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    上海疫情防控期間社區(qū)困難老年人的社會(huì)支持研究
    ——以N區(qū)Y街道為例

    2022-11-23 07:27:14上海商學(xué)院現(xiàn)代流通國家級(jí)實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心
    上海城市管理 2022年4期
    關(guān)鍵詞:居委配藥困難

    文 張 智 上海商學(xué)院現(xiàn)代流通國家級(jí)實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心

    王曉慧 上海市長寧區(qū)人民政府華陽路街道辦事處

    為更好地推進(jìn)疫情防控工作,2022年3月底,上海實(shí)行更嚴(yán)格的防控管理。進(jìn)入這樣一個(gè)特殊的狀態(tài),對(duì)社會(huì)各界來說,都是一個(gè)挑戰(zhàn),而高齡、獨(dú)居、重大病、行動(dòng)不便等困難老年人的處境就更加艱難。堅(jiān)守疫情防控的初心,保障好以困難老年人為代表的最脆弱群體的基本生活,成為最重要的任務(wù)之一。社會(huì)各界對(duì)弱勢群體的支持情況,反映了這座城市的文明程度、政府的應(yīng)急服務(wù)潛能以及基層治理彈性。危與機(jī)向來同生并存,不妨以此為鏡,及時(shí)總結(jié),獲得成長。

    本文將以N區(qū)Y街道為例,梳理上海疫情防控期間(主要是2022年4月—5月),個(gè)體、家庭、政府和社會(huì)等各界力量對(duì)社區(qū)困難老年人的支持途徑,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足,希望為進(jìn)一步提升底線民生保障、養(yǎng)老服務(wù)及政府應(yīng)急管理能力提供借鑒。

    一、困難老年人的界定

    上海作為深度老齡化的城市,老年人成為疫情防控期間的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。2022年4月的上海疫情防控工作發(fā)布會(huì)上,市民政局領(lǐng)導(dǎo)多次提到對(duì)老年群體特別是其中的困難人群的保障,其中提及高齡、獨(dú)居、家人被隔離收治而暫時(shí)無人照料的老人、患病及殘障人士等困難老年人。其實(shí)從3月中下旬開始,市、區(qū)、街鎮(zhèn)就陸續(xù)發(fā)布關(guān)于做好困難人群排摸和保障相關(guān)工作的通知和指示。各個(gè)文件對(duì)困難老年人的具體表述可能有差異,但是其基本原則和根本目的是一致的?;驹瓌t是托底保障,在資源有限的條件下,保障生命安全和身心健康是第一位的;根本目的是希望能夠不落一人,保障最脆弱群體的基本生活。

    雖然對(duì)于困難老年人沒有一個(gè)嚴(yán)格意義上的界定,包含以上所列的高齡、獨(dú)居、患病、殘障等,但不局限于此,凡是缺乏自理能力但又無人照料等,導(dǎo)致其生命和健康受到威脅的老年人,都可算作困難老年人。對(duì)困難老年人的界定,只是給街道和居委一個(gè)抓手,在實(shí)際工作中基層工作人員需要根據(jù)基本原則,排摸出最需要關(guān)心和幫助的老年人,明確其優(yōu)先級(jí),避免遺漏沉默的少數(shù)人。

    N區(qū)Y街道根據(jù)市、區(qū)的指示,在3月至5月期間進(jìn)行過3次困難群體的排摸工作,其中的老年人占到80%以上,所以本文選取困難老年人作為民生保障的代表。排摸的關(guān)鍵詞是:獨(dú)居、行動(dòng)不便(重大病、殘疾等)、無人照料等。Y街道屬于深度老齡化的中心城區(qū),有20多個(gè)居委會(huì),老年人口約2.5萬人,困難老年人約1200人,平均一個(gè)居委約50人。

