礦業(yè)權(quán)出讓制度改革問題思考分析

趙利斌，高文政，李 薇，胡瑞亭

在生態(tài)文明體制改革發(fā)展過程中，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革發(fā)揮著重要的作用，根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》 了解到，對于完善礦業(yè)權(quán)出讓制度提出了明確的要求。根據(jù)黨的十九大報告可知，在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，生態(tài)文明的融合是至關(guān)重要的，尤其對加快生態(tài)文明體制改革提出了明確的要求。在全面深化改革的全新時期，引起了國家生態(tài)文明改革試驗區(qū)和礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點省的高度重視，在礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方面，不斷創(chuàng)新、與時俱進，對礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)驗進行總結(jié)與歸納，旨在將礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的示范、引領(lǐng)性作用充分發(fā)揮出來。

1 礦業(yè)權(quán)出讓制度的框架

1.1 礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)立制度

探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊，作為設(shè)置礦業(yè)權(quán)的物理空間，通常來說，基于本質(zhì)視角，一個礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊范圍屬于礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)單位。分析我國礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)置制度演變過程，主要包括：

第一階段：分析礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)單位，主要以勘查面積和采礦權(quán)范圍為主，區(qū)塊設(shè)立并沒有在制度建設(shè)中體現(xiàn)出來。根據(jù)《礦法》實施細則了解到，基本區(qū)塊作為度量工具之一，從屬于探礦權(quán)范圍，但是該基本區(qū)塊并非一個礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)單位。第二階段：根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，對于勘查區(qū)塊登記管理概念提出了明確的要求。對于擬設(shè)礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的概念，基于礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，需要對探礦權(quán)和采礦權(quán)進行不斷調(diào)整與整合。基于煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制要求，為煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置制度的構(gòu)建創(chuàng)造了有利條件。第三階段：礦業(yè)權(quán)設(shè)置制度的成熟度越來越高，《國土資源部關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》，將勘查區(qū)塊的概念已經(jīng)實現(xiàn)了向全礦種的拓展，而且不同風(fēng)險類型勘查區(qū)塊的設(shè)置原則也得到了高度明確。同時根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可知，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，應(yīng)重點涵蓋礦業(yè)權(quán)設(shè)置技術(shù)。礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)立制度，可以使礦業(yè)權(quán)的問題得到順利解決，使得礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)單位更具清晰度和明確性。但是相關(guān)專家提出，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃納入以后，其弱化趨勢比較顯著，為此需要不斷進行探討與研究。

1.2 礦業(yè)權(quán)出讓方式制度

對礦業(yè)權(quán)出讓方式制度的變化階段進行分析，在1986年～2017年，對于礦業(yè)權(quán)出讓的方式，由全部無償實現(xiàn)了逐步有償?shù)捻樌^渡，首先，第一階段：根據(jù)《礦法》規(guī)定可知，申請審批方式無償授予在探礦權(quán)中得到了廣泛應(yīng)用，而對于采礦權(quán)分申請主體，申請審批方式無償授予則比較適用。第二階段：加強有償出讓理念的構(gòu)建，在《礦法》修改后，對于有償取得做出了明確規(guī)定。在這一階段，文件尚未對招標和拍賣有償出讓的具體條件進行提及，基于實踐視角，無償?shù)男问匠鲎屨紦?jù)著主導(dǎo)。第三階段:在強制性規(guī)定中，對于招、拍、掛三種出讓方式提出了明確的要求，為有償出讓的開展創(chuàng)造了有利條件。第四階段：在探礦權(quán)、采礦權(quán)分類的出讓方式中，主要包括招標、拍賣、掛牌等方式。

總體來看，我國礦業(yè)權(quán)出讓方式的變化，主要體現(xiàn)在申請審批、招拍掛等，出讓對價經(jīng)歷了由全部無償?shù)讲糠钟袃?，再到全部有償?shù)倪^程，使得市場在資源配置中的作用得到了充分體現(xiàn)，從而與我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)需求相一致。

