司法體制改革下案件質量監(jiān)督管理的路徑重構

陳其鵬

莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351146

隨著司法體制改革的不斷推進，各地檢察機關紛紛按照要求，把辦案權限下放給員額檢察官，員額檢察官個人辦案權限較司法改革前大為增加，特別是隨著檢察機關內設機構改革及捕訴一體辦案機制全面鋪開，員額檢察官被授予的權力越來越大。故，如何建立健全案件質量監(jiān)督管理機制，確保員額檢察官依法規(guī)范行使權力，保證案件質量，是擺在檢察機關面前的一道新課題。因此，在司法責任制下加強對案件質量的監(jiān)督管理對于規(guī)范員額檢察官司法行為，具有重要意義。

一、當前檢察機關加強案件質量監(jiān)督管理的主要方式

當前檢察機關對案件質量的監(jiān)督管理主要通過以下幾種方式：

（一）業(yè)務部門內生性的案件質量監(jiān)督管理

1.切實發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的咨詢作用

面對司法體制改革初期，由于檢察辦案模式的轉變，部分員額檢察官在獨立處理案件時或多或少面臨著案件質量的壓力和憂慮；同時也面臨部門如何監(jiān)督管理本部門檢察官所辦的案件質量的問題?？紤]到檢察官聯(lián)席會議的職能和作用，為積極發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議為辦案檢察官提供參考及一定程度上對案件質量的監(jiān)督保障作用，故莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院負責案件管理的部門牽頭起草制定了《秀嶼區(qū)人民檢察院檢察官會議工作實施細則》，對檢察官聯(lián)席會議作了進一步細化，有效促進了檢察官聯(lián)席會議運行的正規(guī)化、程序化。檢察官聯(lián)席會議作為檢察官辦理疑難、典型、影響性案件的決策參考，參會的檢察官運用各自掌握的專業(yè)知識和辦案經驗，圍繞案件的事實認定、證據(jù)分析、后續(xù)補偵策略、訴訟程序走向等方面共同研討，既不影響檢察官獨立辦案的決定權，又幫助其拓展思路、周延思考，為承辦檢察官全面準確地研判案件提供了有益的幫助［1］。同時，辦案檢察官在檢察官聯(lián)席會議上匯報案件時，不可避免地要把相關案情和證據(jù)匯報清楚，以及要接受參會的其他檢察官的詢問，在一定程度上，辦案檢察官的辦案行為客觀上亦受到了監(jiān)督制約。

2.切實發(fā)揮檢察長、副檢察長的審核監(jiān)督作用

根據(jù)《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關要求，對重大疑難復雜案件，承辦案件檢察官要呈報給副檢察長、檢察長審批，而在落實司法責任制改革過程中，為加強對辦案檢察官的監(jiān)督和制約，在相關文件中，也明確了副檢察長、檢察長在辦案過程中的審核監(jiān)督的權限。因此，在認真落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”司法責任改革的要求中，應積極發(fā)揮分管副檢察長、檢察長在職責范圍內對案件的監(jiān)督管理作用，通過聽取案件匯報、參加或列席檢察官聯(lián)席會議、運用統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)開展網上巡查等方式，加強對檢察官司法辦案的監(jiān)督制約。而承辦案件檢察官在辦理案件過程中，如果案件隨時會受到副檢察長或檢察長的審核監(jiān)督，其在辦理案件過程中必然會強化自己對案件的審查，提高自己的辦案質量，以免自己的案件審查意見被副檢察長或檢察長否定，進而在檢察官業(yè)績考評中受到影響或在其他考評中得到負面評價［2］。

（二）加強檢察委員會的宏觀業(yè)務指導作用

檢察委員會作為檢察機關的最高法律業(yè)務決策機構，對莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院類似案件的處理具有引導作用。特別是在當前司法責任制改革背景下，對案件質量的監(jiān)督和制約應更加重視發(fā)揮檢委會對重大案件的決定和宏觀指導作用發(fā)揮。如莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院依據(jù)省院《關于完善司法責任制的實施意見》及《權力清單》要求，結合莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院實際，積極探索劃分檢察官、檢察長和檢察委員會各自的職權，對照《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等相關法律規(guī)定，于2018年1月16日修訂了《莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院檢察委員會議事和工作實施細則》，全面梳理了檢察委員會應當行使的職權，科學界定檢委會審議案件范圍，構建權責清晰的檢委會運行機制。制度的生命力在于運行，從檢委會審議案件議題的類型看，基本上是重大、疑難、復雜的案件，具體體現(xiàn)在業(yè)務部門之間有爭議的案件、當前重點關注的涉黑惡案件等。2021年1～8月，莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院檢察委員會共研究審議各類重大、疑難、復雜案件18件，通過審議這些典型性案件，為類案的辦理提供參考指引作用，并有效地促進執(zhí)法裁判尺度的統(tǒng)一和平衡。

