我國(guó)社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置困境與優(yōu)化路徑

賈昕宇 張 晏

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京102401）

近年來生態(tài)環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)成為當(dāng)下的重點(diǎn)關(guān)注問題，其中行政執(zhí)法和公益訴訟是我國(guó)重要的救濟(jì)手段。從現(xiàn)代國(guó)家治理體系來看，政府不僅是環(huán)境監(jiān)管主體也是環(huán)境責(zé)任主體，一方面，行政執(zhí)法具有高效性、專業(yè)性等特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公共利益的關(guān)鍵主體[1]；另一方面，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)如果未能正當(dāng)履行職權(quán)，其不當(dāng)行政行為較之民事主體的污染行為，往往對(duì)生態(tài)環(huán)境公益的破壞更加嚴(yán)重。[2]正是在這種情形下，為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法的局限性，避免行政失靈時(shí)受損的環(huán)境公共利益無法救濟(jì)，才促成了我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)建。[3]環(huán)境行政公益訴訟的設(shè)立目的在于彌補(bǔ)行政執(zhí)法的局限性，通過司法強(qiáng)制力來督促行政機(jī)關(guān)履行其環(huán)境監(jiān)管的職能。[4]然而立法者目前只授予檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的訴權(quán)，這就導(dǎo)致了現(xiàn)行機(jī)制下對(duì)行政機(jī)關(guān)司法監(jiān)督權(quán)被檢察機(jī)關(guān)所壟斷。一旦行政執(zhí)法失靈，如果唯一的起訴主體檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)缺位，負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)便無人追責(zé)。這不僅弱化了環(huán)境行政公益訴訟制度的功效，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益遭到更嚴(yán)重的破壞。所以，僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)無法達(dá)到對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)全面監(jiān)督的要求，擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體范圍勢(shì)在必行。

一、環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的生成

訴權(quán)是指權(quán)利人通過司法權(quán)的介入而解決糾紛的權(quán)利。[5]傳統(tǒng)訴權(quán)理論認(rèn)為，訴訟的原告方應(yīng)為案件的利益相關(guān)人，在私益訴訟中，權(quán)益受損方自然就是訴訟的原告。但在公益訴訟中，由于受損害的利益為公共利益，如果僅由利益攸關(guān)方行使訴權(quán)，不足以保障公共利益。在此情況下，美國(guó)率先沖破傳統(tǒng)訴訟理論的束縛，構(gòu)建了公民訴訟制度。此后西方國(guó)家紛紛仿效，設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度成為20 世紀(jì)70 年代后期各國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要手段。我國(guó)雖然在20 世紀(jì)80 年代就有環(huán)境法學(xué)者提出環(huán)境公益訴訟的理念，但直到21世紀(jì)初才有了對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的系統(tǒng)研究。

（一）域外國(guó)家環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的生成

美國(guó)的公民訴訟制度誕生于20 世紀(jì)70 年代。依托于當(dāng)時(shí)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)，美國(guó)密歇根州政府在《1970 年環(huán)境保護(hù)法》中賦予了一切法律實(shí)體對(duì)州政府及其分支機(jī)構(gòu)提起訴訟的權(quán)利。該項(xiàng)法規(guī)成為了公民訴訟的法律依據(jù)，其目的在于通過民眾的力量促進(jìn)法律的執(zhí)行，保證聯(lián)邦各州行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，并且在行政執(zhí)法失靈時(shí)，通過司法權(quán)的介入來彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。[6]經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)的公民訴訟制度不斷完善，一方面對(duì)起訴主體的資格限制不斷放松，不僅公民、企業(yè)等法律實(shí)體可以提起訴訟，甚至動(dòng)物也可以作為共同起訴人參與訴訟；另一方面對(duì)原告方舉證責(zé)任不斷減輕，例如《米歇爾根州環(huán)境保護(hù)法》第3 條規(guī)定，原告僅需就污染行為進(jìn)行舉證即可，并不需要對(duì)污染結(jié)果以及污染行為與污染結(jié)果存在因果關(guān)系進(jìn)行舉證，最大程度減輕了公益起訴人的舉證難度。

德國(guó)環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度是在《奧胡斯公約》以及歐盟環(huán)境參與指令的推動(dòng)下設(shè)立并逐步完善的。[7]在此之前，德國(guó)一直將環(huán)境保護(hù)作為完全的公法職責(zé)，公眾并不具備參與環(huán)境管理的權(quán)利，環(huán)境團(tuán)體公益訴訟延續(xù)了這一傳統(tǒng)，將公民個(gè)人排除在公益訴訟之外，只有獲得政府確認(rèn)的環(huán)境團(tuán)體才能夠提起訴訟。另外，德國(guó)環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度的設(shè)立旨在彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，因此德國(guó)環(huán)境團(tuán)體訴訟主要是環(huán)境行政公益訴訟。[8]隨著時(shí)代的發(fā)展以及歐盟環(huán)境指令的推動(dòng)，德國(guó)環(huán)境團(tuán)體公益訴訟不斷發(fā)展完善，一方面起訴主體從公法團(tuán)體擴(kuò)張到私法團(tuán)體，形成了以私法團(tuán)體為主、公法團(tuán)體為輔的特點(diǎn)；另一方面訴訟范圍不斷擴(kuò)大，從2006 年《環(huán)境法律救濟(jì)法》開始，德國(guó)環(huán)境團(tuán)體幾乎可以就政府的一切環(huán)境決策以訴訟方式進(jìn)行干預(yù)。