1.3 礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)濟管理制度

礦產(chǎn)資源作為國家所有，但是應(yīng)向礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)化，然后在勘探開發(fā)中進入投入使用，最后促使礦產(chǎn)品價值的產(chǎn)生。一般來說，我國在地質(zhì)工作中投入了較多的時間與精力，所以國家投資者權(quán)益不容忽視，由此來將礦業(yè)權(quán)出讓收益體現(xiàn)出來。眾所周知，我國資本充裕性特點較強，針對于礦業(yè)權(quán)出讓收益，我國礦產(chǎn)資源國家權(quán)益實現(xiàn)的方式，對于礦產(chǎn)資源有償使用制度提出了明確的要求，針對于計劃經(jīng)濟背景下的礦產(chǎn)資源勘查開采，礦產(chǎn)資源的無償使用特點突出，在不斷發(fā)展過程中，推動了稅費金制度的改革。根據(jù)2017年礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案可知，補償費并入資源稅，共同推進絕對地租和級差地租，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價款向礦業(yè)權(quán)出讓收益的順利轉(zhuǎn)變，并對最低勘查投入標準也要求也比較高。

基于整體視角，礦業(yè)權(quán)出讓的經(jīng)濟調(diào)節(jié)制度，經(jīng)過不斷簡化，可以將礦業(yè)權(quán)人壓力控制在合理范圍內(nèi)，并為構(gòu)建靈活的調(diào)節(jié)機制提供一定的依據(jù)，將市場活躍度提升上來，但是一定程度上威脅著稅費的征收技術(shù)，同時對于稅費征收隊伍的要求也越來越嚴格化。

2 礦業(yè)權(quán)出讓制度改革問題中存在的問題

2.1 市場化配置問題

首先，礦業(yè)權(quán)出讓平臺建設(shè)比較落后。目前，我國省級和市級礦業(yè)權(quán)的有形市場的形成，但是礦業(yè)權(quán)出讓平臺建設(shè)的充分性、協(xié)調(diào)性難以保證。第一，礦業(yè)權(quán)出讓中介服務(wù)組織發(fā)育的成熟度不夠。第二，礦業(yè)權(quán)出讓無形市場平臺建設(shè)協(xié)調(diào)性低下。與有形市場進行對比，礦業(yè)權(quán)出讓無形市場作為其延伸，旨在將快捷、高效的服務(wù)提供給礦業(yè)權(quán)出讓。對于我國礦業(yè)權(quán)無形市場，雖然可以將礦業(yè)權(quán)出讓信息的公開性體現(xiàn)出來，但是礦業(yè)權(quán)出讓的網(wǎng)上辦公尚未構(gòu)建，使得礦業(yè)權(quán)無形市場與實際需求存在差異。

其次，在礦業(yè)權(quán)出讓的決定性因素中，市場機制的作用并沒有完全展現(xiàn)出來。通過分析礦業(yè)權(quán)供求機制，政府作為礦業(yè)權(quán)出讓方之一，多個礦業(yè)權(quán)出讓代理人的競爭性出讓格局尚未形成，對于政府實施壟斷性礦業(yè)權(quán)供給存在著一定的依賴性，缺少與市場供求、價格的市場機制之間的聯(lián)系，從而很難將礦業(yè)權(quán)供需的動態(tài)性、平衡性發(fā)揮出來。通過分析礦業(yè)權(quán)價格形成機制，政府制定的礦產(chǎn)資源權(quán)益金，深刻影響著礦業(yè)權(quán)出讓價格，多重市場要素影響的礦業(yè)權(quán)價格形成機制尚未得以構(gòu)建。通過分析礦業(yè)權(quán)出讓競爭機制，非競爭性出讓方式的應(yīng)用，對于礦業(yè)權(quán)相關(guān)主體平等參與市場競爭具有一定的反面影響。通過分析礦業(yè)權(quán)出讓風(fēng)險機制，在礦產(chǎn)資源勘探方面，其投入大、周期長等行業(yè)特點顯著，探礦權(quán)人份權(quán)益的風(fēng)險防控機制保護比較弱化，使得申請在先在探礦權(quán)出讓中得到了充分體現(xiàn)，其市場化水平難以保證。

