二戰(zhàn)爆發(fā)前美國對日本在南海地區(qū)擴張行動的反應(yīng)

董大亮，馮葉妮

（1.河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京 210000；2.復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

近年來隨著南海問題的持續(xù)升溫，美國對南海地區(qū)的干涉受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。然而受現(xiàn)實需求的引導(dǎo)與推動，學(xué)界既有研究更多聚焦于美國在南海主權(quán)爭端問題上的立場，特別是中華人民共和國成立后美國對南海主權(quán)爭端的決策史，而對20世紀40年代以前美國在南海問題上的立場關(guān)注不多。實際上，1939年初日本在南海地區(qū)開展擴張行動后，美國便把南海事務(wù)納入政策視野中。不過，此時美國對南海問題的關(guān)注并非聚焦主權(quán)爭端，而是日本南進擴張行動對東亞地緣政治與區(qū)域格局造成的沖擊。當(dāng)時美國政府并未對日本在南海地區(qū)的擴張采取切實有效的應(yīng)對舉措，而是繼續(xù)奉行坐視日本逐漸南進的綏靖政策。本文試圖借助美國外交檔案等資源，分析美國政府對日本在南海地區(qū)擴張行動的反應(yīng)，探究其政策成因及其影響。

一、入侵海南島：日本啟動南進擴張進程

1939年2月10日，日本陸海軍入侵海南島，啟動了日本在南海地區(qū)的擴張進程。入侵開始后，日本外務(wù)省發(fā)布聲明，稱這一行動的目的只是為了消滅在海南島上的中國軍隊，不針對在此地區(qū)擁有傳統(tǒng)利益的歐洲國家。［1］103然而日本外務(wù)省的解釋屬于自欺欺人，因為日本對入侵海南島早有預(yù)謀，1936年南進政策出臺后便將侵占海南島納入擴張規(guī)劃中。南進政策的加速推進和日本全面侵華后各方局勢的變化，促使日本加快了侵占海南島的節(jié)奏，從而正式拉開了日本南進擴張運動的序幕。

海南島是通往法屬印度支那和英屬新加坡的交通要道，地理位置極為重要，因此很早就被日本納入擴張視野。1936年8月，廣田弘毅內(nèi)閣確立的《國策基準》把“向南方海洋發(fā)展”［2］11定為根本國策，從而將由來已久的南進擴張意識轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆诱摺Ｄ线M政策確立后，日本海軍的戰(zhàn)略重心便體現(xiàn)為控制中國南海，以之為南向擴張的跳板。1936年9月廣西爆發(fā)“中日北海事件”，日本海軍趁機提出占領(lǐng)海南島。日本海軍軍令部作戰(zhàn)部戰(zhàn)爭指導(dǎo)班長中原義正于9月14日起草的《北海事件處理方針》中明確提出“視情況實行對海南島或（山東）青島保障占領(lǐng)”，并建議“將我海軍兵力向海南島方面集中，對海南島施加威嚇與壓力，排除當(dāng)?shù)氐牡挚埂谂懦水?dāng)?shù)氐挚沟膱龊?，仍需在海南島上留駐兵力，以承擔(dān)支援日本人進出海南島的任務(wù)”。［2］15—17不僅如此，該方針還確認海南島地理位置的重要性，提出以海南島為基地向中南半島輻射日本勢力的政策構(gòu)想，以限制英法在南洋的勢力范圍。9月23日，中原正義又制定出《我國對海南島權(quán)益擴充方針》，提出由臺灣總督府“推進和統(tǒng)制對海南島的進出”。［2］18可見，日本海軍在南進政策出臺之初就瞄準了海南島，試圖以之作為據(jù)點同英法勢力抗衡，然而由于日本政府內(nèi)部未能達成一致，日本海軍占領(lǐng)海南島的提議未能付諸實施。

