我國礦業(yè)中介組織存在的若干問題及對策建議

劉澤群，陳宇清，唐曉倩，黃 凡，呂旭丹

(1.北京中礦連咨詢有限公司，北京 100050；2.中國礦產(chǎn)資源與材料應(yīng)用協(xié)同創(chuàng)新平臺，北京 100050；3.中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100029；4.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；5.中國地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037)

自1998年礦業(yè)權(quán)允許轉(zhuǎn)讓起，礦業(yè)中介組織經(jīng)過20余年發(fā)展，已初步形成體系，但整體而言，仍存在體系不健全、技術(shù)水平不精、服務(wù)意識不強、誠信度不高等問題。近年來，自然資源系統(tǒng)一些關(guān)鍵性改革文件的出臺，給礦業(yè)中介組織帶來較大影響，改變了一些礦業(yè)中介組織的服務(wù)內(nèi)容和范圍，重置了礦業(yè)中介組織的格局。

1 我國礦業(yè)中介組織定義及分類

1.1 礦業(yè)中介組織定義

趙康[1]認為中介組織目前約定俗成之內(nèi)涵與其名稱之間是相悖的，其認為中介活動的要件是“居間”。據(jù)此觀點，以第三方身份提供獨立客觀咨詢的評估機構(gòu)、自律性協(xié)會組織等均不屬于中介組織。但是，無論是在中央及地方政府文件[2-4]，還是經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)文章，以及社會日常相關(guān)交流，“中介機構(gòu)”和“中介組織”對應(yīng)的組織范圍都比較廣泛，并沒有嚴格限定在“中介”一詞的“居間”含義上。本文所說的礦業(yè)中介組織同樣采用廣義上的含義。早期礦業(yè)中介組織的定義多在礦業(yè)權(quán)市場中界定[5-6]，而隨著礦業(yè)中介組織服務(wù)范圍從礦業(yè)權(quán)市場拓展到礦業(yè)市場，定義不再適用。本文在總結(jié)前人對中介組織和礦業(yè)中介組織的研究基礎(chǔ)上，將礦業(yè)中介組織定義為在礦業(yè)市場的一些活動中，以第三方身份依法通過專業(yè)知識和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公證性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的組織或機構(gòu)。

1.2 礦業(yè)中介組織分類

前人對礦業(yè)中介組織多采用窮舉歸類法[5,7-9]，即統(tǒng)計所有當(dāng)前市面上的礦業(yè)中介組織機構(gòu)，而后按照業(yè)務(wù)類別進行歸納分類。如張濤[7]將其分為自律類、市場交易類、驗證評估類、信息咨詢服務(wù)類等四類；朱麗麗等[5]將其分成礦產(chǎn)資源儲量和價值評估機構(gòu)、驗證公證中介機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)交易中介機構(gòu)、礦業(yè)咨詢中介機構(gòu)和礦業(yè)行業(yè)自律組織等五類。這種分類方法的局限性在于缺乏延展性，即隨著市場的發(fā)展和變化，一些新涌現(xiàn)的中介組織將不能適用，如地質(zhì)監(jiān)理，就不能很好地劃分到某一類中。

根據(jù)本文對礦業(yè)中介組織定義，將礦業(yè)中介組織分為公正性、代理性和信息技術(shù)服務(wù)性三大類(表1)，具有較強的適應(yīng)性和延展性，能充分適應(yīng)礦業(yè)市場的快速變化，并不受政策形式變化的影響。

表1 我國礦業(yè)中介組織分類表Table 1 Classification of mining intermediary organizations in China

1) 公正性礦業(yè)中介組織。此類中介組織是指向委托人提供第三方評估、鑒定服務(wù)工作的機構(gòu)，主要有礦產(chǎn)資源儲量評估機構(gòu)[10-12]、礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、巖礦測試實驗室等。近幾年，礦業(yè)腐敗、糾紛事件頻發(fā)，因此一些為審計署[13]、公安局、仲裁庭、法院提供地質(zhì)技術(shù)支撐鑒定的單位或機構(gòu)也可納入此類。

2) 代理性礦業(yè)中介組織。此類中介組織是指作為第三方，代理委托人行使相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，完成委托人委托的相關(guān)業(yè)務(wù)。如礦業(yè)權(quán)交易中心、地質(zhì)監(jiān)理單位、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、保薦機構(gòu)、投資銀行及證券經(jīng)紀公司等。

3) 信息技術(shù)服務(wù)性礦業(yè)中介組織。此類中介組織是指向委托人提供信息、技術(shù)、咨詢服務(wù)的中介組織，如行業(yè)協(xié)會、礦業(yè)咨詢公司、數(shù)據(jù)服務(wù)公司等。