2.2 礦業(yè)權(quán)監(jiān)管方式問題

根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案了解到，為礦業(yè)權(quán)市場制度體系的完善創(chuàng)造了有利條件，借助標本兼治方式，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的問題得到順利解決，同時也是重要的示范性文件之一。但是在礦業(yè)權(quán)出讓制度改革過程中，上下級管理部門之間事權(quán)劃分的合理性難以保證，監(jiān)管服務(wù)也尚未落實下去。同時，由于缺少完善的礦業(yè)權(quán)出讓制度，使當(dāng)前諸多資源配置基礎(chǔ)的變化性顯著，如一些地區(qū)砂石土的采礦權(quán)管理工作中，政府憑借資源配置主體，對礦業(yè)權(quán)市場配置實施過度干預(yù)，嚴重影響著一些采礦權(quán)取得人的順利開采，使礦業(yè)權(quán)人的利益受到極大的損傷，甚至使地區(qū)礦業(yè)的發(fā)展始終停滯不前。

2.3 生態(tài)文明下的礦業(yè)權(quán)管理問題

在生態(tài)文明體制改革過程中，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革發(fā)揮著重要作用，在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進過程中，全國各省對于礦業(yè)權(quán)管理提出了明確的要求，要求生態(tài)優(yōu)先和集約節(jié)約優(yōu)先并重，促進綠色礦業(yè)的健康發(fā)展，使礦業(yè)開發(fā)得到不斷規(guī)范，基于源頭穩(wěn)定落實生態(tài)文明建設(shè)。但是在一些區(qū)域的探礦權(quán)中，無法轉(zhuǎn)讓這一問題比較嚴重。在各類保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理處置工作中，保護區(qū)內(nèi)無法登記審批礦業(yè)權(quán)，由于礦業(yè)權(quán)退出補償機制較不完善，各類保護區(qū)定量數(shù)據(jù)銜接性較低，套合的準確性不夠。

現(xiàn)如今，涉及保護區(qū)退出的礦業(yè)權(quán)，其補償機制的健全性不夠，礦業(yè)權(quán)人的利益保護條款的合理性難以保證，在要求礦業(yè)權(quán)人退出時，過于依賴于行政手段，不僅很難維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，而且也加劇了礦業(yè)權(quán)退出工作的難度性。所以在當(dāng)前，應(yīng)對生態(tài)文明建設(shè)總體要求進行深入分析，對生態(tài)保護紅線和生態(tài)保護區(qū)進行合理劃定，滿足生態(tài)環(huán)境保護、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的雙重需求。

2.4 下放的礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限中的基層承接能力

下方礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，對于礦業(yè)權(quán)評估的專業(yè)性與技術(shù)性提出了明確的要求，而礦業(yè)權(quán)管理要求加強多種技術(shù)手段的應(yīng)用，對于市縣基層礦政管理人員來說，應(yīng)精通礦業(yè)、經(jīng)濟以及地質(zhì)勘查等相關(guān)知識，然而在實際上，相關(guān)技術(shù)人員數(shù)量并不多，專業(yè)基礎(chǔ)力量比較薄弱，尤其對于市縣級組織的自然資源管理部門，很難與礦業(yè)權(quán)管理的技術(shù)類工作相匹敵，從而不利于礦業(yè)權(quán)相關(guān)業(yè)務(wù)的順利推進。

3 礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的解決對策

3.1 構(gòu)建礦業(yè)權(quán)出讓平臺

在對礦業(yè)權(quán)市場成熟度進行衡量時，專業(yè)性的礦業(yè)權(quán)中介機構(gòu)屬于重要象征之一。在礦業(yè)權(quán)市場化出讓方面，應(yīng)加強中介服務(wù)機構(gòu)體系的培育，如法律服務(wù)機構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等，將礦業(yè)權(quán)中介機構(gòu)的服務(wù)范圍拓展開來，同時給予其服務(wù)水平和能力強有力的保證。

