。將依規(guī)治黨之“規(guī)”限定為黨內法規(guī)，確實能夠滿足明確性的要求。

然而，明確性也意味著有限性。盡管黨內法規(guī)覆蓋黨的領導和黨的建設的方方面面，但并不意味著為每一項管黨治黨行為都提供了具體規(guī)范要求。同時，不成文的習慣也并非毫無明確性可言，長期以來形成的黨內優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風對具體黨務工作的開展也起到指引作用，不能否認其塑造穩(wěn)定行為預期的功能。具有重要參照意義的是，依法治國之“法”也不僅僅是“立法法”所列的狹義國家法律，比如，民間習慣、社會道德等等也屬于依法治國的重要法治資源。因此，是否以成文的形式體現(xiàn)制度內容并非判斷明確性的關鍵，只要能夠形成穩(wěn)定的規(guī)范預期，對行為能夠形成穩(wěn)定的指引作用，都應視為滿足了明確性的要求。

（三）系統(tǒng)性的解釋力及其反思

依規(guī)治黨的提出，是全面依法治國和全面從嚴治黨的題中應有之義，在依法治國和從嚴治黨兩套制度邏輯中，依規(guī)治黨都扮演重要一環(huán)，而且還起到銜接協(xié)調兩套制度體系的作用。正如習近平指出的：“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心?！盵9]根據(jù)狹義說的觀點，將依規(guī)治黨之“規(guī)”予以限縮，還是為了保持法治體系和治黨理論的邏輯嚴密與系統(tǒng)科學，可以將之歸結為一種“系統(tǒng)性”的解釋力。

習近平強調，要堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。[10]準確界定依規(guī)治黨的內涵和外延，是理解依法治國、制度治黨、依規(guī)治黨之間邏輯關系和彼此區(qū)別的基本要求?？偟膩砜矗婪ㄖ螄且环N底線思維，強調國家層面的合法性；制度治黨是一種全面思維，強調執(zhí)政黨層面的規(guī)矩意識；依規(guī)治黨是一種從嚴思維，強調管黨治黨的明確性。在狹義說看來，將依規(guī)治黨之“規(guī)”界定為黨內法規(guī)，一是可以融貫社會主義法治體系的制度邏輯，二是可以融貫制度治黨和依規(guī)治黨之間的邏輯關系。而對于擴大“規(guī)”的外延，狹義說存在兩項疑慮：

第一，“規(guī)”的擴大解釋，影響依法治國與依規(guī)治黨的邏輯關系，進而影響了法治體系的系統(tǒng)安排。中國特色社會主義法治體系包括國家法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系，分別對應了依法治國與依規(guī)治黨，前者是依“國法”而建的治國體系，后者是依“黨規(guī)”而建的治黨體系，兩者分工負責、相互協(xié)調。制度治黨則是依法治國與依規(guī)治黨的銜接之處。這是因為在思想建黨與制度治黨緊密結合、同向發(fā)力的過程中，更多體現(xiàn)的是一種管黨治黨的理念和形態(tài)，所以制度治黨的“制度”既包括國法又包含黨規(guī)，承上對接依法治國，啟下指引依規(guī)治黨，由此也確保了社會主義法治體系中“法”與“規(guī)”的邏輯自洽。而一旦擴大解釋了依規(guī)治黨之“規(guī)”的外延，將國法納入其中，則將打亂前述系統(tǒng)安排，這是對法治體系的一種沖擊。

第二，依規(guī)治黨之“規(guī)”的擴大解釋可能混淆依規(guī)治黨與制度治黨之間的關系。所謂制度治黨，就是運用規(guī)章制度來引領和保障我們黨管黨治黨、執(zhí)政治國，制度治黨中的“制度”是黨組織和黨員必須遵守的一切規(guī)矩，制度治黨的重點是依規(guī)治黨。[11]在制度治黨被明確提出之后，依規(guī)治黨之“規(guī)”就不宜再做擴大解釋。如果對依規(guī)治黨之“規(guī)”擴大解釋，比如，包含黨規(guī)、黨紀、國法、道德、不成文慣例等，就會與制度治黨的“制度”重復或等同。這不僅會造成治黨理論的重疊，而且會混淆制度治黨與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設的內在邏輯，模糊了制度治黨與依規(guī)治黨的區(qū)別，造成管黨治黨理論的混亂。