2 我國礦業(yè)中介組織應(yīng)具有的特征

2.1 獨立性

獨立性是指中介組織在法律上、思想上的獨立。中介組織在法律上不應(yīng)隸屬于利益相關(guān)方的任何一方，在考慮問題(即思想上)以及做出評價結(jié)論時，不應(yīng)被利益相關(guān)方左右。早期，梁亞民等[14]認為獨立性還包括與委托它的用戶及這些信息的使用者不具有任何經(jīng)濟上的利益關(guān)系。但是，隨著中介組織定義范圍的擴展，已不適用。如礦業(yè)權(quán)評估費用、會計審計費用、礦業(yè)權(quán)交易居間費等多是利益相關(guān)方支付。 獨立性的關(guān)鍵不在于誰支付中介服務(wù)費，而在于評價結(jié)論不受中介服務(wù)費的影響。礦業(yè)中介組織的獨立性與一般行業(yè)的特點基本相同，關(guān)鍵是法律上和思想上的獨立，評價結(jié)論不受中介服務(wù)費的影響。

2.2 客觀性

礦業(yè)中介組織的客觀性在于真實地反映所評價事務(wù)的狀況。如礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)對于礦業(yè)權(quán)價值的評估應(yīng)該是客觀的，不應(yīng)主觀隨意評估礦業(yè)權(quán)價值。此外，在評估過程中一些需要主觀判斷的評價，也應(yīng)借助行業(yè)規(guī)范、專業(yè)素養(yǎng)盡量保持客觀中立，以保障評價結(jié)論的客觀性。由于礦產(chǎn)資源、成礦遠景評價、礦石質(zhì)量、物化探異常、礦床成因、評估系數(shù)取值等具有隱蔽性、多解性和不唯一性等特點，導(dǎo)致對其的判斷不是非黑即白的，這就需要中介組織把握好尺度，堅持客觀性，做出合理公道的判斷，不得被委托方或其他力量左右。

2.3 公正性

公正性是中介組織的一個重要表象特征，是獨立性和客觀性共同作用的結(jié)果表象。具有獨立性和客觀性的中介服務(wù)，其公正性也必將得到相應(yīng)的體現(xiàn)。作為礦業(yè)中介組織，尤其是具有公正性的礦業(yè)中介組織，如礦產(chǎn)資源儲量評估機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、巖礦測試實驗室、部分從事第三方服務(wù)的公司等，公正性是其立足之本，失去了公正性，這些中介組織也就失去了存在的意義。同時，公正性也是其業(yè)務(wù)的源泉，正是因為其具有公正性特征，才會得到相關(guān)委托業(yè)務(wù)。

2.4 專業(yè)性

礦業(yè)中介組織涉及領(lǐng)域多，產(chǎn)業(yè)鏈長，不但包含地質(zhì)、采礦、選礦、冶煉等理工科專業(yè)，還包含環(huán)保、政策、社區(qū)、法律、會計等文科專業(yè)，許多工作還需要“地質(zhì)+法律”或“采礦+經(jīng)濟”等雙學(xué)科甚至是多學(xué)科的組合，對于中介組織的綜合素質(zhì)及專業(yè)程度要求很高。專業(yè)性是礦業(yè)中介組織區(qū)別于其他一般行業(yè)中介組織的一個重要特征。

3 我國礦業(yè)中介組織的新變化

礦業(yè)行業(yè)形勢的變化和發(fā)展導(dǎo)致我國礦業(yè)中介組織的成員及相關(guān)業(yè)態(tài)出現(xiàn)了一些新變化。如近年，因礦業(yè)官司以及礦業(yè)腐敗案的需要，一些地勘單位、礦業(yè)咨詢公司以及地質(zhì)專家，受法院、仲裁庭、中央紀律檢查委員會和審計署等的委托，被聘為第三方技術(shù)支撐。中央、省級以及州地勘基金項目以及一些大型礦業(yè)集團的地勘項目，會根據(jù)項目需要委托第三方進行地質(zhì)監(jiān)理。這些新需求促進了一批新的礦業(yè)中介組織的產(chǎn)生。

一些改革文件的出臺也使得我國礦業(yè)中介組織產(chǎn)生了新變化。 如《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)的發(fā)布，礦產(chǎn)資源儲量評審業(yè)務(wù)由原先的政府行政審批一分為二，政府不再對探礦權(quán)保留、變更礦種，探礦權(quán)和采礦權(quán)延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、出讓，劃定礦區(qū)范圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資等礦產(chǎn)資源儲量進行評審備案，其礦產(chǎn)資源儲量由具有市場礦產(chǎn)資源儲量評估能力的機構(gòu)進行評估。根據(jù)中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會《關(guān)于2022年首批礦產(chǎn)資源儲量評估單位會員職業(yè)能力評價通過名單的公告》，全國首批通過職業(yè)能力評價可承擔(dān)全國市場礦產(chǎn)資源儲量評估工作的單位會員有31家，這些單位成為了一種新的礦業(yè)中介組織——礦產(chǎn)資源儲量評估中介組織。

