美國對東盟為何忽冷忽熱?

張杰 陳子帥 伊文

亞太經(jīng)合組織（APEC）第二十九次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議19日在泰國首都曼谷閉幕，然而此前剛剛在柬埔寨和印尼參加完東盟峰會和二十國集團(tuán)(G20)峰會的美國總統(tǒng)拜登，卻以孫女婚禮為由沒有參加APEC會議。這被泰國視為“怠慢”。值得注意的是，泰國是美國在東南亞地區(qū)“唯二”的條約盟友。拜登上臺以來曾數(shù)十次表達(dá)對東盟國家的重視，然而實(shí)際行動卻與表態(tài)有點(diǎn)矛盾。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“言行相詭”“虛多實(shí)少”正逐漸成為美國政府東盟外交的標(biāo)簽。

“總統(tǒng)很忙”是有目共睹的

11月7日，美國派遣新任駐泰國大使戈代克去向泰國政府解釋，拜登為什么無法參隆加APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議。其實(shí)早在9月,美聯(lián)社就爆出美國總統(tǒng)可能缺席此次會議，當(dāng)時泰國副總理兼外長敦?巴穆威奈表示，自己會勸說這位美國總統(tǒng)改變主意。泰國外交部隨后也表示，他們正在努力研究如何讓拜登參會。不過，事實(shí)證明，泰國外長及外交部的努力沒有奏效，拜登16日參加G20峰會后直接返回了華盛頓。

這讓一些泰國人不滿?！斑@意味著對拜登來說，家庭是優(yōu)先考慮事項(xiàng)，而不是與泰國這樣的東南亞長期條約盟友的雙邊關(guān)系?！敝炖」Υ髮W(xué)亞洲研究所教授尤克力斯特?帕思曼德對泰國公共電視臺（PBS）說。美國《外交學(xué)者》雜志稱，國家領(lǐng)導(dǎo)人率領(lǐng)本國代表團(tuán)參加APEC會議是慣例，這讓拜登的缺席顯得有問題。泰國前外長甲西?披龍耶則直言，拜登的缺席將會強(qiáng)化外界的印象，即美國太忙、太遠(yuǎn)、太冷漠，無法真正高效地與泰國乃至整個東南亞地區(qū)在經(jīng)濟(jì)以及其他領(lǐng)域建立緊密關(guān)系。

美國總統(tǒng)可能確實(shí)“很忙”。11月12日在美國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會期間，華盛頓剛剛表示將雙方關(guān)系升級為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，并稱東南亞地區(qū)是美.國所謂“印太戰(zhàn)略”的核心，期待建立“一個開放自由、穩(wěn)定繁榮、有彈性和安全的印度洋-太平洋”。然而第二天早上在柬埔寨主辦的東亞峰會上，拜登遲到半個小時。15日G20峰會開幕，他又遲到了30分鐘。這位美國總統(tǒng)還沒有出席15日晚上的G20峰會歡迎晚宴。據(jù)美國記者透露，一名美國政府官員表示，總統(tǒng)剛剛開了一整天的會，晚上需要處理一些事情。

在面對東盟國家時，拜登似乎總是“很忙”。據(jù)美國《外交學(xué)者》雜志報道，拜登上任后曾訪問9個歐洲國家,僅英國就去了5次，但這次來柬埔寨和印尼參會是他首次到訪東盟國家。今年5月在舉行美國-東盟特別峰會時，華盛頓將一些東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人請到白宮，然而拜登卻因?yàn)椤疤Α睕]有與這些領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行雙邊會晤。路透社稱，柬埔寨首相洪森的助理部長兼顧問高金華直言，如果拜登真的想提升美國與東南亞地區(qū)國家的關(guān)系，就應(yīng)該花更多時間與該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人會面。值得注意的是，5月的特別峰會原定于1月舉行，但白宮多次修改會議時間，之后更是單方面宣布將在3月舉辦這一“歷史性會議”，讓東盟國家普遍不滿。

為了證明美國對東盟的“誠意"拜登11月12日強(qiáng)調(diào)華盛頓“投入了真正的資源，而不僅僅是言辭”。他表示，美國在過去一年向東盟提供2.5億美元的資助，并將在2023年提供8.25億美元援助。今年5月，美國還宣布向東盟10國提供1.5億美元。華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心東南亞問題專家波林表示，說得客氣點(diǎn)，1.5億美元的微薄資助不會給任何人留下深刻印象。相較于美國給其他國家提供的援助，這些錢更是不值一提。據(jù)美國公共廣播公司11月15日報道，白宮管理和預(yù)算辦公室稱，美國國會今年早些時候就批準(zhǔn)了400億美元資金援助烏克蘭，其中3/4已經(jīng)撥付或承諾支付。