    二、困難老年人的基本需求及社會(huì)支持途徑

    疫情期間,由于市場供給和親屬聯(lián)系受限,很多需求問題都凸顯出來,比如困難老年人的日常用餐、緊急就醫(yī)、剛性配藥、生活照料等基本生活保障問題,都需要基層工作人員一一落實(shí),對(duì)基層政府的管理和服務(wù)能力及靈活應(yīng)變能力都是一次考驗(yàn)。困難老年人的社會(huì)支持途徑,即滿足其基本需求的不同主體及方式。具體表現(xiàn)為:

    (一)日常用餐

    由于疫情形勢變化太快,社會(huì)各界來不及做好充足的準(zhǔn)備。特別是4月初,普通市民沒有儲(chǔ)存足夠多的食物;“叮咚買菜”“美團(tuán)”等電商平臺(tái),也只能滿足很小一部分需求;而政府相應(yīng)的替代保障措施和力度在不同區(qū)和街道也各不相同;由此,催生了一個(gè)特殊的現(xiàn)象叫“社區(qū)團(tuán)購”,一度成為解決社區(qū)居民吃飯問題的主要途徑。對(duì)于普通市民來說,尚且不能隨心所欲地選擇食物,何況是對(duì)于不太會(huì)使用智能手機(jī)且由于身體原因本就對(duì)飲食有諸多要求的老年人,更是雪上加霜。

    面對(duì)如此困境,不可能坐以待斃,各級(jí)政府利用各種途徑,全力保障困難人群的用餐需求。

    1.剛需老人助餐服務(wù)

    上海目前已基本實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)社區(qū)長者食堂的全覆蓋,平時(shí)除給社區(qū)老人提供優(yōu)惠堂食服務(wù)外,還結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)等,為困難老人提供送餐上門的助餐服務(wù)。Y街道共有3個(gè)社區(qū)食堂,防控期間保留1家社區(qū)食堂,作為保供單位,保障轄區(qū)內(nèi)工作人員及困難老人的餐食。從社區(qū)食堂供餐到送餐員送餐,從送餐到居委和小區(qū)門口,到最終由志愿者送至老人手中,非常不易。

    首先,Y街道社區(qū)食堂的工作人員,是以桌為床,直接睡在食堂的,為了保障餐食的原材料,也是費(fèi)盡周折,不分晝夜,進(jìn)行采購和配送。

    其次,老人的餐食主要由街道服務(wù)辦居家養(yǎng)老服務(wù)的助餐員進(jìn)行配送,為了減少風(fēng)險(xiǎn),2位助餐員也住在一間臨時(shí)辦公室里,每天身穿防護(hù)服進(jìn)行配送。但是很多也只能配送到小區(qū)門口,再由居委干部或小區(qū)的志愿者將餐食送至老人家里。助餐數(shù)量多的時(shí)候,達(dá)到130多人,為了及時(shí)送到老人手中,有時(shí)候服務(wù)辦工作人員或者其他志愿者也幫忙一起送餐。有的老人收到助老餐,會(huì)激動(dòng)地落淚,稱“這是他們的救命餐”。雖然夸張了點(diǎn),但助餐服務(wù)的正常運(yùn)行,確實(shí)給這些老人吃了一顆定心丸。

    2.線下保供單位

    不同區(qū)有不同的保供單位,N區(qū)Y街道也有官方推薦的保供單位,以團(tuán)購的形式為主,直接面對(duì)街道或者至少以居委、小區(qū)為單位。N區(qū)Y街道最主要也是堅(jiān)持最久的線下保供單位,是某國企下屬的M公司,從4月初開始統(tǒng)一為N區(qū)供應(yīng)蔬菜包,直到6月份。主要為不會(huì)使用智能手機(jī)的老年人或者其他渠道買菜困難的群體提供服務(wù)。