南進政策的加速推進以及日本全面侵華后各方局勢的發(fā)展，使得日本最終決定侵占海南島。承擔(dān)南進政策重要發(fā)起者角色的“臺灣總督府海軍武官府”，不斷研究如何利用海南島推行南進擴張運動。該機構(gòu)于1938年9月陸續(xù)制定《南方海外殖民地統(tǒng)治組織擴充強化方策》《海南島處理方針》等文件，明確提出日本要“在把握海南島統(tǒng)治實權(quán)之同時，確立對于東沙群島、西沙群島、新南群島（即我國南沙群島，作者注）之強大支配權(quán)”，并統(tǒng)合包括臺灣島、海南島、南海諸島在內(nèi)的“南方海外殖民地”，“以之作為帝國南進國策遂行之據(jù)點”。［2］27這表明日本將海南島視為推動南進政策的重要據(jù)點和前沿陣地的認識已經(jīng)完全成熟，對海南島志在必得。全面侵華戰(zhàn)爭爆發(fā)后，幻想迅速瓦解中國抵抗的日本，希望依托海南島的航空基地攻擊中國西南腹地，威脅法屬印度支那同中國的交通線，因此其內(nèi)部對于侵占海南島已經(jīng)沒有明顯分歧，日本海軍對中國沿海重要據(jù)點的占領(lǐng)行動也越發(fā)積極，而1938年以來國際局勢的緊張，也成為促使日本決定侵占海南島的重要外部因素。英法等國同日本的矛盾日益凸顯，但又深陷歐洲事務(wù)中，使得日本認為有必要抓住有利契機，切實推動南進擴張進程，“削弱西方列強尤其是英國在東南亞的地位”，［3］為構(gòu)想中的日英沖突做好準備。

在上述背景下，1938年11月25日日本召開“五相”會議，海軍大臣米內(nèi)光政正式提出侵占海南島，并于1939年1月13日得到日本內(nèi)閣的一致同意以及裕仁天皇的默許，最終于2月10日發(fā)起軍事行動。

二、從觀望到回避：美國對日本侵占海南島的反應(yīng)

日本以侵占海南島拉開南進擴張運動的序幕，自然引起英美法等在南洋地區(qū)擁有重要利益國家的高度關(guān)注。盡管受孤立主義影響，美國政府對日本侵華持“中立”立場。在對日本進行勸告、對中國表示道義支持的同時，極力避免卷入中日沖突。美國實際上奉行的是“對侵略者姑息綏靖的政策”，［4］但基于對歐亞軸心國集團遙相呼應(yīng)的憂慮，美國又對日本的擴張行動給予密切跟蹤。日本宣布入侵海南島后，美國政府在第一時間獲得了基本信息，但是美國政府的首要考慮是在地緣政治沖突視野下搜集各方信息，評估日本行動的目的和影響，觀察各國的反應(yīng)，總體上持一種觀望態(tài)度，沒有做出實質(zhì)性回應(yīng)。

2月10日凌晨，在收到日本政府的聲明僅僅兩小時后，美國駐日本大使約瑟夫·格魯（Joseph C.Grew）便向國務(wù)院發(fā)出一封電報，匯報日本對海南島的侵占行為，并提出自己對日本行為的判斷。格魯首先強調(diào)了海南島對日本的軍事價值，指出日本所謀者大。格魯認為，雖然日本已經(jīng)占領(lǐng)了廣東惠州島，而且從惠州島基地出發(fā)的飛機可以輕易威脅到通過中南半島進入中國的航線并控制東京灣地區(qū)，但占領(lǐng)海南島對當(dāng)前的中日沖突具有更大的戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略價值。格魯強調(diào)，如果日本在海南島建設(shè)一個裝備良好的?？栈?，它就可以統(tǒng)治從香港向南延伸直到中南半島的整個大陸海岸?！叭绻幸膺M行封鎖，海南島的控制者可以威脅所有進出河內(nèi)的交通線”。［1］103不僅如此，格魯還認為日本擁有海南島可能對其控制從中國大陸到呂宋島的整個南中國海，以及限制英國在新加坡的?？栈負碛械膽?zhàn)略輻射作用，起到積極的推動作用。由此可見，格魯已經(jīng)超越了中日戰(zhàn)爭的視角，著眼于更大范圍內(nèi)的地緣沖突，注意到日本占領(lǐng)海南島對英法美在南洋地區(qū)的利益產(chǎn)生的潛在威脅。