（三）加強案件管理部門的管理、監(jiān)督作用

1.強化流程監(jiān)控。發(fā)揮流程監(jiān)控的監(jiān)管作用，倒逼各業(yè)務部門依法按程序辦理案件，保障檢察權依法、規(guī)范、高效、有序運行。依托全國檢察統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，利用“流程監(jiān)控”模塊對全院案件進行個案監(jiān)控和預警超期監(jiān)控，實現(xiàn)全程、全員監(jiān)控，監(jiān)控結果網上留痕，有效提升了案件流程監(jiān)控的同步性、時效性和全面性，全力做到流程監(jiān)控的無死角全覆蓋，規(guī)范了業(yè)務部門的辦案行為。如2019年以來莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院積極開展多種形式的案件流程監(jiān)管，累計發(fā)出口頭提示656件次。

2.強化案件評查。一是結合市院巡察開展專項評查。針對2018年度市院巡察過程中指出的部分案件存在裁判尺度不一的問題，本著有則改之、無則加勉的態(tài)度在案件評查中予以重點關注，并開展專項評查活動，著重評查刑事和解中的七類案件是否存在裁判尺度不一的問題，以促進執(zhí)法裁判尺度的統(tǒng)一。2019年以來已對辦結的故意傷害類案件抽取20件進行專項評查。二是以評查為抓手，建立對員額檢察官辦案監(jiān)督新模式。針對司改后，員額檢察官權限大增，辦案風險加大以及辦案質量如何保障的問題，積極以案件評查為抓手，加強對員額檢察官辦案質量的監(jiān)管。如著重從證據(jù)采信、事實認定、適用法律、辦案程序、文書規(guī)范、辦案效果等方面進行評查，對個性問題及時要求補正、對普遍問題及時分析，切實提高檢察人員辦案水平和司法規(guī)范程度。同時，在高檢院規(guī)定每名員額檢察官被評查的案件比例不低于辦案數(shù)5%的前提下，進一步加大案件評查的覆蓋范圍和監(jiān)管力度，要求全年評查的案件比例達到10%以上。2019年以來，案件管理部門已自行組織開展案件評查163件。

二、影響案件質量監(jiān)督管理工作的主要因素分析

從司法實踐來看，檢察機關在加強案件質量管理的方式上盡管做了諸多努力，但仍存在一些不健全、不規(guī)范等問題，影響了案件質量管理工作的高效及深入開展。

（一）權力清單不夠細致，更新不及時

以當前省院印發(fā)的《福建省三級檢察院檢察官司法辦案權力清單》為例，該權力清單是以某類事項授權，但該事項相對應的法律文書是什么并沒有具體標明，導致法律文書適用無法形成統(tǒng)一規(guī)范的文書體系；目前除了法律、司法解釋規(guī)定外，還有大量的高檢發(fā)布的文件，權力清單如何與這些文件對應不甚明了，諸多辦案事項在權力清單中并未體現(xiàn)，如人民監(jiān)督員等辦案流程所需的權限等均未作補充規(guī)定或說明，檢察官在辦案過程中難免會出現(xiàn)疑惑，影響案件辦理的質量。

（二）案件流程監(jiān)控呈孤島效應

流程監(jiān)控作為案件質量管理的一個重要抓手，因各種因素影響，難以避免地呈現(xiàn)出孤島效應。從流程監(jiān)控主體發(fā)揮作用上來看，案件流程監(jiān)控基本靠案件管理部門的流程監(jiān)控員自身監(jiān)管；各業(yè)務部門的兼職流程監(jiān)控員未能積極發(fā)揮作用。從案件流程監(jiān)控質量來看，案件流程監(jiān)控尚未能達到及時、高效、高質量的要求。流程監(jiān)控作為案件化工作模式，員額檢察官負有主體責任，但流程監(jiān)控涉及面廣，涉及多種事項，員額檢察官及檢察官助理均需具備較高的業(yè)務素質和責任心。但案件管理職能多，相關工作分散于各工作人員處。因此，各人員掌握的流程監(jiān)控數(shù)據(jù)分散、信息源數(shù)據(jù)流失多，僅靠身兼多項工作的員額檢察官一人開展流程監(jiān)控業(yè)務，基本無法達到高質、高效要求；監(jiān)督管理工作仍然存在孤島效應，未能有效整合形成一個高效、規(guī)范、便捷的監(jiān)管體系。

（三）案件評查低效率化

案件評查上，目前存在評查方式較為落后，無法跟上智慧檢務的要求，基本采取原始的調閱案卷材料的方式進行，調卷效率低下、耗時長。高檢院、省院提出評查要以網上評查為主、網下評查為輔，而目前統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)并非十分成熟，需要不斷升級，部分文書材料需要在系統(tǒng)外制作流轉如訊問筆錄等以及系統(tǒng)內生成的部分文書也需要在系統(tǒng)外運轉，如送達回證需要系統(tǒng)各方簽字、文書郵寄憑證等以及部分外來文書沒有掃描進系統(tǒng)等；且系統(tǒng)的文書材料順序雜亂等。這些因素都制約了網上評查的推進，從而影響案件管理、監(jiān)督的及時性及效率化。