但是，狹義說的系統(tǒng)性解釋力只有在管黨治黨層面具有一定合理性，在法治體系層面不會產生太大影響。法治體系中的“國家法律—黨內法規(guī)”與“依法治國—依規(guī)治黨”的對應關系，更多的是治理理念，本質上不會因為依規(guī)治黨之“規(guī)”的擴大而影響法治體系的既有構成。此外，依規(guī)治黨之“規(guī)”的無限擴展，確實會與制度治黨在制度選擇上產生混淆，但不意味著就必須將“規(guī)”限縮為黨內法規(guī)。如果是考慮制度形態(tài)的相似性，為何不能包含黨內規(guī)范性文件？如果考慮從嚴標準的相似性，為何不能包含黨的紀律？因此，單純限縮依規(guī)治黨之“規(guī)”的外延，并非就是合理區(qū)分制度治黨與依規(guī)治黨的必然選擇，狹義說在這一問題上缺少分析。

三、廣義說的局限性與合理性

如果狹義說存在范圍界定過窄的解釋缺陷，那么廣義說是否就能作出合理性的補強？實際上，在“依規(guī)治黨”提出之初，廣義說就得到較多學者支持，但伴隨研究的推進，又逐漸被狹義說所取代。總的來看，盡管廣義說也存在解釋力的局限性，但針對狹義說范圍界定過窄的問題，仍具有可資借鑒之處。

（一）廣義說的局限性

廣義說強調依規(guī)治黨之“規(guī)”的多元化，但卻過度寬泛地理解了“規(guī)”的外延。制度治黨與依規(guī)治黨相繼提出，這本就意味著在概念創(chuàng)設之時考慮到了兩者存在制度選擇的區(qū)別。制度治黨既是一種理念上的黨內治理形態(tài)，與思想建黨同向發(fā)力，同時又是管黨治黨的具體建構，發(fā)揮“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”的內在優(yōu)勢。用制度管權管事管人，既彰顯了制度治黨強調管黨治黨的全面性，又體現(xiàn)出注重制度工具選擇的廣泛性。而依規(guī)治黨作為制度治黨的下位概念，意味著制度治黨包含了依規(guī)治黨。在制度選擇范圍上，這種“下位”和“包含”關系體現(xiàn)的則是有限性和明確性，正如前文狹義說所懷疑的，制度工具的擴大化將影響從嚴治黨的尺度標準，混淆依法治國、制度治黨與依規(guī)治黨之間的邏輯關系，出現(xiàn)“法”與“規(guī)”的重疊，造成“依法”與“依規(guī)”的反復。

（二）廣義說的合理性

廣義說強調“規(guī)”的多元性，雖然存在過度寬泛化的問題，但這也恰恰是補足狹義說合理性的關鍵所在。我們既要強調依規(guī)治黨能夠為執(zhí)政黨建設提供足夠的制度依據(jù)，又要合理劃定依規(guī)治黨之“規(guī)”必須是一定范圍內的制度規(guī)則。

首先，廣義說的合理性在于凸顯依規(guī)治黨的本質是一種規(guī)則之治。廣義說強調制度工具的多元性，將國家層面的法律、社會層面的道德、黨建層面的規(guī)矩都納入到治黨的規(guī)范依據(jù)之中，歸根結底是法治思維在管黨治黨層面的運用，體現(xiàn)出執(zhí)政黨的規(guī)則意識，反對權力任意。規(guī)則之治是一種治理形態(tài)，并非局限于某一種或某一類規(guī)則，而是只要滿足黨內特定范圍的規(guī)則之治都應成為依規(guī)治黨的應有之意，所以黨內法規(guī)只是治黨的規(guī)則之一而非全部。

其次，廣義說內含了一種管黨治黨全面性的思維，強調了治黨對象的全覆蓋和治黨周期的全過程。依規(guī)治黨作為從嚴管黨治黨的制度手段，基本要求就是在黨的領導和黨的建設的各方面形成治理效能，這首先不能出現(xiàn)規(guī)則治理的空白。狹義說將依規(guī)治黨之“規(guī)”界定為黨內法規(guī)，雖然兼顧了從嚴性和明確性，但忽視了全面性。而廣義說強調制度選擇的多元化，雖然存在一定的泛化嫌疑，但很好地覆蓋了管黨治黨的各個領域。