    這段時(shí)間的運(yùn)作模式,對(duì)各方來說都是新的挑戰(zhàn),加之疫情的不確定性、人力和資源的有限性等問題,剛開始運(yùn)作的時(shí)候,還是出現(xiàn)了很多問題,比如,物資庫存不足、運(yùn)送不及時(shí)、卸貨數(shù)量不對(duì)、產(chǎn)品有損壞等。隨著不斷磨合,逐漸成熟穩(wěn)定。由M公司分時(shí)段為N區(qū)的街鎮(zhèn)供應(yīng)蔬菜包,每個(gè)街鎮(zhèn)3天輪到一次,街鎮(zhèn)可以提前統(tǒng)計(jì)訂購數(shù)量,以街鎮(zhèn)為單位,將訂購數(shù)量、費(fèi)用總額、配送地址及聯(lián)系人等信息發(fā)到統(tǒng)一的訂購群,再由M公司統(tǒng)一安排發(fā)貨,一般是當(dāng)天下午下訂單,第二天到貨。配送地址根據(jù)訂單量的多少,集中配送至訂單量比較大的幾個(gè)居民區(qū),其他少的居民區(qū)由居委干部組織志愿者運(yùn)送到對(duì)應(yīng)小區(qū),最后都由居委組織,配發(fā)給居民。線下保供蔬菜包,前期有肉、蛋,后期以蔬菜為主,價(jià)格大多在50元左右,根據(jù)庫存,搭配約7種蔬菜。Y街道多的時(shí)候一次定1000多份。由街道工作人員組織發(fā)起,由居委負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)上報(bào),再由街道工作人員統(tǒng)一上報(bào)M公司。

    除此之外,N區(qū)跟M公司協(xié)商于4月中下旬,推出針對(duì)經(jīng)濟(jì)條件極端困難人員(低保低收入、重殘無業(yè)等)的托底保障免費(fèi)套餐,包括蔬菜、雞蛋、掛面等,因?yàn)槭敲赓M(fèi)的,以幫助最困難人群為原則,由居委上報(bào)名單,街道審核,最后上傳至區(qū)統(tǒng)一的微信群。

    3.基金會(huì)、企業(yè)、外省市捐贈(zèng)等

    從4月中下旬開始,街道和居委陸續(xù)接到慈善基金會(huì)、企業(yè)及外省市等捐贈(zèng)的物資,有些是指定服務(wù)對(duì)象和確定好數(shù)量的,有的可以靈活安排。對(duì)于Y街道,慈善基金會(huì)在4月下旬為社區(qū)高齡獨(dú)居老人派發(fā)防疫關(guān)愛包(包括牛奶、面包、麥片、午餐肉等);5月上旬為困難老人派發(fā)炒飯和小餛飩等配餐;紅十字會(huì)于4月下旬及5月上旬,主要為因病致貧困難對(duì)象派發(fā)牛奶、大米、油、午餐肉等物資。至于其他零散的捐贈(zèng)物資,街道根據(jù)數(shù)量及實(shí)際情況,安排分配方式。這些物資一般都是送到街道或者由街道領(lǐng)取,再由街道后勤保障組,統(tǒng)一配發(fā)到居委,由居委干部和志愿者發(fā)給具體的服務(wù)對(duì)象。

    4.社區(qū)“老伙伴”、鄰里互助等

    提起上海的社區(qū)志愿者,首先想到的就是“老伙伴計(jì)劃”,即“小老人”照顧“老老人”的志愿服務(wù)活動(dòng)。也有很多這樣的志愿者活躍在防疫一線。防控期間,幾乎所有的上門服務(wù)都暫停。因這些老年志愿者結(jié)對(duì)的高齡獨(dú)居老人都在同一居委甚至同一個(gè)小區(qū),關(guān)心起來更加靈活便利。雖也不便上門,但因相互之間比較熟悉,通過微信、電話等方式,也保證了關(guān)愛不中斷。這些老年志愿者會(huì)力所能及地幫助結(jié)對(duì)老人解決一些小問題,比如幫助困難老人團(tuán)購蔬菜,或者將需求反映給居委干部,幫助結(jié)對(duì)老人獲取一些生活物資。此外,鄰里之間自發(fā)的志愿活動(dòng),比如孤寡老人的關(guān)愛活動(dòng)、愛心角等,都成為特殊時(shí)期的溫暖微光。