美國對東盟國家的“口惠而實(shí)不至”更體現(xiàn)在其5月啟動的“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）。與傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定不同，IPEF并不包含允許參與國在美國獲得更大市場準(zhǔn)入的內(nèi)容。法新社嘲笑說，該倡議沒有減免關(guān)稅、降低市場準(zhǔn)入門檻等吸引其他國家加入的“牛肉”。印尼最大英文報紙《雅加達(dá)郵報》則直接表示，IPEF已淪為笑柄。

戰(zhàn)略上重視,但地位上輕視

拜登政府為什么一邊強(qiáng)調(diào)對東盟的重視，一邊又在行動中盡顯對該組織成員國的不在意呢？

自上臺以來，拜登整體繼承了特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”并對其進(jìn)行強(qiáng)化。2021年3月，美國公布《過渡時期國家安全戰(zhàn)略指南》，稱美國的“重大國家利益”迫使其與“印太”地區(qū)建立最深的聯(lián)系，美國需“深化”與東盟國家之間的伙伴關(guān)系，推進(jìn)“共同目標(biāo)”。在這一方針指導(dǎo)下，自2021年5月開蛤，美國政府多次派遣高官出訪東盟國家。

英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志援引東南亞地區(qū)戰(zhàn)略學(xué)家的話稱，美國的亞洲政策在很大程度上是受其對華意識形態(tài)驅(qū)動的。廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院副院長葛紅亮在接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，美國將東盟國家定位為進(jìn)行對華戰(zhàn)略競爭的前沿。中國國際問題研究院副研究員唐奇芳稱，拜登政府對東盟國家的政策出現(xiàn)回擺，即與奧巴馬政府一致，重視其戰(zhàn)略地位。無論在經(jīng)濟(jì)還是在安全層面，對美國來說,東盟國家的戰(zhàn)略地位顯著抬升。不過因?yàn)槊绹鴳?zhàn)略變化導(dǎo)致的中美關(guān)系惡化，令華盛頓拉攏東盟國家的空間縮小，進(jìn)而導(dǎo)致美國對東盟國家在政治層面無處發(fā)力，這也是美國政府不時在外交上對東盟國家予以“冷落“的深層次原因。

葛紅亮認(rèn)為，拜登政府在外交上對東盟國家自相矛盾的做法并不令人感到意外。雖然他宣稱“美國回來了”，但相較于歐洲盟友來說，東南亞并不是華盛頓優(yōu)先“重返”的地區(qū)，特別是在美日印澳“四邊機(jī)制”以及美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）建立后，對美國來說，東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位相對下降，華盛頓更倚重“四邊機(jī)制”等的力量實(shí)現(xiàn)其建立“印太版北約”的企圖。此外，盡管東南亞在美國對華競爭戰(zhàn)略中占有較高位置，但拜登政府認(rèn)識到，無論華盛頓怎樣發(fā)力，都無法根本性地改變東盟奉行的“大國平衡”外交戰(zhàn)略以及對華政策，因此華盛頓不會在東南亞投入過多資源。

美國對東南亞的外交政策顯示出“戰(zhàn)略上重視、地位上輕視”的特點(diǎn)。在今年2月出爐的美國《印太戰(zhàn)略報告》中，東盟出現(xiàn)19次，東南亞出現(xiàn)12次，其出現(xiàn)頻率超過其他國家和地區(qū)。根據(jù)美國《印太戰(zhàn)略報告》，華盛頓計(jì)劃加強(qiáng)對東盟國家優(yōu)秀青年的“培養(yǎng)”，借助高等教育合作等手段逐步影響東盟國家青年群體的意識形態(tài)以及價值觀。有評論認(rèn)為，這是拜登政府試圖在東盟發(fā)起長期性影響力挑戰(zhàn)的明確信號。

在拜登決定不參加此次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議后，美國《外交學(xué)者》雜志評論稱，這是一個錯誤，可能影響華盛頓對所謂“印太地區(qū)”的經(jīng)濟(jì)承諾。葛紅亮分析說，拜登政府對東盟國家的態(tài)度將使華盛頓所謂的“印太戰(zhàn)略”難以順利實(shí)施。東盟推出的“印太展望”與美國所謂的“印太戰(zhàn)略”在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和價值觀層面存在較大差異，因此雙方之間的合作將局限于東盟國家能夠接受的范圍之內(nèi)，即開放合作必須成為主基調(diào)、合作中“東盟中心地位”不可挑戰(zhàn)，以及東盟各國在合作中逐步提升本國在地區(qū)戰(zhàn)略中的重要性等。