在上述考慮基礎(chǔ)上，格魯明確指出應(yīng)當(dāng)注意日本占領(lǐng)海南島的行徑同其南進政策之間的關(guān)聯(lián)，但他依然很謹慎，尚不敢確認日本已經(jīng)拉開南進擴張運動的序幕。這種謹慎態(tài)度的另一個表現(xiàn)是，格魯也不認為日本的舉動和當(dāng)下東亞國際格局的發(fā)展有必然聯(lián)系，指出這一行為不太可能是日本對1938年10月以來英美法三國向日本發(fā)出的一系列關(guān)于中日關(guān)系聲明的直接回應(yīng)。上述三國一系列聲明的主要內(nèi)容是要求日本尊重英美法各國在華權(quán)益，維護九國公約精神。美國政府內(nèi)部一度擔(dān)心日本是否會因為這些聲明而采取更激進的行動，然而格魯認為日本占領(lǐng)海南島的行徑，非但不是日本被那些聲明激怒的結(jié)果，更可能是日本試圖通過這樣一種手段，來表達對傳言中英美擬采取的聯(lián)合行動的“滿不在乎”。［1］104相對同時期英法兩國對日本行為的判斷，格魯對日本侵略意圖的分析盡管比較謹慎，但已經(jīng)非常接近日本南進政策設(shè)計者的初衷，展現(xiàn)了一定程度的預(yù)見性。不過，受美國對日政策偏于保守的影響，格魯并未就如何應(yīng)對日本的侵略行為提出明確建議。

除了從日本獲得第一手信息，美國還對法國提供的信息與做出的反應(yīng)給予了密切關(guān)注。法國是當(dāng)時南海地區(qū)重要的地緣政治力量，而且法日兩國矛盾日益激化，法國在印度支那地區(qū)的殖民利益受到日本擴張的直接威脅，并與日本存在南海諸島主權(quán)之爭。不僅如此，日本侵占海南島的行為事實上違背了1907年法國同日本達成的關(guān)于互相尊重對方在亞洲地區(qū)勢力范圍的協(xié)定。為了解法國的立場，美國駐法大使威廉·布利特（William Christian Bullitt Jr.）在日本入侵海南島當(dāng)天，約見了法國外交部黎凡特地區(qū)事務(wù)主管恩斯特·拉加德（Ernest Lagarde），向其詢問法國政府對這一侵略行為的反應(yīng)。拉加德從歐洲局勢的走向出發(fā)，指出日本的行動是“最近幾周最險惡的信號”。他認為日本的這一舉動不是孤立行動，而是與德意兩個軸心國的擴張行動相配合，甚至可能是為了呼應(yīng)墨索里尼在東非的擴張行動，但是在法國政府的應(yīng)對行動方面，拉加德指出，由于法國遠東海軍的主要力量被抽調(diào)到東非地區(qū)以防范意大利的擴張行動，導(dǎo)致其在遠東地區(qū)力量空虛，因此無法采取實質(zhì)性行動，更可能會同英國一道向日本發(fā)出一份強烈抗議。［1］105

2月11日，為了進一步了解法國政府的判斷和可能行動，布利特又約見了法國外交部歐洲事務(wù)負責(zé)人亨尼·霍彭特（Henri Hoppenot），霍彭特向布利特表示法國政府對日本的舉動毫不知情，事先沒有收到任何通知，更沒有得到關(guān)于這一行動的解釋?；襞硖刂赋觯▏?jīng)和日本在一年多前達成過一項非正式的諒解，只要法國禁止通過印支鐵路向中國運送軍火，日本就同意維持海南島的現(xiàn)狀，他認為法國忠實地信守了他們對協(xié)定的承諾?；襞硖貜娜毡緡鴥?nèi)政治角度分析其侵占海南島的原因，認為是為了“重新煽動起日本國內(nèi)正在衰減的戰(zhàn)爭狂熱，繼續(xù)維持同中國的戰(zhàn)爭”。［1］105在應(yīng)對措施方面，霍彭特也表示法國駐東京大使將向日本政府提交一份強烈抗議。這次會晤所得信息同上次會晤完全一致，表明作為直接地緣政治利益攸關(guān)方的法國，面對日本侵占海南島的行為，除了感到驚訝并給予口頭抗議外，并無采取強硬的、實質(zhì)性應(yīng)對措施的意圖。法國政府相對軟弱無力的態(tài)度，對美國政府的決策起到了一定的示范作用。

與此同時，美國駐中國大使館代辦裴克（Willys R.Peck）觀察了中國國民政府對日本侵占海南島的反應(yīng)。與驚慌失措、無以應(yīng)對的法國不同，正處“苦撐待變”狀態(tài)下的國民政府，對日本侵占海南島的行為并未表現(xiàn)出普遍恐慌，反而認為是一個有利的契機，試圖借此爭取英美法三國的實質(zhì)性支持，并建立中英法軍事同盟。裴克翻譯整理了蔣介石在2月12日就日本占領(lǐng)海南島發(fā)表的聲明，將其發(fā)送給國務(wù)院。