    (二)就醫(yī)配藥

    就醫(yī)配藥問題是僅次于吃飯問題的第二大問題。緊急就醫(yī)方面最主要的困難是交通問題。據(jù)了解,街道的就醫(yī)保障車不太夠,有時(shí)需要想其他辦法,比如打120、居委干部或志愿者自己開車、鄰居幫忙開車或者請(qǐng)社區(qū)民警幫忙。

    相比就醫(yī)來說,配藥的需求就更普遍,涉及的人數(shù)更多。主要的配藥途徑有:一是通過健康云APP-我要配藥(或者互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院)進(jìn)行復(fù)診配藥或一鍵續(xù)方等,后續(xù)還開發(fā)了志愿者代配藥功能;二是通過餓了么或者美團(tuán)等電商平臺(tái)上的買藥功能進(jìn)行購買;三是由居委干部或志愿者收集老人醫(yī)???,到實(shí)體醫(yī)院進(jìn)行線下購買。4月中上旬,由于線上配藥的庫存量有限、價(jià)格較貴且寄送時(shí)間過長、操作不方便等原因,大多數(shù)的居民都是由居委干部或志愿者幫忙線下代配藥的。各個(gè)居委的配藥量從幾十到幾百人都有,各自實(shí)際的完成方式,也是“八仙過海、各顯神通”。

    (三)基本生活照料

    對(duì)于一些生活不能自理的老人來說,還存在基本生活照料的問題,據(jù)4月15日的上海發(fā)布報(bào)道,當(dāng)時(shí)全市仍有500多名居家養(yǎng)老護(hù)理員克服各種困難,提供居家上門照護(hù)。其實(shí)平均在各街鎮(zhèn),是非常少的。一般情況下,生活不能自理的老人都有家屬或者24小時(shí)保姆等幫忙照顧。也有特殊的情況,家屬小區(qū)被封控管理,出現(xiàn)失能老人落單的困境,Y街道就有這樣一位老人,剛開始由老伙伴志愿者和居委干部幫忙送餐,更換尿袋等,但都不太專業(yè),于是居委上報(bào)街道求助,街道協(xié)調(diào)第三方護(hù)理機(jī)構(gòu),找到相應(yīng)護(hù)理員進(jìn)駐老人家里,24小時(shí)照護(hù),先解決燃眉之急,后續(xù)費(fèi)用等問題由街道、居委、家屬和服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)商解決。

    此外,失能老人當(dāng)時(shí)最急需的物資之一是成人紙尿褲。除了社區(qū)自己組織的團(tuán)購之外,區(qū)民政部門也推薦過一些采購渠道,并爭取到一些捐贈(zèng),配發(fā)到街道,由街道配發(fā)給各居委。

    三、問題及建議

    面對(duì)如此嚴(yán)峻的疫情防控形勢,上海市政府還是表現(xiàn)出較強(qiáng)的組織和應(yīng)變能力,居民也有較高的自治意識(shí)和水平,志愿服務(wù)也發(fā)揮了重要作用。通過大家的共同努力,基本平穩(wěn)地度過了這段時(shí)期,迎來6月的復(fù)工復(fù)產(chǎn)。但是,暴露出來的問題也不少,值得我們深思和警醒。疫情和未來的不確定性,增加了這部分困難群體的不安全感。需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)家庭、市場、社會(huì)等多種力量,共同筑牢底線民生的保障網(wǎng)。

    (一)要進(jìn)一步增加困難老年人社會(huì)支持的廣度和力度

    從廣度上看,具體到某位老人,其支持的途徑可能只有其中的一種,比如,據(jù)Y街道的一位居委干部反映,他們居委的一位行動(dòng)不便的高齡獨(dú)居老人,子女均在國外,這期間就全靠鄰居照應(yīng)。為了進(jìn)一步減少意外風(fēng)險(xiǎn),需要增加困難老年人穩(wěn)定可靠的支持途徑。從力度上來說,對(duì)困難老年人的支持,目前能夠滿足其基本生活需求,至于高質(zhì)量的生活,還需要更多的資源和努力。

