對張掖市甘州區(qū)節(jié)水灌溉工程運行管理的思考

尹愛萍

（甘肅省張掖市甘州區(qū)抗旱防汛服務隊，甘肅 張掖 734000）

1 張掖市甘州區(qū)節(jié)水灌溉工程概述

1.1 節(jié)水工程建設(shè)情況

張掖市甘州區(qū)水土資源豐富，光熱資源充足，是典型的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)。20 世紀80 年代以來，甘州區(qū)高度重視節(jié)水灌溉工程建設(shè)，基本形成了地下水提水灌溉、地表水引水蓄水灌溉及排水相結(jié)合，渠道、道路、林帶相互配套的節(jié)水灌溉體系。近年來，隨著黑河流域節(jié)水改造項目、日協(xié)貸款節(jié)水灌溉項目、大中型灌區(qū)骨干工程改建、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目以及高效節(jié)水灌溉項目等的實施，甘州區(qū)境內(nèi)的節(jié)水灌溉工程得到了很大的改善，建成輸水干支斗農(nóng)渠道14 022 條，總長7 792 km，其中：已襯砌3 059 km；配套灌溉機電井3 273 眼，建成小型水庫3 處，合計有效庫容1 020 萬m3；建成小型塘壩19處，有效庫容134.76 萬m3；建成灌溉泵站73 處，總裝機3 083 kW；至2020 年底，全區(qū)累計發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積3.14 萬hm2，其中管灌0.90 萬hm2，滴灌2.08 萬hm2，噴灌0.16 萬hm2。

1.2 工程管理體制

近年來，甘州區(qū)進行了節(jié)水灌溉工程管理體制改革與創(chuàng)新，初步建立了灌區(qū)運行管理和維護機制，充分調(diào)動灌區(qū)用水戶參與灌溉和工程管理的積極性。按照專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的原則，建立“灌區(qū)+用水者協(xié)會+用水戶”的管理模式。實行用水戶參與灌溉管理和事業(yè)單位企業(yè)化管理，實現(xiàn)粗放式管理向集約化管理的轉(zhuǎn)變。干支渠骨干工程由灌區(qū)管理處負責管理，斗渠及斗渠以下的節(jié)水工程水管單位核實規(guī)模，灌區(qū)將工程移交用水者協(xié)會管理，并簽訂管護協(xié)議。用水者協(xié)會根據(jù)用水戶或灌水小組劃分出其管理范圍，并與用水戶或灌水小組簽訂所轄范圍內(nèi)的工程管護協(xié)議，并納入?yún)f(xié)會目標責任制考核。明確劃定了工程管護范圍，開展小水工程產(chǎn)權(quán)制度改革，管理運行實行承包制。通過這些管理體制的改革，使得區(qū)內(nèi)的節(jié)水工程得到了有效地管護，發(fā)揮了正常的使用功能[1]。

1.3 管護費用落實情況

目前區(qū)內(nèi)節(jié)水灌溉工程管理均采取用“水管所+用水者協(xié)會+用水戶”參與式管理模式，共同參與節(jié)水工程管理。甘州區(qū)共組建農(nóng)民用水者協(xié)會233 個，灌區(qū)內(nèi)的水源工程、干支渠道工程由水管所統(tǒng)一管理，并按所屬各管理站、段劃定管理范圍，簽訂管護責任書，確定管理責任。灌區(qū)內(nèi)斗渠及斗渠以下輸水工程按照“誰受益、誰負責、誰管理、誰維修”的原則，由受益村組成立的用水者協(xié)會和用水戶進行管理維修。斗渠及其以下田間工程、高新節(jié)水工程、國投機井、人飲工程所有權(quán)歸灌區(qū)，使用管理權(quán)移交給用水者協(xié)會，并與灌區(qū)管理單位簽訂承包管護協(xié)議，其維修費用、勞動報酬及其考核辦法由協(xié)會采取“一事一議”的辦法討論確定，維修費用、勞動報酬從末級渠系水費中列支，實行?？顚Ｓ谩⒍ㄆ趯徲?。