蔣介石稱日本侵占海南島是“中日開戰(zhàn)以來最重要的事件，也是太平洋歷史的重要轉(zhuǎn)折點”，［1］105對英美法等國的遠東利益構(gòu)成嚴重威脅，試圖以此引發(fā)各國干涉。蔣介石首先指出，海南島是太平洋和印度洋之間的一個重要戰(zhàn)略節(jié)點，日本占領(lǐng)海南島，不僅可以切斷香港和新加坡之間的交通，還能切斷新加坡和澳大利亞的聯(lián)系，進而威脅菲律賓和印支地區(qū)的安全，蔣介石認為這將是“日本海軍統(tǒng)治太平洋的開始”。［1］105為了強調(diào)日本軍事行動對美國的威脅，蔣介石指出日本控制海南島后，將有能力對南海地區(qū)施加影響，切斷美國的夏威夷海軍基地同英國的新加坡海軍基地之間的聯(lián)系。為系統(tǒng)闡述日本侵占海南島是其總體擴張藍圖的一部分，蔣介石將海南島、關(guān)島、薩哈林島稱作日本戰(zhàn)略意圖中三個重要的戰(zhàn)略節(jié)點，認為如果上述三地落入日本手中，菲律賓和夏威夷將直面日本侵略。蔣介石進而強調(diào)，日本現(xiàn)在的舉動是中日敵對開始以來最重要的事件，“但也是太平洋歷史的重要轉(zhuǎn)折點”?！叭毡井?dāng)前正在制造的南進運動，不是用來終結(jié)中日敵對狀態(tài)，很明顯日本已經(jīng)展露出向太平洋播撒戰(zhàn)爭種子的意圖”。［1］107蔣介石的聲明意在提醒英美法警惕日本的擴張圖謀，勿要“心存僥幸地以為它們只要犧牲中國的利益就可以保護其在遠東殖民地的利益”［5］。然而蔣介石的聲明只在英法得到些許回應(yīng)，美國方面在收到裴克的電文后卻對此避而不談，顯然未予重視。

此外，美國駐遠東地區(qū)各個領(lǐng)事館還廣泛搜集各地媒體對日本占領(lǐng)海南島的評論分析。美國駐西貢領(lǐng)事館在2月13日向國務(wù)院發(fā)送了西貢媒體的相關(guān)報道，指出日本的行動可能對法屬印支半島同廣州的貿(mào)易造成威脅，并將此事件描述為“通向另一起慕尼黑協(xié)定的前奏”，將會損害法國的威信以及在東方的利益。［1］108美國駐華代辦任裴克在2月14日向國務(wù)院匯報了中國媒體對日本侵占海南島意圖的分析詳情。裴克轉(zhuǎn)述稱，《掃蕩報》將日本入侵海南視為其南進擴張政策的一部分，意在覬覦南洋；而《新華日報》相信日本是希望獲得進攻廣西的基地，下一步行動是繼續(xù)威脅大陸；《中國時報》稱日本在海南島的行為有三個動機：控制東京灣并威脅香港和新加坡之間的交通，包圍菲律賓，作為對歐洲國家實施外交訛詐的序幕；威脅法國，強迫后者停止通過印支半島向中國運輸裝備；以間接方式切斷中國的國際聯(lián)系，以便讓日本盡快取得勝利。［1］107這些媒體報道同其他官方渠道信息一起，構(gòu)成美國政府的主要信息來源，但美國國務(wù)院對這些報道未予理睬，實際上回避了日本的威脅問題，反映出其不愿卷入遠東沖突的一貫立場。

在搜集信息、研判局勢、持續(xù)觀望的基礎(chǔ)上，美國國務(wù)院在2月15日做出了正式回應(yīng)。美國的回應(yīng)方式同英法保持了基本一致，僅向日本外務(wù)省提出口頭質(zhì)詢，但在內(nèi)容方面更加溫和。美國國務(wù)卿赫爾要求駐日大使格魯向日本外務(wù)省提出的口頭質(zhì)詢，不包含強烈譴責(zé)的成分，僅表示提醒日本注意“美國在海南島擁有實質(zhì)性的傳教和教育利益以及眾多美國居民”，要求日本遵守國際承諾、尊重各國利益，并對占領(lǐng)海南島的意圖做出解釋［1］109。