    (二)需認(rèn)識(shí)到政府力量的局限性,政府工作要有邊界意識(shí),要充實(shí)基層工作力量

    我們的城市是人民的城市,為人民服務(wù)是我們的宗旨,但需要清醒地認(rèn)識(shí)到政府力量的局限性。滿意度是由實(shí)際表現(xiàn)和期望共同決定的,正如有些居委干部所說的“該做的不該做的都做了,居民還是不滿意”。以Y街道來說,每個(gè)居委平均有6個(gè)居委干部,要負(fù)責(zé)50位左右的困難老人和紛繁復(fù)雜的其他工作,雖然有樓組長和志愿者的幫助,但是志愿服務(wù)本身就不可控,最終的責(zé)任還是落在幾位居委干部身上。以這樣一個(gè)供需比例,做到萬無一失還是有點(diǎn)困難。不排除有些居委干部的不作為,但大多數(shù)都是盡心盡力,以單位為家,認(rèn)真地履行自己的責(zé)任。但是,有些居民并不理解,覺得一切都是理所應(yīng)當(dāng),并且將負(fù)面情緒發(fā)泄到工作人員身上。雖然居委會(huì)是群眾自治組織,但在很多居民心中,就是基層政府。居委會(huì)的表現(xiàn),很大程度上也代表了政府的形象。所以,需要更加關(guān)心重視基層的執(zhí)行力量,不能僅僅從工具理性上考慮,畢竟再好的政策都是靠一個(gè)個(gè)具體的人去執(zhí)行的,有沒有一顆熱忱的心,服務(wù)的效果是不一樣的。對(duì)基層工作的邊界需要進(jìn)一步明確,對(duì)工作人員的激勵(lì)也需要認(rèn)真思考。

    (三)需調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量,共同塑造社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)

    困難老年人是老齡社會(huì)的一個(gè)縮影,從困難老年人類型看,更多的是老人失能、半失能導(dǎo)致自理能力缺失,以及獨(dú)居等因素導(dǎo)致照護(hù)缺失,從而形成的困難和弱勢。眾所周知,老齡社會(huì)已經(jīng)到來,但是社會(huì)各方并沒有做好充足的準(zhǔn)備。疫情防控期間尤其凸顯了這一點(diǎn)。我們要明白,養(yǎng)老問題不僅是政府的問題,也是全社會(huì)的問題。老齡社會(huì)是我們從未經(jīng)歷過的社會(huì)形態(tài),[1]事實(shí)上,老年階段和其他每個(gè)人生階段一樣,應(yīng)該得到同等的尊重。其實(shí),老人的異質(zhì)性也很強(qiáng),[1]并沒有一個(gè)絕對(duì)意義上的老年人標(biāo)準(zhǔn)。老年人也可以維持良好的功能狀態(tài),保持有質(zhì)量的生活。但這需要我們有足夠的勇氣和想象力,各方力量共同努力,創(chuàng)造與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式,[1]打造適老社會(huì)。

