制度與治理：提升國家治理效能的憲法邏輯

鄭 崢

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001)

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我們黨提出堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是全面依法治國，提升國家治理效能的重要途徑。黨的十九屆四中全會明確提出，要把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。就是說，通過全面依法治國來提升國家治理效能，需要在“制度”和“治理”之間進(jìn)行，即通過對國家制度體系的法治建構(gòu)，實現(xiàn)國家治理效能的切實提升。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱憲法)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總基石，為制度體系和治理效能之間的互聯(lián)互通提供根本法治支撐。

一、憲法作為制度體系的法治基礎(chǔ)，為提升國家治理效能提供基本規(guī)范

黨的十九屆四中全會審議并通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第一次完整論述了堅持和完善中國特色社會主義制度在各方面必須牢牢堅持的根本制度、基本制度和重要制度，深刻闡釋了“中國之治”的成功密碼在于“中國之制”[1]。正是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行“制度之治”，才創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，成就了今日的“中國之治”。

“制度之治”的前提是具備能夠覆蓋社會各領(lǐng)域的制度體系，這是一切國家治理工作的制度依據(jù)。在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)內(nèi)容是，通過構(gòu)建中國特色社會主義制度體系推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以提升國家治理效能。憲法作為國家根本法和治國安邦總章程居于制度體系的核心地位，是黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在法治領(lǐng)域的最高體現(xiàn)，反映全體人民的根本利益和共同意志，凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民開辟的中國特色社會主義道路、理論、制度和文化的發(fā)展成果，是新時代治國理政的總依據(jù)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要依據(jù)憲法治國理政，更好地發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，將憲法實施提高到一個新水平[2]10-11。

首先，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系確立了我國的根本制度、基本制度和重要制度，為提升國家治理效能提供規(guī)范基礎(chǔ)。社會主義制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民建立起來的根本制度。憲法總綱第一條明確規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！秉h的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo)制度等構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，人民代表大會制度是我國根本政治制度，堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位、發(fā)展社會主義先進(jìn)文化是文化制度的內(nèi)容，共建共治共享是社會治理制度，黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是軍事制度等，這些制度在憲法條文中均有體現(xiàn)。我國基本制度主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的基本制度，如中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本制度；如公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。這些基本制度在憲法中同樣具有較為明確的表述。我國重要制度內(nèi)容較多，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、民生、社會治理、生態(tài)文明建設(shè)、法治體系建設(shè)、黨的建設(shè)等諸多領(lǐng)域，在憲法中基本上都得到了不同程度的體現(xiàn)。個別具體制度雖然沒有在憲法規(guī)定中予以直接體現(xiàn)，但能夠在憲法解釋和依憲立法中被涵蓋進(jìn)來[3]。憲法通過為中國特色社會主義制度體系提供法治基礎(chǔ)，為提升國家治理效能提供基本規(guī)范。

其次，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系，構(gòu)成中國特色社會主義制度體系的基本規(guī)范，是提升國家治理效能的重要基礎(chǔ)?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤??！眹抑卫淼闹贫润w系在一國政治和社會生活中最鮮明的體現(xiàn)是法律制度和法律體系。在現(xiàn)代國家治理中，一切國家制度最終都需要通過國家立法的形式予以呈現(xiàn)，通過國家立法呈現(xiàn)出來的制度，由于具有國家強(qiáng)制力保證其實施，因而更有約束力和穩(wěn)定性，更能獲得較好的實施效果[4]。憲法是國家的根本法，具有最高權(quán)威性，其他法律的產(chǎn)生和執(zhí)行都要以憲法為根據(jù)，不得違背憲法和憲法精神。因此，遵守憲法和法律是提升國家治理效能的重要基礎(chǔ)。

最后，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是提升國家治理效能的重要基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會提出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[5]。國家治理體系和治理能力所需要的法律體系涵蓋的范圍極其廣泛，涉及法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，包括法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治保障體系、法治監(jiān)督體系等諸多內(nèi)容。以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系的內(nèi)容合理化、程序規(guī)范化、運行有效化能夠保障國家制度體系得到切實落實，使中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，通過法律體系建設(shè)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與提升國家治理效能之間具有內(nèi)在一致性?？梢?，提升國家治理效能的關(guān)鍵是治國理政要全面實現(xiàn)“憲法之治”，正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政關(guān)鍵要堅持依憲執(zhí)政”[2]187。

二、維護(hù)憲法權(quán)威，能夠凝聚制度共識、樹立制度權(quán)威、堅定制度自信

習(xí)近平指出,“憲法是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的國家根本法”[2]188。憲法是黨和人民制度共識的產(chǎn)物，維護(hù)憲法權(quán)威能夠保障黨和人民意志的實現(xiàn)，同時能夠凝聚制度共識、樹立制度權(quán)威、堅定制度自信，從而提升國家治理效能。