對于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)來說，使礦業(yè)權(quán)有形市場得到了有效延伸，不僅可以將交易成本控制在合理范圍內(nèi)，而且還可以將礦業(yè)權(quán)出讓信息化、公開化體現(xiàn)出來。加強大數(shù)據(jù)的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)建設(shè)，重點涵蓋省、市、縣三級，而且在實施礦業(yè)權(quán)出讓交易整個過程中，應(yīng)遵循公開性原則。此外，將礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易服務(wù)范圍拓展開來，既要涉及礦業(yè)權(quán)信息公開公示，也要將礦業(yè)權(quán)出讓申請、審核以及繳費等涵蓋在內(nèi)。

3.2 完善礦業(yè)權(quán)出讓制度體系

針對于礦業(yè)權(quán)制度改革，作為系統(tǒng)化工程之一，必須要對改革的系統(tǒng)性、整體性等進行高度明確化，確保體制機制的改革與實踐發(fā)展要求相一致，加強頂層策劃，在長遠制度建設(shè)的同時，應(yīng)密切結(jié)合解決突出問題這一要素，并密切整合整體推進、重點突破，不斷拉近礦業(yè)權(quán)管理工作與法制化、規(guī)范化之間的距離，從而不斷強化礦業(yè)權(quán)監(jiān)管的權(quán)威性。同時，應(yīng)對出臺的礦業(yè)權(quán)出讓制度進行準確總結(jié)與評估，不斷增強礦業(yè)權(quán)出讓制度的完善性。

3.3 推動礦業(yè)權(quán)出讓方代理人競爭化

為了不斷提高礦業(yè)權(quán)出讓市場化改革水平，必須要對政府為礦業(yè)權(quán)出讓方“唯一代理人”進行改變，將政企分開原則落實下去，使政府在礦業(yè)權(quán)出讓中的壟斷性代理職能出現(xiàn)變化，加強競爭性、市場化礦業(yè)權(quán)出讓方代理人制度的應(yīng)用，對于其他市場主體，為了成為礦業(yè)權(quán)出讓的代理人，應(yīng)對激勵功能、約束功能等其他市場主體進行優(yōu)先選擇，從而推動市場化配置目標的實現(xiàn)。

3.4 推進礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)則市場化

對礦業(yè)權(quán)出讓市場化的關(guān)鍵進行分析，應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律對礦業(yè)權(quán)進行評估與交易等，不斷創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)出讓方式。首先，針對于礦業(yè)權(quán)出讓價格，應(yīng)加強市場化配置，基于價值規(guī)律加強差異化定價和動態(tài)調(diào)整的應(yīng)用。其次，應(yīng)將礦業(yè)權(quán)競爭性出讓落實下去，對于自然資源部礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限，應(yīng)予以不斷下放，使礦業(yè)權(quán)出讓收益在中央和地方中保持高度的平衡。再次，應(yīng)加大探礦權(quán)出讓的市場化配置實施力度，使探礦權(quán)人優(yōu)先獲取采礦權(quán)的政策得到不斷完善，加強探礦權(quán)出讓基金的設(shè)置，不斷增強探礦權(quán)出讓市場化程度。

3.5 加大礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管力度

針對于生態(tài)文明建設(shè)，并不會影響到礦產(chǎn)勘查活動的順利進行，如果區(qū)域超出生態(tài)保護紅線，適當(dāng)允許出讓探礦權(quán)是比較可行的，促進礦產(chǎn)勘查工作的順利進行，同時應(yīng)對礦業(yè)權(quán)退出補償機制進行不斷完善，對于涉及保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理處置，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的期限。眾所周知，全國各地礦產(chǎn)資源的豐富性較強，且開發(fā)重點有著明顯的區(qū)別，根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓改革試點要求出發(fā)，對審批權(quán)限進行適度下放，確保權(quán)限劃分的合理性，同時密切整合礦業(yè)權(quán)管理和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管，為提高精細化監(jiān)管水平奠定良好的基礎(chǔ)。針對于不同的礦種，其要求和管理方式應(yīng)體現(xiàn)出差異性，加強分類管理模式的應(yīng)用，重點對待一類、二類、三類礦產(chǎn)，由于一、二類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)具有風(fēng)險性等特點，應(yīng)給予合理順延，對于三類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)，應(yīng)對時限要求管理進行充分考慮，不同礦種和規(guī)模，影響著開發(fā)政策與管理模式，所以分類管理的實施很有必要。