東盟想要的美國似乎不想給

東盟國家想要從美國得到什么？有美媒分析稱，除了直接的經(jīng)濟(jì)援助，東盟國家還希望美國擴(kuò)大在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)參與深度。據(jù)“德國之聲”今年2月報道，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS）的一項(xiàng)年度調(diào)查顯示，認(rèn)為美國在東南亞的參與度有所增加的受訪者(45.8%)較去年(70.6%)明顯減少；認(rèn)為美國是可靠戰(zhàn)略伙伴的東南亞民眾比例也從去年的54.7%下跌到現(xiàn)在的42.6%。中國國際問題研究院副研究1員唐奇芳對《環(huán)球時報》記者表示，盡管長期以來東盟國家一直希望從美國那里得到經(jīng)濟(jì)好處，但“口惠而實(shí)不至”的華盛頓更像是索取一方，讓東盟國家不斷失望。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)讓它們當(dāng)前對拜登政府持觀望態(tài)度，不會一味相信其提出的新倡議，僅在外交辭令上作禮貌性回應(yīng)。

雖然美國聲稱向東盟國家提供了實(shí)質(zhì)性援助，但I(xiàn)SEAS今年早些時候發(fā)布的《東南亞形勢：2022調(diào)查報告》顯示，大約有76.7%的受訪者現(xiàn)在認(rèn)為，中國是對東南亞地區(qū)最有影響力的經(jīng)濟(jì)體。僅在2021年/東盟與中國的貿(mào)易額年同比增長超過28%,雙邊總貿(mào)易額超過8700億美元。相比之下，美國與東盟2021年的雙邊貿(mào)易額僅為3790億美元，還不到中國與東盟貿(mào)易額的一半。另據(jù)美媒報道，印尼外交政策協(xié)會11月公布的一份調(diào)查顯示，大多數(shù)東盟國家民眾對與中國合作帶來的經(jīng)濟(jì)利者感到滿意。

引入美國以平衡中國在東南亞地區(qū)的影響——美國《華爾街日報》認(rèn)為，這是東盟國家希望從華盛頓得到的東西之一，但它們中的絕大多數(shù)并不想與美國結(jié)盟，而是實(shí)施平衡外交戰(zhàn)略。有報道稱，在與東盟國家的交往中，美國抓住一切機(jī)會向它們灌輸“中國威脅論”，通過南海爭端挑撥中國同東盟國家關(guān)系。然而東盟國家普遍重視與各國發(fā)展友好關(guān)系，不愿在外部壓力下選邊站隊(duì)。印尼總統(tǒng)佐科在G20峰會開幕式上發(fā)表演講說，不應(yīng)該分裂世界，不能讓世界陷入另外一場世界大戰(zhàn)之中。包括新加坡總理李顯龍、印尼外長蕾特諾、馬來西亞副外長加法爾等東盟國家政要紛紛表示，不希望東盟國家被迫選邊站，ISEAS的最新民調(diào)顯示，高達(dá)96%的受訪者都認(rèn)為，東南亞地區(qū)國家不應(yīng)在大國競爭中“選邊站”。

唐奇芳表示，東盟國家對拜登政府抱有的幻想將越來越少，它們更希望美國給予更多生存和喘息的空間，拒絕美國在地區(qū)制造緊張局勢，逼迫其選邊站隊(duì)。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志11月19日援引東南亞地區(qū)戰(zhàn)略家們的話稱，拜登政府的亞洲政策“走得太遠(yuǎn)了”。他們強(qiáng)烈反對美國國會眾議院議長佩洛西今年8月訪問中國臺灣地區(qū)，認(rèn)為這次訪問是毫無必要的挑釁。對于美國將科技問題“武器化'、迫使東南亞國家痛苦地在中美之間選邊站，就連美國在東南亞最親密的盟友都表示，華盛頓讓該地區(qū)走上了一條危險之路。

《華爾街日報》還表示，東盟國家希望美國降息，以幫助它們應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)。不過今年以來，美國已經(jīng)數(shù)次激進(jìn)加息，洗劫其他國家財富。在對東盟國家的各項(xiàng)“需求”進(jìn)行分析后，《華爾街日報》直言，任何一任美國總統(tǒng)都不能給予東盟國家它們所想要的東西，東盟的議程與拜登政府的外交優(yōu)先事項(xiàng)之間存在很大的差距。除非能夠彌合這一差距，否則美國在東南亞地區(qū)的政策沒有成功的希望?！?/p>