2 節(jié)水灌溉工程運行管理中存在的問題

隨著水利改革的不斷深入，節(jié)水工程運行機制不斷完善，加強了節(jié)水工程的運行管理，對工程實行嚴格的管護制度，充分發(fā)揮好工程的效益，確保節(jié)水工程安全、穩(wěn)定運行。但在管理過程中也還存在一些不容忽視的問題，一定程度上影響了節(jié)水工程功能作用的發(fā)揮[2]。

2.1 管護機制不夠健全

近年來，甘州區(qū)加大了節(jié)水灌溉工程資金投入，節(jié)水改造工程建設(shè)數(shù)量不斷增加，各地方對已建成運行的節(jié)水工程明晰了產(chǎn)權(quán)，盡管如此，節(jié)水灌溉工程的管理體制還是不夠完善健全，雖然管理制度已制定，但管理措施與實際不相適應，所制定的相關(guān)管理制度存在缺陷，管理內(nèi)容還不夠全面完善，沒有設(shè)立專門的節(jié)水工程管護基金，工程運行維護得不到保障，嚴重影響了節(jié)水灌溉工程效益的長期發(fā)揮。

2.2 管理保障機制不夠完善

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已建成的節(jié)水工程存在管護主體不到位、建設(shè)管理相互脫節(jié)、已建成工程權(quán)責不清、管護職責不明等問題，造成工程只使用，不管理，不維護，管用相互脫節(jié)；部分農(nóng)民用水戶協(xié)會軟硬件設(shè)施配套不完善，沒有嚴格按照要求建立較為規(guī)范的規(guī)章制度或管理辦法，造成管理措施落實不完全到位、節(jié)水灌溉工程管理工作不夠規(guī)范標準等問題[3]。

2.3 管理經(jīng)費不足

由于地方財力有限，用于節(jié)水工程維修養(yǎng)護費用少，群眾維護節(jié)水工程的主動性不高。加之水價還未達到成本收取，各項制度及資金使用正在完善之中，工程管護經(jīng)費不能從根本上得到保障。一部分節(jié)水灌溉工程雖已確定了管理單位，且配備專人管理，但是管理資金不到位，運行維護費用得不到保障，導致節(jié)水灌溉工程不能充分發(fā)揮工程效益，且管理達不到理想水平。部分節(jié)水工程建成以后，工程建設(shè)時所投資的設(shè)施（滴灌帶)后期費用由群眾承擔，且設(shè)備更新維護資金也無法保障，導致群眾對節(jié)水灌溉工程認可度不高，沒有長期使用的打算。如果要在全區(qū)發(fā)展大面積的高效節(jié)水灌溉，要從根本上解決管理經(jīng)費不足的問題，確保節(jié)水工程長期發(fā)揮工程效益。

2.4 節(jié)水工程建設(shè)投入不足

末級渠系和節(jié)水灌溉工程計量設(shè)施配套不完善，高效節(jié)水灌溉技術(shù)覆蓋率仍不高，已建的部分節(jié)水灌溉工程也陸續(xù)達到了使用壽命，后續(xù)投入工程建設(shè)任務艱巨。部分節(jié)水工程建設(shè)信息化程度不高，后期運行管理監(jiān)測設(shè)施設(shè)備不齊全，監(jiān)測數(shù)據(jù)有限，對運行管理支撐力不足。

2.5 缺少專業(yè)人才

缺少優(yōu)秀的管護人才、專業(yè)的管護隊伍也是節(jié)水灌溉工程在建后運行期間面臨的一個大問題。節(jié)水灌溉工程的檢修、運維以及日常管理是一項綜合的、復雜的工作，其中涉及許多專業(yè)知識與專業(yè)技術(shù)，有很多工作需要專業(yè)人員來操作。但目前受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度、生活工作環(huán)境等因素影響，絕大部分優(yōu)秀青年不愿意到農(nóng)村或農(nóng)業(yè)口工作，造成節(jié)水灌溉工程管護人才大量短缺，工程建后的運行管理技術(shù)保障不強。