美國在結(jié)束觀望之后終于做出了反應(yīng)，但與其說是干預(yù)，毋寧說是一種變相回避。相比于同一時期英法兩國較為強硬的譴責(zé)和抗議，美國的上述質(zhì)詢在語氣上較為克制，在內(nèi)容上只強調(diào)道義原則，而回避了日本擴張行動對中國和遠東地區(qū)帶來的實質(zhì)威脅。這是由于雖然美國政府內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)在遠東問題上應(yīng)當(dāng)采取更積極行動的呼聲，但仍不愿過多卷入沖突，更勿論采取強硬手段刺激日本。況且，在英法都軟弱無力的情況下，美國更不值得做出激烈反應(yīng)，而且美國在海南島也沒有多少利益。盡管美國海軍對日本占領(lǐng)海南島表現(xiàn)出一定程度的不安，［6］但對美國政府的判斷沒有產(chǎn)生重要影響。2月17日，駐日本大使格魯約見了日本外務(wù)省官員，提交了上述口頭質(zhì)詢。日本外務(wù)省對格魯?shù)拇饛?fù)與對先前英法兩國質(zhì)詢的答復(fù)基本一致。日本外相有田八郎稱，占領(lǐng)海南島的目的是加強對南中國海岸線的封鎖，加大對國民政府的軍事壓力，并表示占領(lǐng)海南島“不會超出軍事需要”。［1］110不管美國政府是否對這一答復(fù)感到滿意，它都未再采取進一步行動，對駐日大使格魯提出的占領(lǐng)海南島與南進政策之間的關(guān)聯(lián)以及日本行動的潛在威脅，也未做進一步研究。

三、從沉默到反對：美國對日本侵占南沙群島的反應(yīng)

如前所述，占領(lǐng)西沙、南沙等南海諸島是日本《南方海外殖民地統(tǒng)治組織擴充強化方策》《海南島處理方針》等南進擴張政策文件提出的重要目標。以南海諸島為基地，可以大大縮短日本攻擊新加坡、控制馬六甲海峽的距離。［7］由于日本占領(lǐng)海南島的行動未受到英美法等國的有效反對，日本迅速完成對全島的控制，繼續(xù)其南下腳步，于1939年3月占領(lǐng)南沙群島，并于3月31日正式宣布將菲律賓與印度支那半島之間的南沙群島等島礁納入“新南群島”的范圍，將其置于臺灣總督府管轄之下。日本此前于1937年9月占領(lǐng)東沙群島，于1938年11月占領(lǐng)西沙群島，［8］至此日本基本完成了對南海地區(qū)中國諸島的侵占。此前在應(yīng)對法國對西沙群島的覬覦時，中國政府已經(jīng)提出了有效的歷史與法理依據(jù)，日本的侵略行為改變不了中國對南海諸島的合法主權(quán)。日本的擴張行動導(dǎo)致法日矛盾驟然加劇，使遠東局勢更加復(fù)雜。

美國通過日本政府的照會知曉了侵占事件的發(fā)生。3月31日，日本駐美大使館參贊須磨彌吉郎向美國國務(wù)院遞交了一份照會，宣布了日本對南沙群島的占領(lǐng)決定。須磨彌吉郎簡單陳述了日本的吞并理由，指出在法國政府宣布對這些島嶼擁有主權(quán)之前，已經(jīng)有日本公司對其進行經(jīng)濟開發(fā)。對于須磨彌吉郎突如其來的照會，美國國務(wù)院官員沒有任何準備，只是表示根據(jù)日方提供的地圖，這些島嶼似乎距離菲律賓更近些，并要求日本解釋行動意圖。在得到須磨彌吉郎“主要是開發(fā)島嶼上的磷肥資源”的答復(fù)后，美國官員表示國務(wù)院會對此進行研究。［1］112

