基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作問題研究及對策分析

劉曉偉 張羽軍

1.河北省承德市鷹手營子礦區(qū)人民檢察院，河北 承德 067200；2.河北省承德市鷹手營子礦區(qū)人民法院，河北 承德 067200

訴訟程序的結束并不是以判決裁定的作出為界限，而是訴訟中相關權利義務的明確，以及判決的執(zhí)行完畢。換言之，在民事訴訟中，只有當事人的正當需求得到滿足、合法權益得到保障后，才能代表訴訟程序的結束。因此，保證民事執(zhí)行的合法公正，對于實現(xiàn)權益保障，具有重要意義。如果因為執(zhí)行不當而造成權益損害，則是對此前審判過程成果的破壞，影響司法資源的合理利用。因此，需要結合我國基層民事執(zhí)行的現(xiàn)狀，加強檢察監(jiān)督，切實保障權益。

一、我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀

我國的民事檢察監(jiān)督制度在1980年左右開始建立，此前，公眾對檢察院一直存在“刑事檢察院”的刻板認識，四十年來，關于民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展，被社會熱切關注，縱觀其發(fā)展的整個過程，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的發(fā)展主要分為以下三個階段：初步探索階段、局部發(fā)展階段以及全面進步階段，民事執(zhí)行檢察工作在每個階段都取得了卓越的成就，但是，各個階段中仍然存在較大的問題，在制度設計方面仍有待完善［1］。

（一）初步探索階段

該階段從1991年開始，在此之前，檢察機關一直積極將民事訴訟的執(zhí)行工作納入監(jiān)督權限范圍內，但是考慮到法治體系的完整性，該部法律并未對檢察院的監(jiān)督工作進行明確。隨后，檢察機關一直積極探索創(chuàng)新，北京市、四川省等地區(qū)的檢法機關探索建立民事執(zhí)行的合作體系，雖然由于各地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展水平差異，導致該制度未從全國性的法律上進行明晰，但是法院和檢察院關于民事執(zhí)行的合作，對于民事執(zhí)行監(jiān)督制度的體系化發(fā)展，有著重要的促進作用。

（二）局部發(fā)展階段

經(jīng)歷了初步探索時期的實踐，最高檢和最高法于2011年頒布了《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，使得我國民事監(jiān)督開始步入新的階段，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督試點工作在全國范圍內拉開了序幕。該通知的頒布，一方面從立法上為民事執(zhí)行監(jiān)督試點提供文件支撐；另一方面，全國只有12個地區(qū)被列為試點區(qū)域，涉及范圍有限，在監(jiān)督啟動方面也存在一定的局限性。面對這樣的發(fā)展現(xiàn)狀，各地區(qū)檢察院在實踐中進行了創(chuàng)新，采用包括糾正違法通知書等方式，來推動民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的發(fā)展［2］。

（三）全面進步階段

2012年，隨著《民事訴訟法》的修訂，我國首次從立法上在檢察監(jiān)督中加入民事執(zhí)行工作，但是，關于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體操作程序，還沒有明確的規(guī)定，使得民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的理論和實務存在一定的脫節(jié)。隨后，最高法、最高檢頒布了《關于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)定》），對檢察監(jiān)督的對象、監(jiān)督的程序以及保障措施等進行了明確，并對在執(zhí)行監(jiān)督工作中，檢察院和法院如何實現(xiàn)高效配合提供了指引，推動法檢的充分互動，共同推進司法公正［3］。經(jīng)過近四十年的打磨和沉淀，我國的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度已經(jīng)得到了較大的發(fā)展，但是由于各地區(qū)的發(fā)展狀況并不一致，基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，仍有待從體系上進行完善，來保證監(jiān)督工作的正當性和有效性。

二、基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作存在的問題

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍劃定不明確

在我國的實踐中，關于監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍的定義，并未進行明確的區(qū)分，顯然，監(jiān)督對象是監(jiān)督范圍的重要組成部分，然而在實踐中，二者的具體內涵和外延并未進行明確的梳理，導致理論和學術界容易將二者相混淆。學術界基于權力監(jiān)督論的理念，由檢察院來負責對執(zhí)行人員的監(jiān)督是題中之義，設立檢察院來進行監(jiān)督，在于對法院的權力進行規(guī)范和約束，從而避免因執(zhí)行不到位和執(zhí)行不規(guī)范的問題，而對當事人和利害關系人的權益造成損害，因此用檢察院的監(jiān)督權來保證執(zhí)行的質量。從我國目前的法律規(guī)范來看，對于監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍的規(guī)定，都較為籠統(tǒng)，從而導致在實踐過程中，出現(xiàn)了檢察機關監(jiān)管不到位等問題。