四、依規(guī)治黨之“規(guī)”：黨內規(guī)則的集合

依規(guī)治黨和依法治國一樣，是法治中國建設中具有極大理論張力的標志性概念。這種張力首先就體現(xiàn)在依規(guī)治黨之“規(guī)”的多元意義，廣義說和狹義說都具有自身的合理性，但又難以面面俱到。因此，準確認識依規(guī)治黨之“規(guī)”的內涵外延，實際就是最大程度上尋找合理的解釋方案。通過對狹義說和廣義說的理論反思，依規(guī)治黨既不僅是狹隘理解的依黨內法規(guī)治黨，也不是寬泛理解的依黨內規(guī)矩治黨，而是兼具廣泛性、明確性和從嚴性的依黨內規(guī)則治黨。

（一）依黨內規(guī)則治黨的含義

依黨內規(guī)則治黨，是指根據(jù)黨內以成文形式體現(xiàn)的、具有明確規(guī)定和從嚴要求的各類制度規(guī)則管黨治黨。這里的黨內規(guī)則是一種制度集合，不同于黨內法規(guī)體系中的“規(guī)則”。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第5 條的規(guī)定，“規(guī)則”是黨內法規(guī)的一種名稱，同“規(guī)定”“辦法”“細則”一樣，是對黨的某一方面重要工作的要求和程序作出的具體規(guī)定。其中，“規(guī)則”是專門對黨的有關組織運行機制以及工作程序方法作出規(guī)定的黨內法規(guī)。而依黨內規(guī)則治黨則是指具有“規(guī)則”特征的不同制度形態(tài)的集合，并非僅黨內法規(guī)一種。

此外，應借鑒法理學對規(guī)則和原則的區(qū)分，準確理解依規(guī)治黨就是依黨內規(guī)則治黨的內涵。法律規(guī)則和法律原則同為法律要素，區(qū)別在于程度問題。[12]相比于法律原則，法律規(guī)則在對行為和對象的調整范圍上更具體，啟動法律規(guī)則的制定和修改程序更復雜，法律規(guī)則本身的適用也更為明確。依規(guī)治黨的基本要求是從嚴性和明確性，這是區(qū)別于制度治黨的兩個顯著特征。因此，在制度適用上，制度治黨類似于法律原則，依規(guī)治黨類似于法律規(guī)則，前者注重抽象性、概括性、宏觀性，后者強調具體性、明確性、微觀性。而依規(guī)治黨之“規(guī)”的界定應當符合規(guī)則的內在要求，因此應是成文性的黨內規(guī)則，即包括了黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件、黨的紀律中的規(guī)則部分。其中，黨內規(guī)范性文件是指黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件，往往以決議、決定、意見、通知等文種呈現(xiàn)。黨的紀律中的規(guī)則部分，是具有明確行為要求、成文性的規(guī)范，除了黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件所承載的成文黨紀規(guī)定，比如，不同歷史時期黨的領導同志在文稿或講話中提出的重要紀律要求，因為約定俗成的執(zhí)行落實或經過習慣性的遵守，也成為了黨紀中的規(guī)則部分。甚至從黨規(guī)史來看，最初就是在黨紀的范疇中提出和使用黨內法規(guī)的概念。[13]如此一來，制度治黨中的國家法律、社會道德、黨的紀律中的原則部分、不成文的工作習慣和優(yōu)良傳統(tǒng)就被排除在依規(guī)治黨之“規(guī)”的范疇之外。