與日本占領(lǐng)海南島后的情形相似，美國政府的認識與反應(yīng)較為平靜。盡管美國駐日大使格魯認為“這一舉動看上去等同于領(lǐng)土吞并”，［1］112但并未深入分析其潛在影響。相比較之下，英法兩國均深感不安。英國駐日本大使認為這是一起嚴重的事件，因為南沙群島作為監(jiān)視新加坡方向?？栈顒拥那把貍刹鞊?jù)點，具有重要戰(zhàn)略價值。［1］112法國外交部遠東司的官員同樣認為事態(tài)極其嚴重，指出“這是日本人第一次正式占領(lǐng)法國領(lǐng)土”。［1］114法國外交部官員還認為，日本占領(lǐng)南沙群島的行動不僅是日本對法國抱有敵意的證據(jù)，還帶有雙重企圖：在法律上提出對群島的主權(quán)要求；在利益受損的歐洲列強無力阻攔時，利用該群島作為水上飛機和潛艇基地。法國官員還強調(diào)這一行動的發(fā)生背景是法國與英國在歐洲面臨的艱難形勢，暗示日本屬于趁火打劫。［1］114法國遠東事務(wù)司司長肖維爾（Jean Chauvel）也表示，將考慮拒絕同日本討論關(guān)閉向中國運輸軍事物資的云南鐵路問題。［1］115英法政府的上述表態(tài)，均通過大使館通報給美國政府，但美國政府仍未對這一事件表現(xiàn)出濃厚興趣，而是從領(lǐng)土爭端視角出發(fā)，延續(xù)此前在法國制造的1933年“九小島事件”（即法國侵占我國西沙群島九個島嶼的事件）中的不干涉、不介入立場，不對日本的侵占行為進行公開回應(yīng)，也沒有將日本吞并南沙群島與先前對海南島的侵占聯(lián)系起來。

由于美國始終保持沉默，被直接卷入其中的法國政府主動上門詢問美國的立場，并試圖尋求美國的支持。4月11日，法國駐美國大使拜會了美國國務(wù)院遠東事務(wù)司主任馬克斯韋爾·漢密爾頓（Maxwell M.Hamilton），詢問美國在法日南沙群島主權(quán)爭執(zhí)中的立場以及美國是否會對日本侵占南沙群島的行為采取進一步行動。漢密爾頓并未給予明確答復(fù)，僅表示“我們收到了日本政府的通知”，“我們正在研究這一事態(tài)”。法國大使詢問如果日本占領(lǐng)法屬印度支那或香港，美國政府將在何種政策基礎(chǔ)上采取行動。漢密爾頓表示將反對日本的武力吞并行為，但漢密爾頓又認為日本占領(lǐng)南沙群島同占領(lǐng)法屬印度支那或香港有所不同，因為這又涉及主權(quán)問題，“英國對香港的所有權(quán)以及法國對法屬印度支那的所有權(quán)沒有爭議，但是對于南沙群島，卻存在法國和日本的兩個主權(quán)聲明”。［1］115盡管漢密爾頓認同從國際法角度看，日本的領(lǐng)土吞并行為是“極其不幸的事件”，但拒絕做出更強有力的承諾或表態(tài)，也拒絕在島嶼主權(quán)歸屬問題上表露立場。

在對領(lǐng)土爭端問題漠不關(guān)心的同時，美國國務(wù)院注意到日本侵占南沙群島所造成的緊張局勢的發(fā)展。首先，是英國對日本行為的堅決反對。英國駐日本大使館代辦向日本政府發(fā)出照會，稱“英國政府不能承認日本政府的聲明具有任何法律基礎(chǔ)，并且英國政府對日本政府在這一問題上采取的行動感到悲哀，因為這只會讓遠東的局勢陷入更加復(fù)雜的局面”［1］117；其次，美國駐日大使館接到正在日本訪問的荷蘭駐上海領(lǐng)事傳來的一份被認為可靠的信息，稱日本艦隊已經(jīng)收到指令，在歐洲爆發(fā)戰(zhàn)爭的情況下，以開展常規(guī)軍事演習(xí)的名義靠近荷屬東印度群島，并向荷屬東印度政府提出更多要求。［1］117在日本侵占南沙群島、持續(xù)向南擴張的情況下，荷蘭政府自然會更加擔(dān)憂荷屬東印度群島的安全問題；再次，法國外交部長通知美國駐法國大使布利特，他對日本可能考慮對法屬印度支那采取某種攻擊行動感到恐懼，法國政府稱近期日本飛機六次飛越法屬印度支那部分領(lǐng)土并投擲炸彈。盡管在被法國警告后，日本飛機暫未再次侵犯法屬印度支那地區(qū)，但法國仍擔(dān)心日本將對法屬印度支那發(fā)起侵略行動。［1］115日本擴張行動所引發(fā)的連鎖反應(yīng)以及遠東局勢進一步惡化的可能性，終于讓美國政府感到焦慮，而不得不考慮修改政策。