（二）立法缺乏科學性

就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法來說，立法內容的模糊性和法律的保守性等特點，導致監(jiān)督范圍呈現(xiàn)出泛化的特征，從《監(jiān)督規(guī)定》中關于監(jiān)督范圍的規(guī)定，可以看出采用的是概括式立法，一部成熟的法律文件，在結合以往的立法經(jīng)驗和司法實踐的同時，還需要考慮社會發(fā)展的需要以及以往法律的漏洞，保證理論上的可行性和實際中的可操作性。在《監(jiān)督規(guī)則》中關于監(jiān)督范圍的規(guī)定，僅僅是用一個條款來進行表述，這樣的規(guī)定不僅不能為檢察人員的行為提供指引，反而會造成實際操作過程中各地監(jiān)督行為的不一致，嚴重影響法律的權威和監(jiān)督的效果?？偠灾?，由于我國的立法技術仍有待進步，僅從原則上對檢察院對執(zhí)行行為的監(jiān)督進行界定，無法滿足現(xiàn)實的司法現(xiàn)狀。這在損害司法權威性和公正性的同時，還會損害當事人的權益，影響法院和檢察院之間的良性互動。

（三）各地檢察監(jiān)督的方式不一致

從我國檢察院監(jiān)督的發(fā)展現(xiàn)狀中可以看出，就民事執(zhí)行的監(jiān)督，各個地區(qū)的發(fā)展情況不一致，呈現(xiàn)較大的地區(qū)差異。在2013年到2018年的五年期間，江西省檢察院就執(zhí)行做出檢察建議的比例占1%，相較于內蒙古和天津等地區(qū)的20%，二者在數(shù)據(jù)上的差距較大，究其原因，一方面在于各個地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展水平不一致；另一方面也在于各地都在積極探索檢察院執(zhí)行監(jiān)督的創(chuàng)新。該階段的民事執(zhí)行監(jiān)督制度仍處于探索階段，與之相適應的制度體系、法律規(guī)定以及監(jiān)督保障等內容的規(guī)定還缺乏科學性，大多僅規(guī)定了原則性的內容。各地結合自身發(fā)展的經(jīng)驗，在法律規(guī)定的基礎上進行創(chuàng)新探索，以此來提升檢察院檢察監(jiān)督的可行性，因此我國各地區(qū)監(jiān)督方式呈現(xiàn)出多元化的特點。從法理的角度來說，對民事執(zhí)行采取單一的監(jiān)督方式，不能真正實現(xiàn)法律打擊犯罪、保護權益的目的，也無法滿足實際操作的現(xiàn)實需要；但是若采用多元化的方式，又容易造成實踐中監(jiān)督范圍的交叉等情況?？偠灾?，目前各地的檢察監(jiān)督創(chuàng)新探索，在普適性和正當性方面還有待驗證，建立統(tǒng)一、科學的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度勢在必行。

三、基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作優(yōu)化路徑

（一）明確監(jiān)督范圍

從前文的描述可知，監(jiān)督范圍包括監(jiān)督對象和事項等內容，因此，為了避免監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍的混淆，需要將二者的內涵進行明晰，并在監(jiān)督對象的基礎上明確監(jiān)督的范圍，以解決執(zhí)行監(jiān)督的根本問題。首先，對檢察監(jiān)督所包含的事物和人員進行確定，從目前的法律規(guī)定和我國的民事執(zhí)行現(xiàn)狀來看，民事執(zhí)行活動是檢察院進行檢察活動的當然對象，但是在實踐中，針對民事執(zhí)行活動，又包括判決、裁定、決定等內容的執(zhí)行，針對多種執(zhí)行活動，各個主體的實施行為是否都需要監(jiān)督，以及監(jiān)督的具體范圍，需要進一步進行確定。

其次，在對監(jiān)督對象確定的基礎上，可以從監(jiān)督的事和監(jiān)督的人兩方面明確，換言之，就是監(jiān)督法院執(zhí)行人員的執(zhí)行行為，結合我國執(zhí)行行為的特點，可以分為兩個部分：即執(zhí)行的裁決和執(zhí)行的實施。關于執(zhí)行的裁決部分，是指就執(zhí)行過程中當事人之間的異議，法院就此所做出的，有關實體性或者程序性的判決裁定，如被執(zhí)行人的錯誤追加、對案外人異議的錯誤裁定等內容，即包括法院所做出的不合法行為，損害當事人合法權益的。關于執(zhí)行的實施，是指根據(jù)法院的判決裁定而進行的具體執(zhí)行行為，如執(zhí)行過程中涉及案外人財產(chǎn)執(zhí)行錯誤的，或者超越規(guī)定執(zhí)行范圍等情形，就執(zhí)行過程中出現(xiàn)錯誤執(zhí)行或者程序瑕疵等行為，進行監(jiān)督管理，此外，還包括對于權力的不正當行使和權力濫用等情形的監(jiān)督，以此來增加司法的廉潔性和法律的公信力。