第一，維護(hù)憲法權(quán)威，凝聚制度共識。憲法本身就是制度共識的表現(xiàn)，這種共識不應(yīng)該只是以靜態(tài)的文本形式來呈現(xiàn)的，憲法不是制度單純的“宣言書”或“記錄簿”，憲法作為國家治理依據(jù)的最高規(guī)范，具有強(qiáng)烈的規(guī)范效力。這種規(guī)范效力集中表現(xiàn)為憲法具有價值整合和觀念統(tǒng)一的功能[6]。發(fā)揮這些功能是維護(hù)憲法權(quán)威的重要表現(xiàn)。現(xiàn)代社會具有價值多元化和觀念多樣化的特征，不同的價值觀念和政治主張之間會發(fā)生沖突，如果任由各種價值觀念自由發(fā)展，社會共同體則有被撕裂的危險。維護(hù)憲法權(quán)威能夠整合國家主流的價值觀念，促進(jìn)社會的穩(wěn)定與合作；規(guī)定國家根本制度和道路，能夠凝聚制度共識?？梢?，通過憲法整合價值觀念、形成制度體系的過程也是凝聚制度共識的過程。憲法在時代發(fā)展中不斷與時俱進(jìn)，不斷更新相應(yīng)內(nèi)容，將黨和人民在不斷實踐中形成的理論智慧和制度成果確立下來，通過維護(hù)憲法權(quán)威凝聚制度共識是一個動態(tài)過程。因此，憲法不僅是制度共識的規(guī)范載體，而且是凝聚制度共識的重要平臺，維護(hù)憲法權(quán)威是凝聚制度共識的重要途徑。只有凝聚制度共識，才能促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能提升國家治理效能。

第二，維護(hù)憲法權(quán)威，樹立制度權(quán)威。充分發(fā)揮中國特色社會主義制度體系在國家治理中的作用，不能停留在制度共識層面，還要進(jìn)一步樹立制度權(quán)威。制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。我國憲法在深刻總結(jié)我國革命、建設(shè)和改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上得以形成和發(fā)展，其一經(jīng)誕生就為社會主義革命和現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本法治保障。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，憲法構(gòu)成治國理政的總依據(jù)。全面依法治國需要各項制度，各項制度有沒有權(quán)威的關(guān)鍵和根本是憲法有沒有權(quán)威。憲法權(quán)威得到樹立和維護(hù)，憲法所規(guī)定的根本制度、基本制度和重要制度也就獲得了權(quán)威，即獲得國家根本法和最高法的保障。一方面，憲法通過對相關(guān)制度的確認(rèn)，以憲法權(quán)威增進(jìn)制度權(quán)威；另一方面，憲法為制裁違反制度的行為提供根本法依據(jù)，從而達(dá)到維護(hù)制度權(quán)威的目的。2018年第五次憲法修訂將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入憲法，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上提出新的規(guī)定，規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這一新的規(guī)定增強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)威，憲法規(guī)定“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”，這一新的規(guī)定自然內(nèi)在包含“禁止破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范要求，從而強(qiáng)化了根本領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)威[7]?，F(xiàn)代國家治理主要通過制度來實現(xiàn)，樹立制度權(quán)威有利于國家治理效能的提升。

第三，維護(hù)憲法權(quán)威，堅定制度自信。充分發(fā)揮中國特色社會主義制度體系在國家治理中的作用，需要把制度共識和制度權(quán)威長久保持下去，這就需要把制度共識和制度權(quán)威內(nèi)化為中國人民的制度自信。對中國特色社會主義制度體系的自信是思想文化層面的。憲法為國家治理提供一套規(guī)范制度，憲法及其所承載的制度是一個現(xiàn)代國家歷史文化不斷發(fā)展衍化的結(jié)果。憲法自誕生之時，就擁有獨屬于該國的文化特質(zhì)。中國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民在革命、建設(shè)和改革中探索出來的獨特道路、治理模式的法治結(jié)晶。維護(hù)憲法權(quán)威能夠體現(xiàn)出對中國特色社會主義道路、理論、制度、文化以及治理模式的自信，是制度自信的根本內(nèi)容?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”載入憲法，堅定了中國人民堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅定不移跟黨走的道路自信。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想被寫入憲法，確立為國家指導(dǎo)思想，彰顯了黨和人民的理論智慧，進(jìn)一步堅定了理論自信。道路自信和理論自信要落實在制度自信上才能獲得實在性，維護(hù)憲法權(quán)威也是維護(hù)中國特色社會主義制度體系的權(quán)威，體現(xiàn)對制度體系的自信。制度自信還可以構(gòu)成文化自信的重要內(nèi)容之一，只有在文化層面對中國特色社會主義制度體系保持自信才是穩(wěn)固的制度自信。自覺維護(hù)憲法權(quán)威體現(xiàn)制度自信，也是堅定制度自信的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代國家治理不僅依靠公共權(quán)力部門的積極工作，更需要普通公民的認(rèn)可與支持，堅定制度自信是提升國家治理效能的重要環(huán)節(jié)。