在此背景下，美國政府選擇打破沉默，對日本吞并南沙群島的行為公開表示反對。5月17日，美國國務(wù)院向日本駐美大使發(fā)出一份照會，正式回應(yīng)日本對南沙群島的侵占。在照會中，美國首先表示日本和法國在南沙群島問題上存在著互相沖突的主權(quán)要求，其次認為日本將眾多島礁劃歸為一個“新南群島”的做法不具有合理性，而且美國認為日本政府先前未對這些島礁實施過主權(quán)管轄行為，因此也不認可這是日本對其合法領(lǐng)土范圍內(nèi)的群島或礁盤采取的管理行動。有鑒于此，美國建議日法兩國通過談判、協(xié)商或提交國際仲裁的方式解決分歧。［9］280—281兩天后，國務(wù)卿赫爾在致駐日本代辦尤金·多曼（Eugene H.Dooman）的指示中，再次強調(diào)了上述立場。需要注意的是，盡管美國做出了否定日本吞并南海諸島行為合法性的表態(tài)，但仍未介入主權(quán)爭端，只是站在維護地區(qū)安全的角度提出反對意見。

美國政府的反對促使日本做出了一定的回應(yīng)。5月18日，日本外相有田八郎在同美國駐日大使格魯?shù)臅勚刑岬侥仙橙簫u問題，并向格魯做了口頭秘密承諾。有田表示，如果日本占領(lǐng)海南島以及南沙群島的行為讓某些利益相關(guān)國家感到憂慮，甚至讓美國人認為菲律賓也面臨危險，那么日本政府對于引發(fā)這種憂慮表示遺憾。如果美國政府希望日本采取措施以打消這種憂慮，那么日本政府愿意同美國展開對話。［9］5相比于日本軍方的強硬擴張行動，有田的回應(yīng)是比較溫和的，然而美國并未在這一問題上繼續(xù)與日本開展對話。這是由于美國國務(wù)卿赫爾對于日本的上述表態(tài)持懷疑態(tài)度，他不喜歡對方“在猛揍你的肋骨的同時講什么和平會談”，［10］21并且繼續(xù)小心謹慎地避免美國卷入太平洋地區(qū)的戰(zhàn)爭，因此無意在日本仍咄咄逼人之時與其進行談判。隨著美日關(guān)系的漸趨緊張，特別是1939年7月美國決定廢止《美日通商航運條約》后，日本對南沙群島的吞并行動很快被美日關(guān)系中的其他熱點問題所取代，從而進一步淡出決策者的視野。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，盡管美國國內(nèi)逐漸支持對日本采取更具實質(zhì)性的應(yīng)對措施，但此時美國政府已經(jīng)無暇追問南沙群島問題，因為日本對荷屬東印度群島的覬覦已經(jīng)暴露無遺。對美國政府而言，應(yīng)對日本的下一步擴張行動才是迫在眉睫的問題。

四、美國政策成因及其影響

回顧1939年初日本在南海地區(qū)的擴張歷程，無論是占領(lǐng)海南島還是占領(lǐng)南沙群島，都加劇了地區(qū)局勢的緊張，而且是“表明了日本正準備在西太平洋發(fā)動戰(zhàn)爭的征候”。［10］19然而對于這一系列南進擴張行動，美國卻要么發(fā)出溫和的質(zhì)詢，要么在外交辭令上表示反對，均未采取進一步實質(zhì)性措施來遏制日本的擴張。這種總體克制的應(yīng)對立場，本質(zhì)上仍是對日綏靖政策。美國之所以在日本拉開南進擴張運動序幕時繼續(xù)秉持綏靖政策，主要是以下幾方面因素促成的。