3.6 加強隊伍建設(shè)和人才培訓(xùn)

針對于改革的全局性和系統(tǒng)性角度，加強前瞻謀劃非常有必要，提高對政策出臺前后的輿論引導(dǎo)的高度重視，并積極開展技術(shù)培訓(xùn)，確保基層工作人員對改革精神予以高度掌握，為各類制度改革創(chuàng)新和政策調(diào)整提供有力的保證，并不斷提高改革的深度。同時，應(yīng)不斷鞏固基層礦政管理的技術(shù)力量，尤其對于骨干技術(shù)力量，集中整合制度創(chuàng)新與管理體制，對基層可承接能力進行不斷強化，發(fā)揮出礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的人力支撐作用。

4 礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案的案例分析

為了將生態(tài)文明體制改革要求落實到位，中共中央辦公廳等對《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》進行頒發(fā)，基于招標拍賣掛牌方式，將礦業(yè)權(quán)競爭出讓落實下去，對礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓予以嚴格限制，對審批權(quán)限加以控制，將監(jiān)管服務(wù)力度提升上來。以湖北省為例，通過省政府《湖北省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革工作方案》的實施，使得礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度、下放審批權(quán)限等內(nèi)容得到了不斷完善。在全國6個礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點省份中，湖北省在改革過程中集中整合于國土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建工作，分析其實施亮點，主要包括：

首先，加強凈礦出讓，對礦業(yè)權(quán)出讓方式進行不斷創(chuàng)新。在礦業(yè)權(quán)出讓前，應(yīng)對礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)、林地使用權(quán)等之間的關(guān)系進行妥善處理，為土地、固定資產(chǎn)等不再限制競得人的權(quán)益提供便捷，實現(xiàn)公開性、公平等在礦業(yè)權(quán)出讓中的緊密融合。其次，加強生態(tài)開發(fā)，實現(xiàn)綠色發(fā)展示范區(qū)的順利構(gòu)建。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境承載力等發(fā)展理念的滲透，將礦產(chǎn)生態(tài)開發(fā)準入管理力度提升上來，不斷提高資源開發(fā)水平，并與生態(tài)保護、社會效益之間保持協(xié)調(diào)的關(guān)系。再次，嚴守生態(tài)保護紅線，密切銜接好礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃。最后，加強科技管礦，對監(jiān)管服務(wù)體系進行不斷完善。目前，礦產(chǎn)資源管理綠色化、信息化廣泛覆蓋于全國，不僅礦產(chǎn)勘查開采年度信息公示制度得到構(gòu)建，而且事前、事中監(jiān)管模式也得到了廣泛應(yīng)用，從而有助于“依法誠信辦礦氛圍的順利形成。

5 結(jié)語

綜上所述，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，礦業(yè)行業(yè)扮演著重要的角色，為了促進礦業(yè)行業(yè)健康發(fā)展與進步，加強礦業(yè)權(quán)出讓制度改革勢在必行。在具體執(zhí)行過程中,應(yīng)對政策法規(guī)存在的不完善之處予以彌補，而且地方政府也要從中央指示出發(fā)，從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，對社會資源進行充分調(diào)動，做好相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，如構(gòu)建礦業(yè)權(quán)出讓平臺、完善礦業(yè)權(quán)出讓制度體系、推動礦業(yè)權(quán)出讓方代理人競爭化、推進礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)則市場化、加大礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管力度等，從而發(fā)揮出對于礦業(yè)健康發(fā)展的促進作用，并在整體上為地方經(jīng)濟發(fā)展助益。