（二）明確檢察監(jiān)督的方式

現(xiàn)階段，我國的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式較為單一，監(jiān)督方式的科學性，影響著檢察監(jiān)督的質量和效果，在我國的司法實踐中，檢察建議是檢察監(jiān)督的主要方式，需要體系化地構建多元檢察監(jiān)督方式，來規(guī)避執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題。除了前文所提到的明確監(jiān)督的范圍，還需要針對各類監(jiān)督對象，匹配相應的監(jiān)督方式，以杜絕過多的監(jiān)督方式帶來的權力交叉濫用等情形。具體而言，可以分為以下幾個部分：首先，就檢察院對民事執(zhí)行監(jiān)督所提出的檢察建議，應當對建議的提出流程、反饋機制等方面進行界定；其次，在于檢察院的抗訴權適用，抗訴權是檢察院作為公權力機關，對法院的司法行為進行監(jiān)督的表現(xiàn)。關于抗訴權在民事執(zhí)行監(jiān)督領域的運用，此前的學者大多持反對的意見，他們認為抗訴行為是針對訴訟程序的監(jiān)督，如果在執(zhí)行監(jiān)督中進行抗訴，必然會引發(fā)后續(xù)再審程序的啟動，會造成執(zhí)行和訴訟監(jiān)督的混淆，執(zhí)行監(jiān)督活動主要是對法院執(zhí)行行為的糾正和監(jiān)督，代表當事人的權益已經(jīng)可以通過執(zhí)行程序來實現(xiàn)，而無需啟動再審。然而，在民事執(zhí)行的實行過程中，檢察院的監(jiān)督是唯一的法定監(jiān)督方式，如果不將抗訴納入其中，會影響監(jiān)督的質量，提升監(jiān)督成本。因此，需要提升執(zhí)行監(jiān)督的剛性，將抗訴納入其中，但是對抗訴的適用程序和范圍進行嚴格的界定。

此外，《糾正違法通知書》作為使用頻次較高的方式，雖然已經(jīng)有較為豐富的運用經(jīng)驗，仍需要對其適用對象進行明晰。例如針對法院未依法作出判決裁定，未在規(guī)定期限內執(zhí)行以及錯誤執(zhí)行等行為，《糾正違法通知書》的目的在于保證法院在一定期限內糾正?？偟膩碚f，此類方式適用性較強，檢察人員可以在法律規(guī)定的基礎上，以較為溫和的方式對法院的行為進行糾正。最后是職務犯罪的監(jiān)督，檢察院在對執(zhí)行行為的監(jiān)督過程中，不應該單純的對執(zhí)行過程進行監(jiān)督，還要保證執(zhí)行人員職務的廉潔性，應主動對執(zhí)行中相關人員的行為進行審查，對可能涉嫌職務犯罪的情況，明確其線索的移送程序，以最大限度保證民事執(zhí)行的質量。

（三）探索法檢聯(lián)動共享機制

對民事執(zhí)行過程的檢察監(jiān)督，不僅需要從檢察院方面來進行完善，還要探索建立檢察院和法院之間的聯(lián)動共享機制，加強兩院在執(zhí)行工作中的合作溝通，以此來實現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督的目的。具體而言，可以從以下幾個方面來進行：首先，推動卷宗共享機制的建立，以加強雙方之間的信息聯(lián)動，減少檢察院與法院之間的信息壁壘，降低檢察院對執(zhí)行信息的獲取難度，提升監(jiān)督的效率。在每一個執(zhí)行案件中，可以將相關的卷宗進行電子歸檔，再構建信息共享機制，為檢察院搜索相關信息提供便利，但是要注意資源共享的限度，應僅限于民事執(zhí)行的相關信息，避免法院涉密信息的泄露，以及檢察院對資源的濫用。其次，在執(zhí)行部門和監(jiān)督部門之間建立溝通機制，兩者之間可以定期地進行溝通，針對執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)的違法情況進行溝通，歸納整理相關的不法行為處理情況，來為執(zhí)行部門糾正行為提供支撐［4］。最后，積極探索地區(qū)一體化監(jiān)督平臺。針對各地區(qū)監(jiān)督不一致的情況，可以積極探索建立一體化的監(jiān)督平臺，將本地區(qū)的情況進行公示，為其他地區(qū)提供參考的同時，方便地區(qū)之間的經(jīng)驗交流。隨著信息技術的不斷發(fā)展，為信息平臺的建立和更新提供了極大的便利，因此，構建一體化平臺可以強化執(zhí)行監(jiān)督的效力，從而實現(xiàn)對當事人權益最大程度的保障。

綜上所述，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，我國對于民事執(zhí)行行為的監(jiān)督取得了一定的進步和發(fā)展，但是相較于法國等國家的發(fā)展經(jīng)驗，我國在該部分的發(fā)展仍存在明顯的缺陷，在立法和司法層面上都還有較大的提升空間。我國的民事訴訟法律發(fā)展較為緩慢，關于民事執(zhí)行的理論也較為薄弱，使得我國民事執(zhí)行監(jiān)督制度的建立和執(zhí)行都存在較大的阻礙，在監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序以及保障機制等方面都有待完善。此外，由于法檢對于監(jiān)督工作認識的不一致，以及監(jiān)督隊伍建設的不完善，也在一定程度上影響民事執(zhí)行監(jiān)督的質量。因此，需要對當前的民事執(zhí)行監(jiān)督情況進行分析，從立法和司法層面推動基層民事執(zhí)行監(jiān)督體制的建立和完善，切實保障公眾的合法權益。