（二）排除黨外制度形態(tài)的理由

將國家法律、社會道德和民間習慣等非黨內規(guī)則排除，主要是因為在依法治國、制度治黨和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的邏輯中，依規(guī)治黨是執(zhí)政黨面向內部管黨治黨的具體方略，外部性的制度規(guī)范不應被納入。依法治國是國家層面的法治建設，依規(guī)治黨是執(zhí)政黨層面的自身建設，而制度治黨由于“制度”外延的廣泛性，與前兩者都存在緊密關聯(lián)，一方面將國家法治的制度資源積極吸納，接受國家法治的底線調整，另一方面又將法治層面的制度依據(jù)轉入執(zhí)政黨自身的管黨治黨要求中，使得執(zhí)政黨的治理行動深度嵌入國家治理。由此，執(zhí)政黨的管黨治黨要求滿足了依法治國中“黨必須在憲法和法律范圍內活動”“任何組織不得違反憲法和法律的規(guī)定”“崇尚倫理道德和尊重鄉(xiāng)規(guī)民約”等法治原則和秩序思維。正是基于治黨策略的不同定位，制度治黨具有外部面向，而作為制度治黨下位概念的依規(guī)治黨則是內部面向。為避免重疊耦合，在依規(guī)治黨的制度依據(jù)中應當排除黨外的制度形態(tài)。

同時，依規(guī)治黨之“規(guī)”的過度泛化，將導致管黨治黨從嚴標準的降低。狹義說對此具有啟發(fā)意義。國家法律的懲戒制裁是最低限度的要求，社會道德的公序良俗是帶有倡導性質的彈性規(guī)約，而民間習慣更是特定團體范圍內約定俗成的制度意識，這種最低限度要求、彈性倡導機制、具有封閉性的慣習，其共同的特點就是從嚴標準過于靈活，這與我們黨所積極追求的先進性和純潔性的政黨品格，正風肅紀、鐵腕反腐的管黨治黨理念，在根本上是不同的。要達到黨內治理的從嚴效果，首先就要滿足運用黨內的制度要求管黨治黨。

（三）排除黨內非規(guī)則的理由

將黨紀中的原則性要求、以不成文形式體現(xiàn)的工作習慣和優(yōu)良傳統(tǒng)等黨內非規(guī)則排除，主要是因為依規(guī)治黨要求管黨治黨制度依據(jù)的明確性和行為標準的精確性，以及要為黨組織和黨員的具體行動能夠提供確定的行為預期，因而應當盡量避免模糊、抽象和過于原則性的制度要求。比如，請示報告制度在建黨之初就已作為一項工作要求被提出，但始終未能得到制度化和定型化發(fā)展。后來，在毛澤東的推動下，相繼制定了《關于嚴格執(zhí)行向中央作請示報告制度的指示》《關于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，有效克服了解放戰(zhàn)爭關鍵時期各地出現(xiàn)的缺少組織紀律性的問題?？梢钥闯?，以不成文形式體現(xiàn)的黨的規(guī)矩，雖然也是黨內的制度要求，但具有明顯的彈性空間，在實施過程中容易出現(xiàn)“打折扣”或尋找“變通”的缺陷，因而以成文化的、具有明確規(guī)則體現(xiàn)的規(guī)章制度，才更能確保依規(guī)治黨的有效實施。當然，這并不意味著原則性的制度要求就被弱化了，在制度治黨的宏觀層面，從用制度管權管事的角度而言，黨紀中的原則性要求、不成文的黨內規(guī)矩仍然是全面從嚴治黨必不可少的制度選擇。

注釋

[1]宋功德：《黨規(guī)之治：黨內法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第102～104頁。

[2]宋功德、張文顯：《黨內法規(guī)學》，高等教育出版社2020年版，第49～50頁。

[3]黃越、徐澄：《依法治國與依規(guī)治黨：法治型政黨的生成》，《青海社會科學》2016年第3期。

[4]鞠成偉：《論依規(guī)治黨的觀念前提與制度方法》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第4期。

[5]楊德山：《堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結合》，《中國特色社會主義研究》2016年第4期。

[6]劉長秋：《依規(guī)治黨之“規(guī)”的外延研究》，《理論與改革》2019年第1期。

[7]張海濤：《“黨內法規(guī)嚴于國家法律”的理論反思與正當性闡釋》，《社會主義研究》2019年第5期。

[8]中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2021年版，第440頁。

[9]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第223～224頁。

[10]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第169頁。

[11]宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期。

[12]張文顯：《法理學》，高等教育出版社2018年版，第121頁。

[13]張海濤：《黨內法規(guī)建設的源頭及歷史影響》，《理論視野》2021年第8期。