2.6 水價形成機制仍需健全完善

近年來，甘州區(qū)穩(wěn)步推進水價改革，2016 年對現(xiàn)行水價進行了調(diào)整，2018 年地表水達到運行維護成本，地下水統(tǒng)一開征水費，節(jié)水工程維修養(yǎng)護問題得到了有效緩解。今后要進一步健全完善水價機制，從根本上扭轉(zhuǎn)水管單位及節(jié)水工程運行管理面臨的困難和問題，促進節(jié)水灌溉健康發(fā)展。

3 加強節(jié)水灌溉工程建后運行管理的建議

3.1 健全完善管護機制

當前一些節(jié)水灌溉工程在建后運行過程中陸續(xù)出現(xiàn)了設(shè)備老化、工程效益不高等問題，工程未能充分發(fā)揮作用，導致以上問題出現(xiàn)的根本原因之一就是工程管理機制不健全。鑒于此，相關(guān)部門需嚴格按照國家政策要求與法律規(guī)定，根據(jù)節(jié)水灌溉工程具體情況對工程管理機制、管理模式等做進一步地優(yōu)化調(diào)整。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確、管理民主”的改革要求，建立完善“灌區(qū)+ 用水者協(xié)會+ 用水戶”的管理模式，將使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織、村集體、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，督促產(chǎn)權(quán)所有人和使用人簽訂管護責任書，明確產(chǎn)權(quán)主體和管護責任，確保節(jié)水灌溉工程良性運行，充分發(fā)揮工程效益。進一步明確灌區(qū)內(nèi)的水源工程、干支渠骨干工程由水管所安排專業(yè)人員劃段承包管理。灌區(qū)斗渠及以下田間工程按照“誰受益、誰管理、誰維修”的原則，由受益村組成立的用水者協(xié)會進行管護。節(jié)水灌溉工程是一項關(guān)系民生的工程，主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務，農(nóng)民是工程最直接的受益者。因此，在新的發(fā)展時期必須通過一些宣傳教育與激勵措施來推進農(nóng)民參與節(jié)水灌溉工程建設(shè)管理工作，以農(nóng)民用水者協(xié)會為依托，讓農(nóng)民參與節(jié)水工程的興辦、改善、保養(yǎng)和管理，讓農(nóng)民在節(jié)水工程建設(shè)與管理中的主體作用得到充分發(fā)揮。同時，明確劃定工程管護范圍，制定和完善管理制度、操作規(guī)程，形成完整的節(jié)水工程運行維護管理體系。強化管理，保證工程運行安全，提高用水效率，促進節(jié)約用水。本著有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快高效節(jié)水事業(yè)的發(fā)展，以明晰工程所有權(quán)為核心，采取靈活多樣的形式，落實管護責任，實現(xiàn)節(jié)水工程的良性運行。

3.2 優(yōu)化節(jié)水灌溉工程管護保障機制

為使節(jié)水灌溉工程在建后得到更好的運行與管理，相關(guān)部門要結(jié)合實際情況對工程建后的運行管理工作建立相應的保障機制。具體如政府發(fā)揮主導作用，在政策、資金、專業(yè)人才等方面為節(jié)水工程的建設(shè)提供一定支持，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府充分發(fā)揮自身作用進行資金自籌。利用這一措施減輕農(nóng)民經(jīng)濟負擔，同時解決節(jié)水工程建設(shè)與管理資金不足的問題，讓節(jié)水工程更好地運行起來。對工程和資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行界定，竣工項目工程和資產(chǎn)移交前，必須明確產(chǎn)權(quán)和利益主體。產(chǎn)權(quán)界定堅持“誰投資、誰所有”的原則，保證國有和農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失?？⒐ろ椖抗こ毯唾Y產(chǎn)驗收合格后必須及時移交管護主體。此外，要做好用水管理，如在節(jié)水灌溉工程輻射的區(qū)域內(nèi)，制定與執(zhí)行科學可行的水權(quán)分配制度，采用逐級分配的方式，從上到下、從大到小依次分配水權(quán)，讓每個用水戶都能在自己所擁有的用水權(quán)限范圍內(nèi)科學高效用水[4]。