（二）我國(guó)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的生成

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度探索較之西方國(guó)家起步較晚。從2005 年開始，在環(huán)境法學(xué)家和人大代表的共同推動(dòng)下，我國(guó)開始了對(duì)環(huán)境公益訴訟的探索之路。在經(jīng)歷了地方立法和全國(guó)性試點(diǎn)后，2012 年《民事訴訟法》和2017 年《行政訴訟法》的修改為環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟制度的成立。依照不同的劃分方式，環(huán)境公益訴訟分為不同種類：按照民行二分法的劃分方式，可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟；按照訴權(quán)主體的不同，可以劃分為檢察環(huán)境公益訴訟和社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟訴權(quán)有不同的生成路徑。

1. 檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的生成：從公益守護(hù)人到公益訴訟人

檢察制度肇始于12 世紀(jì)的法國(guó)檢察理論。檢察機(jī)關(guān)自誕生起就有捍衛(wèi)公共利益的職責(zé)，因而有“社會(huì)公益的維護(hù)者”“公益守護(hù)人”之稱。[9]我國(guó)的檢察制度成立于1931 年，是在吸收了前蘇聯(lián)社會(huì)主義檢察監(jiān)督原則的基礎(chǔ)上成立的，檢察機(jī)關(guān)被明確規(guī)定為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。[10]基于此，在我國(guó)檢察公益訴訟制度正式確立以前，檢察機(jī)關(guān)便有以維護(hù)公益為由提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，例如1997 年，方城縣檢察機(jī)關(guān)以“公益守護(hù)人”的名義提起了全國(guó)首例環(huán)境公益訴訟，①隨后多地檢察機(jī)關(guān)都以“公益守護(hù)人”的名義提起了環(huán)境公益訴訟。雖然此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟勝訴率達(dá)到了100%，[11]但這期間不乏有對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否為公益訴訟適格原告的討論?？紤]到當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)的緊迫性，檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，較之普通民眾和社會(huì)組織具有強(qiáng)大的優(yōu)越性，故而立法者在2002—2017 年出臺(tái)了一系列政策和法律文件，②促成了檢察機(jī)關(guān)從公益守護(hù)人到公益訴訟人角色的轉(zhuǎn)變。

2. 社會(huì)組織訴權(quán)的生成：從社會(huì)監(jiān)督到司法監(jiān)督

與檢察機(jī)關(guān)與生俱來的“公益守護(hù)人”的身份不同，社會(huì)組織作為非政府性民間組織一開始并不享有環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，僅可就污染環(huán)境行為向負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門提出檢舉、控告，進(jìn)行一定的社會(huì)監(jiān)督，并無司法監(jiān)督的權(quán)利。

在2014 年4 月《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）的修訂過程中，立法者對(duì)于是否授予社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的起訴資格經(jīng)過了激烈的討論和意見征求?！董h(huán)境保護(hù)法》一審修正案對(duì)社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟訴權(quán)配置只字未提?！董h(huán)境保護(hù)法》二審修正案草案對(duì)社會(huì)組織的訴權(quán)配置做出了嚴(yán)格限制，只授予了“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”以環(huán)境公益訴訟資格，該草案一經(jīng)公布便引發(fā)眾議，各界紛紛建議擴(kuò)大主體范圍。《環(huán)境保護(hù)法》三審修正案草案將起訴主體修改為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。從表面上看，環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍有所擴(kuò)大，但在當(dāng)時(shí)情況下，滿足該條件的僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，實(shí)際范圍較之二審修正案草案不擴(kuò)反縮。[12]因此該草案再次引起社會(huì)廣泛爭(zhēng)議和不滿，多數(shù)意見希望擴(kuò)大起訴主體的實(shí)質(zhì)范圍。立法者經(jīng)過多次討論研究后，最終將社會(huì)組織的起訴資格限制作了適當(dāng)放寬，即滿足《環(huán)境保護(hù)法》第58 條③條件的社會(huì)組織便可提起公益訴訟。自此受到嚴(yán)格條件限制的社會(huì)組織才獲得了生態(tài)環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，完成了從社會(huì)監(jiān)督到司法監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。但是社會(huì)組織獲得的也僅是針對(duì)民事主體的環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)，而無針對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)。