（四）案件質量監(jiān)督管理人員配置難

案件管理部門是一個綜合性業(yè)務部門，兼有綜合部門和業(yè)務部門的特征。面對日益增長的案件數(shù)量與繁雜的綜合工作，要組織專人實現(xiàn)對所有案件的辦理做到逐個、細致、深入的監(jiān)督是不切實際的，甚至會影響辦案效率，混淆案件監(jiān)督與案件辦理的區(qū)別。在工作實踐中，有的基層法院的案件管理工作人員，既擔任收、送案件、填錄案卡等工作的管理員，也擔任案件監(jiān)督的業(yè)務員，這容易導致工作效率和質量的降低，也容易導致案件的監(jiān)督流于形式。因此，在當前基層院工作人員緊缺的情況下，如何對現(xiàn)有人員進行合理配置，這不但是對案件管理工作的認識問題，也是能否將案件管理機制改革精神落到實處的問題。

三、對加強案件監(jiān)督管理效能的構想

要提升案件質量管理的效能，就必須對案件質量管理的職能進行全面、準確的定位，同時，案件質量管理職能在履行過程當中本身就不能“低效”，并通過規(guī)范、有序的機制發(fā)揮監(jiān)管效能，這就要求對現(xiàn)有的監(jiān)督管理措施進行有機整合。

（一）完善對司法辦案權力清單的規(guī)定

要進一步加強對法律、司法解釋及高檢院相關文件的研究，秉持司法辦案權力清單宜細不宜粗的思想，對檢察機關在行使檢察職能過程中的所有事項、環(huán)節(jié)進行清單式羅列，并標明對應的法律文書，明確區(qū)分檢察長、部門負責人、檢察官相關法律文書的審批權限。

（二）對案件質量管理職能的重新定位

案件管理機制改革是檢察機關強化內部監(jiān)督制約，提升辦案質量和效益，促進執(zhí)法規(guī)范化建設的重大舉措，是具有革命意義的一次改革。如果僅僅把案件管理部門理解為“大內勤”或者“收發(fā)室”等，就是對案件管理機制改革的錯誤認識。因此，各級檢察機關，特別是基層檢察機關，要把案件管理機制改革作為“一把手”工程來推進。案件管理部門自身也要聚焦案件管理核心業(yè)務管理、監(jiān)督職能。一個單位的案件管理工作能否開展得好，關鍵在于管理、監(jiān)督職能是否發(fā)揮了作用。管理、監(jiān)督的職能不會用、不敢用，案件管理的工作就會無所作為；久而久之，案件管理的工作就呈邊緣化，各項工作就開展不起來。為此，要緊抓管理、監(jiān)督職能，盡最大努力做到會用、敢用，并以此為抓手，抓好案件管理的業(yè)務工作。

（三）樹立敢于監(jiān)督的意識

案件管理部門要切實強化監(jiān)督意識，把強化內部監(jiān)督作為案件管理工作的核心職責，貫穿于執(zhí)法辦案的全過程，真正實現(xiàn)對每起案件全方位、無死角的全程、動態(tài)監(jiān)督。要敢于監(jiān)督，對辦案中存在的問題敢講敢抓，對執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象敢管敢糾。當前，要積極適應司法責任制改革后辦案組織形式設置的變化，適應大數(shù)據(jù)、信息化的時代背景，適應監(jiān)察體制改革后深化司法規(guī)范行為重點的轉變和案件管理監(jiān)督職能重心的轉變，合理調整、完善監(jiān)控節(jié)點和監(jiān)督方式，強化對檢察業(yè)務的過程控制、實時監(jiān)控和事后評價，增強監(jiān)督的針對性和實效性，助推司法規(guī)范化建設。

（四）合理配置案件管理內部人員崗位

在目前員額制改革的情況，案件管理崗位本身配置的員額檢察官人數(shù)有限，一般僅為1～2人，且在人才素質能力方面，多弱于業(yè)務部門。此外，案件管理的各類業(yè)務繁雜，如法律文書公開審核、人民監(jiān)督員開展案件監(jiān)督、公開聽證、律師辯護與接待、電子卷宗掃描、案件錄入等。因此，要把案件管理的員額檢察官配置到案件管理核心業(yè)務崗位，并把案件管理的日常雜務如案件錄入、收送案、律師接待等非核心業(yè)務剝離開來，交由檢察官助理或書記員來做，并由員額檢察官進行指導監(jiān)督。

（五）強化業(yè)務分析研判

要順應統(tǒng)計職能轉型需要，緊緊圍繞領導關注焦點、群眾關心熱點、檢察工作重點，進一步加強統(tǒng)計分析工作，努力從以事務性工作為主向以業(yè)務深度分析為主轉變，著力在服務領導決策、服務業(yè)務工作、服務改革發(fā)展上下功夫。要樹立“大數(shù)據(jù)”觀念，提升自身解碼能力，善于對掌握的海量業(yè)務數(shù)據(jù)進行“深加工”，從收受案件、系統(tǒng)應用、數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)核查等案件管理各項工作中抓取重要信息，透過數(shù)據(jù)深層次歸納總結業(yè)務工作規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢，形成情況翔實、有說服力、有參考價值的分析精品，為領導全面掌握業(yè)務工作情況、業(yè)務部門及時解決問題提供依據(jù)，從而促進案件質量的提升。