3.3 做好日常管理維護

在節(jié)水灌溉工程建后運行期間，管理單位要采取先進的技術(shù)手段對工程進行監(jiān)測，監(jiān)測工程的運行狀態(tài)，掌握工程變化規(guī)律，為安全穩(wěn)定運行管理提供科學依據(jù)。對工程的薄弱環(huán)節(jié)、重要部位、容易發(fā)生問題的部位做定期檢查，對于不正常現(xiàn)象，分析原因，采取措施，防止事故的發(fā)生，保證工程安全運行。要加強管護，嚴格落實管護責任，明確管護內(nèi)容，加強巡查，保證節(jié)水工程設(shè)施的正常運行。

3.4 加快人才培育

人力資本的投入數(shù)量、投入質(zhì)量會對節(jié)水灌溉工程的運行質(zhì)量產(chǎn)生很大影響。一直以來，農(nóng)村節(jié)水灌溉工程建設(shè)與管理中都存在專業(yè)人才缺乏的問題，工程運行管理人才隊伍素質(zhì)不高，人才隊伍結(jié)構(gòu)不夠完善，使節(jié)水灌溉工程得不到有效的運行與管理。因此，要加快優(yōu)秀人才的培育與引進，盡快優(yōu)化農(nóng)村節(jié)水科技人才隊伍，以滿足農(nóng)村節(jié)水工程建設(shè)與運營中的各項問題。同時，水管單位也要加大工程管理人員的培訓，提高管理人員的整體素質(zhì)，提高管理水平。

3.5 強化其他管理措施的落實

灌區(qū)可積極推廣應用噴灌技術(shù)、膜下滴灌技術(shù)、微灌技術(shù)等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水資源利用率；也可采用溝灌、土地復平等技術(shù)，達到高效節(jié)水灌溉的目標。在節(jié)水灌溉工程建后運行期間積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，增強供水的商品性，強化農(nóng)戶節(jié)水意識，有效提高水資源利用率。同時，按照節(jié)水有獎勵，發(fā)展特色高效農(nóng)副產(chǎn)業(yè)有補貼的原則，積極落實節(jié)約用水獎勵機制，鼓勵農(nóng)民節(jié)約用水，創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金會，并制定農(nóng)田節(jié)水灌溉《節(jié)約用水獎勵制度和資金管理辦法》，引導灌區(qū)農(nóng)民改變灌水方式，調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，少種或不種高耗水農(nóng)作物，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)種植面積，推廣設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，并對節(jié)約用水單位給予一定的獎勵。進一步細化灌區(qū)與村級協(xié)會管理責任書和年度考核指標，考核結(jié)果與項目投資、小水工程列項、末級渠系費用核銷等掛鉤，強化工程管護考核結(jié)果的運用。節(jié)水工程完工后要切實做好工程項目的試運行、操作的交底工作及建后技術(shù)服務工作。通過以上措施有效解決節(jié)水工程建設(shè)及運行管理中面臨的資金短缺、融資困難、積極性不高等問題[5]。

4 結(jié)語

要強化節(jié)水工程管理和養(yǎng)護工作，做到建管并重，使工程充分發(fā)揮效益。在節(jié)水灌溉工程建后運行期間，相關(guān)部門要根據(jù)工程具體情況，建立健全管理體系及管理保障機制，細化完善管護標準、獎罰制度、責任考核目標等，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推廣應用高效節(jié)水灌溉技術(shù)，突出節(jié)水灌溉成效。落實節(jié)水獎補機制、管護資金、管護考核結(jié)果應用等各項保障措施，加快對專業(yè)人才的培育，不斷豐富完善管理措施，科學有效的維護管理節(jié)水工程，確保節(jié)水工程良性運行。