首先，美國政府對南海地區(qū)的軍事價值認識不足。日本在南海地區(qū)進行擴張伊始，中英法三國便多次強調(diào)日本占有該地區(qū)后將獲得的軍事優(yōu)勢及其對英法等國遠東殖民地的潛在威脅，然而美國政府內(nèi)部對南海地區(qū)的軍事價值并未有深刻認識。盡管美國海軍自19世紀初便開始在南海地區(qū)活動，但是由于美國在印度洋地區(qū)沒有殖民利益，對馬六甲海峽的依賴程度不高，因此對作為馬六甲海峽北側(cè)重要屏障的包括海南島在內(nèi)的諸多南海島礁的軍事價值不甚在意。日本占領(lǐng)南沙群島時，美國參議院外交關(guān)系委員會成員威廉·博拉（William Borah）認為日本占領(lǐng)南沙對菲律賓沒什么影響，因此主張美國不要過多卷入這一事件。［11］實際上一直到20世紀50年代，美國海軍情報辦公室在論及南海諸島主權(quán)爭端時，仍認為“考慮到其內(nèi)在價值，這些島嶼幾乎不值得產(chǎn)生爭議”。［12］這種對南海地區(qū)軍事價值的忽視，導(dǎo)致美國不愿對日本的擴張行動做出激烈反應(yīng)。

其次，美國海軍實力相對有限。盡管自從羅斯福上臺后，美國多次進行大規(guī)模海軍建設(shè)，但到1939年初仍無法建立對日本的軍事優(yōu)勢。美國海軍戰(zhàn)列艦、航空母艦、巡洋艦、驅(qū)逐艦、潛艇的總數(shù)無法壓制日本，在太平洋地區(qū)的海軍力量更是處于劣勢。1938年歐洲局勢的緊張，又導(dǎo)致美國海軍面臨兩洋作戰(zhàn)壓力。1939年2月羅斯?？偨y(tǒng)下令成立新的大西洋分艦隊，以更好地應(yīng)對來自歐洲的威脅。以上因素造成美國在太平洋地區(qū)軍事資源的不足，兵力部署捉襟見肘，進而削弱其在西太平洋地區(qū)執(zhí)行軍事任務(wù)的能力。1939年初，美國海軍作戰(zhàn)部向國會提交一份報告，稱“人員、裝備、設(shè)施嚴重不足，使得合眾國海軍目前只能在西海岸300至500英里范圍內(nèi)執(zhí)行戰(zhàn)備任務(wù)”。［13］軍事能力上的限制，使美國很難采取實質(zhì)性措施回應(yīng)日本在南海地區(qū)的擴張行動。

再次，羅斯福政府無法擺脫“中立”政策的限制。受第一次世界大戰(zhàn)后美國國內(nèi)孤立主義思潮的影響，羅斯福政府對于歐亞局勢的變化只能采取“中立”政策。羅斯福始終拒絕直接介入中日沖突，“只要這種侵略不至于在整體上損害與威脅東亞和世界安全，美國就聽之任之”。［14］盡管日本全面侵華后，羅斯福意識到日本對地區(qū)秩序和美國利益造成的威脅，但此時美國國內(nèi)對于是否卷入國際事務(wù)仍處“躊躇”之中，他無法扭轉(zhuǎn)孤立主義者的反對意見。因此，面對日本在南海地區(qū)的擴張行動，羅斯福政府只能用較為溫和的方式加以回應(yīng)，以避免進一步激怒日本，惹來更大的戰(zhàn)端。

綜上所述，二戰(zhàn)爆發(fā)前美國對日本在南海地區(qū)擴張行動，面臨認識不足、能力不夠、政策不允許的境地，只能觀察英法的反應(yīng)，做出相對溫和的回應(yīng)。這種僅僅是根據(jù)“道義”和“原則”做出的回應(yīng)仍是一種綏靖政策，既不能制止侵略發(fā)生，也無法限制事態(tài)發(fā)展，反而縱容了日本南進擴張進程的開啟，而且由于美國政府的冷淡態(tài)度，國民政府試圖以日本占領(lǐng)海南島為契機，由美國鼓勵英法同中國結(jié)盟共同抵御日本的計劃也宣告泡湯，讓中國的“抗日結(jié)盟”努力遭到挫折，對中國的抗日努力帶來一定打擊，但是美國對日本在南海地區(qū)擴張行動的反應(yīng)，也對美國此后的南海政策產(chǎn)生了持續(xù)性影響。二戰(zhàn)后美國在思考南海諸島主權(quán)歸屬問題時，延續(xù)了這一時期的政策做法，即只關(guān)注地區(qū)安全態(tài)勢的演變，但不介入南海諸島主權(quán)爭端，因而沒有支持法國對南海諸島的主權(quán)要求，而避免介入主權(quán)爭端的原則，也成為二戰(zhàn)后美國南海政策的核心內(nèi)容，直到特朗普政府時期發(fā)生逆轉(zhuǎn)，使得我國悍衛(wèi)南海主權(quán)的道路任重而道遠。