4 我國礦業(yè)中介組織存在的問題

礦業(yè)中介組織經(jīng)過多年發(fā)展，仍然存在許多問題，使得礦業(yè)中介組織與其應(yīng)發(fā)揮的作用不匹配，而所存在的問題既有外部問題，也有內(nèi)在問題。本文認為主要的外部問題是服務(wù)體系未建立和缺乏事后懲罰制度；主要的內(nèi)在問題是站位不高和誠信不足。同時，由于中介組織的改革，也帶來了行業(yè)協(xié)會組織影響力下降等一些新問題。

4.1 未形成一個多層次參與和監(jiān)管的礦業(yè)中介組織服務(wù)體系

礦業(yè)市場中介服務(wù)參與主體可分為三個層次[15]：政府、協(xié)會自律組織、單位及個人。其中，政府應(yīng)對協(xié)會進行監(jiān)管，由于中介組織業(yè)務(wù)的交叉性，監(jiān)管又可以是多部門合作的。協(xié)會應(yīng)對單位和個人進行自律管理，管理主要分為業(yè)務(wù)能力和道德誠信兩個方面。監(jiān)管的方式應(yīng)主要采用入會-準則守約-違約除會。而目前我國礦業(yè)中介組織服務(wù)體系不夠健全，存在各級監(jiān)管交叉重復(fù)、相關(guān)準則缺失等問題。

4.2 礦業(yè)市場“門檻”較多，多為事前資質(zhì)限制，缺乏事后懲罰制度

目前礦業(yè)市場的事后懲罰制度尚未建立，業(yè)務(wù)活動多采用事前審批即資質(zhì)限制的方式處理[16]。資質(zhì)(地災(zāi)資質(zhì)、土地資質(zhì)、環(huán)評資質(zhì)等)限制導(dǎo)致一些新型、小型咨詢中介起步發(fā)展非常困難，不利于行業(yè)新技術(shù)、新企業(yè)的孵化和發(fā)展。此外，已獲得資質(zhì)的部分企業(yè)，更注重維護資質(zhì)和利用資質(zhì)變現(xiàn)，不去發(fā)展真正可以解決問題的新技術(shù)，導(dǎo)致行業(yè)技術(shù)發(fā)展緩慢。缺乏事后懲罰制度，一方面變相鼓勵了行業(yè)掛靠資質(zhì)的行為，另一方面無法對造假礦業(yè)中介組織/個人進行追責(zé)，如一些報告利用欺騙或是單位領(lǐng)導(dǎo)同意等手段加蓋了具有資質(zhì)單位的公章，出現(xiàn)問題很難追責(zé)。吊銷單位資質(zhì)對單位其他員工并不公平，而由于假報告加蓋單位公章，導(dǎo)致對于違法造假個人無法精準追責(zé)，這就是資質(zhì)限制的弊端。礦業(yè)行業(yè)造假無法追責(zé)、難追責(zé)也正是阻礙我國礦業(yè)資本市場構(gòu)建的一大痛點。自然資源系統(tǒng)近些年取消了地質(zhì)勘查、巖礦測試等多項資質(zhì)審批要求，但是并沒有建立起相關(guān)的如注冊會計師等具有事后懲罰追責(zé)的制度，采取的是“先破后立”，且“后立”還遙遙無期，因此近些年我國礦業(yè)相關(guān)報告的真實性和質(zhì)量令人擔(dān)憂。

4.3 礦業(yè)中介組織的獨立性不強、公信度不足，缺少標桿性礦業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)

產(chǎn)生此問題的內(nèi)部原因是認識不足，誠信程度不高，而外部原因是受行政干預(yù)、受資本控制的情況比較多。當(dāng)市場體量小，而機構(gòu)較多，且良莠不齊的情況下，一些機構(gòu)為了可以獲得項目，受到資本裹挾，出具不具有獨立性、客觀性、公正性的結(jié)論和意見，最終后果將是中介組織的結(jié)論脫離實際，缺乏公信力。當(dāng)前礦業(yè)市場中，具有找礦咨詢、礦業(yè)項目評判、礦業(yè)權(quán)交易、礦山建設(shè)、法律、融資等大量各類中介服務(wù)需求，但市面上還沒有出現(xiàn)一家很專業(yè)或是全產(chǎn)業(yè)鏈的權(quán)威咨詢服務(wù)機構(gòu)，缺少標桿引領(lǐng)，大多數(shù)機構(gòu)規(guī)模較小，員工數(shù)量多在10人左右，除去行政管理人員，專業(yè)技術(shù)人員嚴重缺乏。