    1.個(gè)體和家庭要擔(dān)負(fù)起首要責(zé)任,維護(hù)好身體健康,做好養(yǎng)老規(guī)劃

    把人生當(dāng)做一個(gè)整體來看,如果選擇年輕時(shí)的自由自在,不結(jié)婚不生子,那么也要面對(duì)老年階段可能的孤單等問題,提前為自己做好規(guī)劃,勇于為自己的選擇買單。以Y街道為例,目前沒有子女的老人,所謂的社會(huì)孤老,就有100多位。其中有一些剛退休,就到街道來問,是否有針對(duì)孤老的優(yōu)惠政策。而經(jīng)過民政認(rèn)證的特困供養(yǎng)的孤老,需要滿足很多條件,數(shù)量是非常少的。所以完全寄希望于政府,是不現(xiàn)實(shí)的。此外,獨(dú)居老人越來越多,有主動(dòng)選擇的,也有被動(dòng)因素造成的。老人獨(dú)居可以給彼此空間,但也會(huì)增加意外風(fēng)險(xiǎn)。很多老人因?yàn)楦优x得遠(yuǎn)而不得不讓鄰居和志愿者幫忙照顧。甚至有的老人,不愿麻煩自己的子女而首選求助居委干部和志愿者,不滿意就投訴。持有這種觀念的人還不少,建議要強(qiáng)化孝親敬老文化宣傳,增強(qiáng)家庭成員之間的聯(lián)系。除此之外,建議家庭在做重大決策時(shí)和日常生活中,都能充分考慮到養(yǎng)老的實(shí)際需求,比如,子女買房時(shí)盡量離父母近一些;面對(duì)出國的選擇時(shí)慎重一些;注重一下鄰里關(guān)系;耐心教會(huì)父母使用智能手機(jī),跟上時(shí)代發(fā)展;嘗試配置適老化的智能設(shè)備;鼓勵(lì)長輩多參加社交活動(dòng),有問題主動(dòng)求助等。老人自己也要主動(dòng)學(xué)習(xí),保持自理能力,為美好生活而努力。

    2.充分發(fā)揮市場的作用,滿足老人更多樣化個(gè)性化的需求

    隨著老齡化和少子化趨勢的日益明顯,以社區(qū)和居家為主的嵌入式養(yǎng)老發(fā)展起來,越來越多的市場力量和產(chǎn)品進(jìn)入社區(qū)和家庭。但是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還屬于朝陽產(chǎn)業(yè),老年產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。特別是半失能失智老人的輔助用具、居家適老化改造、失能老人的居家照護(hù)、獨(dú)居老人的意外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等需求比較突出,目前市、區(qū)和街道也通過招投標(biāo)等途徑,積極引入第三方提供相關(guān)的服務(wù),但是服務(wù)的范圍很有限,效果有待檢驗(yàn)。政府應(yīng)該繼續(xù)加大這方面的投入,通過購買服務(wù)等方式,不斷探索更多的問題解決方案。

    3.社會(huì)組織、愛心人士、普通民眾等的參與必不可少,共同營造老年友好的社會(huì)氛圍

    企業(yè)、基金會(huì)、外省市等的捐贈(zèng),老伙伴志愿者和鄰里的互助甚至陌生人的自發(fā)愛心活動(dòng),如大學(xué)生創(chuàng)建的“上海醫(yī)療緊急救助”共享文檔等,[2]這些善意之舉,彰顯了這個(gè)城市的溫度。我們比任何時(shí)候都更明白每個(gè)人并不是孤立的,我們是需要并能夠相互幫助的。慈善捐贈(zèng)和志愿服務(wù),很靈活,像陽光和水一樣,可以滋養(yǎng)不起眼的角落,在面對(duì)突發(fā)事件時(shí),有其優(yōu)勢,是主要途徑的重要補(bǔ)充。我們要繼續(xù)培育好志愿服務(wù)的土壤,讓人與人之間更加和諧,讓社會(huì)對(duì)老年人也更友好。近年來,政府也通過創(chuàng)建老年友好型社區(qū)、認(rèn)知癥友好型社區(qū)等方式,將越來越多的社區(qū)單位吸引進(jìn)來,形成為老服務(wù)聯(lián)盟,在一個(gè)微小的區(qū)域內(nèi),創(chuàng)建老年友好社區(qū)的模板。但離真正意義上的老年友好社會(huì)還存在距離。老齡社會(huì)的到來,意味著生活的各個(gè)方面的適老的變革,涉及面太廣,需要全體總動(dòng)員。

    6月1日上海復(fù)工復(fù)產(chǎn),很多人說“那個(gè)上海又回來了”,我們都期待未來的上海更美好?;謴?fù)和發(fā)展的過程也許是漫長的,重塑安全感也不是一朝一夕的。對(duì)困難老年人為代表的脆弱群體的良好支持是以整個(gè)城市和全體市民的健康發(fā)展為基礎(chǔ)的,我們要以時(shí)不我待的精神,足夠的耐心和持久的努力,來掙得這份底氣。相信這座城市能保護(hù)好每一個(gè)熱愛她的人。

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