三、憲法全面實施保障制度執(zhí)行，提升國家治理效能

制度共識、制度權(quán)威和制度自信的生命力在于制度執(zhí)行，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵是制度執(zhí)行。習(xí)近平高度重視制度執(zhí)行，指出各項制度制定了，就要立說立行、嚴(yán)格執(zhí)行。制度執(zhí)行與憲法實施存在著內(nèi)在一致性，黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”，同時要求“健全保證憲法全面實施的體制機(jī)制”。在全面依法治國的實踐中，通過憲法全面實施來推動和保障制度執(zhí)行，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國家治理效能的必由之路。

第一，提高憲法在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用，在憲法全面實施中優(yōu)化制度執(zhí)行，提升國家治理效能。提升國家治理效能的途徑在于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在于通過憲法全面實施優(yōu)化制度執(zhí)行。因此，憲法全面實施就成為其中最根本的環(huán)節(jié)。憲法作為堅持和完善中國特色社會主義制度體系的規(guī)范基礎(chǔ)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家根本法依據(jù)；憲法在全面實施中凝聚制度共識、樹立制度權(quán)威、彰顯制度優(yōu)勢、堅定制度自信，為系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理和依法治理提供國家根本法依據(jù)，為提升國家治理效能提供基礎(chǔ)性和根本性內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在全社會廣泛開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法和運用憲法的宣傳教育，不斷增強(qiáng)社會公眾尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法觀念和制度意識，不斷健全憲法全面實施的體制機(jī)制，將憲法全面實施提高到一個新的水平，更好發(fā)揮憲法全面實施在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，全面提升國家治理效能。

第二，憲法全面實施可以加快中國特色社會主義法治體系建設(shè)，營造國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治環(huán)境，提升國家治理效能。憲法全面實施有利于“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”，是全面依法治國的重大時代課題。以憲法全面實施為統(tǒng)領(lǐng)，黨的十九屆四中全會要求，要“完善立法體制機(jī)制”“健全社會公平正義法治保障制度”“加強(qiáng)對法律實施的監(jiān)督”。這是加快中國特色社會主義法治體系建設(shè)的舉措，其中強(qiáng)調(diào)法治思維、制度思維。在憲法全面實施中加快中國特色社會主義法治體系建設(shè)，有利于營造國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的良好法治環(huán)境，有利于提升國家治理效能。通過憲法全面實施提升國家治理效能，內(nèi)嵌在我們黨依法治國、依法執(zhí)政，依憲治國、依憲執(zhí)政的邏輯鏈條中，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本內(nèi)容和主要目標(biāo)。

第三，憲法全面實施可以推動中國特色社會主義根本制度、基本制度和重要制度的執(zhí)行，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國家治理效能。憲法全面實施是黨的十九屆四中全會提出的新要求，憲法全面實施在實施主體、實施范圍、實施力度、實施方式、實施效果上要求全面性。這種全面性對制度執(zhí)行的意義集中體現(xiàn)在推動和保障兩個方面。在推動作用上，憲法全面實施蘊(yùn)含制度全面執(zhí)行，因為只有憲法規(guī)定的根本制度、基本制度和重要制度得到全面執(zhí)行，憲法全面實施才能實現(xiàn)。反過來，只有健全相關(guān)體制機(jī)制，推動憲法全面實施，才能有力推動國家根本制度、基本制度和重要制度的全面執(zhí)行。在保障作用上，憲法全面實施要求堅持憲法至上、維護(hù)憲法權(quán)威、遵守憲法和憲法精神，一切違反憲法和憲法精神的行為都必須予以追究。制度執(zhí)行同樣要求“沒有例外，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”，憲法權(quán)威和制度權(quán)威之間具有密切聯(lián)系。因此，憲法全面實施在權(quán)威維護(hù)和責(zé)任追究的意義上為制度執(zhí)行提供法治保障。憲法全面實施內(nèi)在蘊(yùn)含中國特色社會主義根本制度、基本制度和重要制度的執(zhí)行，舍此憲法全面實施將成為一句空話。在憲法全面實施中執(zhí)行國家制度所達(dá)到的結(jié)果必然是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然是國家治理效能的提升。

四、結(jié)語

全面依法治國、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。其廣泛性在于法治改革和建設(shè)舉措遍布治國理政的各個部門各個領(lǐng)域，其深刻性在于新時代通過法治體系和法治國家建設(shè)的全面推進(jìn)，以完成國家治理體系和治理能力向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史使命。這種重大轉(zhuǎn)型的目的是，適應(yīng)當(dāng)今世界現(xiàn)代國家發(fā)展的形勢，以及中國特色社會主義進(jìn)入新時代的要求，解決新時代中國社會主要矛盾，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。實現(xiàn)這些目的需要提升國家治理效能，而轉(zhuǎn)變國家治理方式、提升國家治理效能，則需要始終圍繞憲法邏輯這一根本線索而不斷展開。中國憲制秩序處于歷史變遷之中，從《共同綱領(lǐng)》到五四憲法，再到八二憲法，由憲法實施到憲法全面實施，依據(jù)憲法治國理政不斷深化，國家治理效能不斷提升。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，正在譜寫依憲治國、依憲執(zhí)政新的“中國之治”圖景。