4.4 礦業(yè)市場中介風(fēng)險意識淡薄，站位不高

隨著中介機構(gòu)的增多，質(zhì)量良莠不齊[17-18]，礦業(yè)中介組織的專業(yè)性出現(xiàn)嚴重問題。部分中介機構(gòu)風(fēng)險意識淡薄，站位不高，只關(guān)注利潤，而不從自身技術(shù)水平及專業(yè)性出發(fā)，評估結(jié)論完全聽從于委托方，其內(nèi)部也存在惡意壓價和擾亂市場秩序等行為;加之中介組織懲罰制度不完善，犯罪成本低，導(dǎo)致一些嚴重脫離實際的假報告在市場上出現(xiàn)，嚴重擾亂我國礦業(yè)市場秩序和信心。

4.5 行業(yè)協(xié)會中介組織影響力下降明顯

行業(yè)協(xié)會中介組織具有自身的特殊性，一方面，它本身就是中介組織中的一員；另一方面，它具有領(lǐng)銜、組織本行業(yè)其他中介組織的職能作用。隨著行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤，而本身的服務(wù)水平和專業(yè)性還未達到一定高度，行業(yè)協(xié)會慢慢失去領(lǐng)銜、組織和調(diào)動其他中介組織的能力，難以再起到“橋梁”作用。據(jù)民政部2021年度第三季度例行新聞發(fā)布會信息，截至2021年7月，中央層面有729家全國性協(xié)會商會完成了與行政機關(guān)的脫鉤工作，地方層面有7萬余家行業(yè)協(xié)會商會完成了脫鉤改革。很多“脫鉤”演變成為“脫鉤也脫管”，行業(yè)協(xié)會沒有了政府的直接支持，且在自身核心能力未建立前，難以再領(lǐng)銜各單位及個人進行行業(yè)自律工作，行業(yè)影響力不斷下降。

5 對于我國礦業(yè)中介組織的幾點建議

5.1 構(gòu)建完善的礦業(yè)市場中介服務(wù)體系

建立政府、協(xié)會、單位及個人多層次參與的礦業(yè)中介服務(wù)體系，梳理和明確各方職責(zé)，完善相關(guān)規(guī)則制度、規(guī)范準則和自律文件等(表2)。

5.2 盡最大可能取消事前資質(zhì)限制，建立事后懲罰制度

資質(zhì)應(yīng)取消則盡量取消，減少事前審批，減輕中小型企業(yè)負擔(dān)，提升企業(yè)憂患意識，促使企業(yè)專注技術(shù)提升，而非資質(zhì)表面工程。在取消事前資質(zhì)限制的同時或之前，應(yīng)建立完善的事后監(jiān)管和懲罰制度，嚴懲技術(shù)“投機倒把”分子，解決礦業(yè)造假追責(zé)難、定罪難的問題。

5.3 礦業(yè)中介組織應(yīng)樹立“以技術(shù)為本、以誠信立命、以服務(wù)為宗”的核心理念

1) 以技術(shù)為本：礦業(yè)中介服務(wù)專業(yè)性極強，技術(shù)是決定其服務(wù)范圍和質(zhì)量的根本，“以技術(shù)為本”意義重大。

2) 以誠信立命：中介組織的命運在于誠信，誠信是中介組織的“金字招牌”。由于礦業(yè)市場中介相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范制度還不夠完善，監(jiān)管及懲罰機制并不健全，從業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊，中介組織服務(wù)領(lǐng)域的誠信體系欠缺，導(dǎo)致公眾對中介組織信任度總體評價較低，處于“不太信任”狀態(tài)，因此更顯誠信之可貴。

3) 以服務(wù)為宗：中介組織應(yīng)強化服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量。中介組織是以自身的專業(yè)技術(shù)水平為客戶服務(wù)，服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量是拓展和穩(wěn)定客戶的重要保障。

5.4 鼓勵礦業(yè)協(xié)會中介組織“挑大梁”

礦業(yè)協(xié)會中介組織地位非常重要，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置不可或缺的重要環(huán)節(jié)。建議礦業(yè)協(xié)會中介組織與中國證券監(jiān)督管理委員會、司法部、審計署等政府部門積極溝通，成立相關(guān)專業(yè)委員會，做好這些非礦專業(yè)但含礦部門的技術(shù)支撐，借鑒澳大利亞采礦與冶金協(xié)會(AusIMM)經(jīng)驗，積極推動礦業(yè)市場的規(guī)范與管理[19-21]。此外，礦業(yè)協(xié)會中介組織應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極適應(yīng)改革形勢，吸納技術(shù)人才，提升自身技術(shù)實力，做好行業(yè)咨詢服務(wù)工作，擺脫以往“轉(zhuǎn)接員”形態(tài)；做好行業(yè)信息的匯聚、分析和散發(fā)；貫宣部委文件政策精神，做好出版物及培訓(xùn)工作；依托自身技術(shù)和服務(wù)，凝集會員單位和個人，起到“紐帶”作用。