二、社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置的困境

環(huán)境行政公益訴訟設(shè)立的目的在于解決行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為造成環(huán)境公益受損的問題。[13]但是當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)被檢察機(jī)關(guān)壟斷，使得行政公益訴訟制度的功能價(jià)值難以充分發(fā)揮。現(xiàn)階段由于環(huán)境權(quán)理論尚未被我國(guó)立法者所接納，所以公民是否可以為公益訴訟的適格原告還存有較大爭(zhēng)議，因此賦予社會(huì)組織以環(huán)境行政公益訴權(quán)是優(yōu)化訴權(quán)配置的最佳路徑；但是從社會(huì)組織的實(shí)踐探索和公益訴訟的發(fā)展路徑來看，現(xiàn)階段社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置尚存有許多現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）社會(huì)組織訴權(quán)配置缺乏立法支持

根據(jù)《行政訴訟法》中關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的原告主體規(guī)定，當(dāng)前有且僅有檢察機(jī)關(guān)擁有行政公益訴訟的訴權(quán)，社會(huì)組織并未被賦予該訴權(quán)，這使得社會(huì)組織的司法監(jiān)督在環(huán)境行政公益訴訟中處于空白。雖然社會(huì)組織為了保護(hù)環(huán)境公共利益，積極進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的探索，但是實(shí)踐中由于缺乏立法支持，社會(huì)組織經(jīng)常面臨著求訴無門的境況。例如在“青海三江源案”④中，自然資源廳（原青海省國(guó)土資源廳）在不符合規(guī)定的情況下向民事主體宏源公司頒發(fā)了采礦許可證，該公司獲得了采礦許可后，不僅有越界開采行為，而且開采手段落后，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響。該案自2008 年就因當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)和嚴(yán)重的環(huán)境污染被大眾所知悉，且有足夠證據(jù)證明檢察機(jī)關(guān)知曉民事主體和行政機(jī)關(guān)的行為，然而面對(duì)明顯的行政不法行為，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)并沒有履行其監(jiān)督職能。在此情形下，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)通過將行政機(jī)關(guān)自然資源廳（原青海省國(guó)土資源廳）和民事主體宏源公司列為共同被告的方式提起了環(huán)境民事公益訴訟。該案的審理進(jìn)程并不順利，經(jīng)歷了三級(jí)法院的審理才最終進(jìn)入審判程序，其中一個(gè)重要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于社會(huì)組織能否對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，因?yàn)槲覈?guó)法律并無明文規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟，這就使得社會(huì)組織通過行政公益訴訟救濟(jì)受損環(huán)境公共利益的路徑舉步維艱。

（二）社會(huì)組織起訴順位不明

賦予社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)必須考慮與既有主體檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。我國(guó)立法實(shí)踐和司法實(shí)踐都表明，在任何訴訟中，如果缺少起訴順位的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)之間的沖突。[14]例如，在“章丘違法傾倒危險(xiǎn)廢物重大污染案”⑤中，社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟便因?yàn)楫?dāng)?shù)卣慕槿攵兄箤徖?，一定程度上造成了司法資源的浪費(fèi)，這正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)法律并未對(duì)社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟與政府提起的生態(tài)損害賠償訴訟之間的順位進(jìn)行明確規(guī)范?？梢?，如果不對(duì)訴權(quán)主體之間順位進(jìn)行規(guī)范，極易引發(fā)環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)之間潛在的沖突。在環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置的討論中，學(xué)者對(duì)于二者關(guān)系有不同看法，大致可以分為“檢察機(jī)關(guān)優(yōu)位說”和“社會(huì)組織優(yōu)位說”。主張檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，在對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和訴訟中具有社會(huì)組織和公民不具備的優(yōu)勢(shì)，因而主張環(huán)境行政公益訴訟的起訴順位應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)第一，環(huán)保組織、公民第二。[15]主張社會(huì)組織優(yōu)先的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)組織的中立地位相較于檢察機(jī)關(guān)更能保持公正客觀，因而主張社會(huì)組織應(yīng)該優(yōu)先提起行政公益訴訟。[16]關(guān)于社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的起訴順位問題在實(shí)踐中亟待解決，學(xué)界對(duì)于此項(xiàng)問題也尚在討論之中。

（三）社會(huì)組織舉證責(zé)任不明

行政公益訴訟是一項(xiàng)規(guī)定在行政訴訟法中的公益訴訟，即行政公益訴訟既是一種公益訴訟，也是一種特殊的行政訴訟。這兩種不同類型的訴訟對(duì)于原告的舉證責(zé)任規(guī)定并不相同。行政訴訟作為一項(xiàng)私益訴訟，原告方為行政相對(duì)人，被告方為行政機(jī)關(guān)，二者的地位存在較大懸殊，立法者為了更好地保護(hù)弱勢(shì)方利益，故而在行政訴訟中打破了誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，將原本屬于原告方的舉證責(zé)任倒置于行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其行政行為合法的證明責(zé)任。而在行政公益訴訟中，立法者賦予了原告方更多的舉證責(zé)任，這是因?yàn)榉蓛H規(guī)定了檢察機(jī)為適格起訴主體。據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第46 條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及所依據(jù)的事實(shí)和理由進(jìn)行舉證。例如在“烏審旗環(huán)境行政公益訴訟案”⑥中，檢察機(jī)關(guān)不僅就林草局怠于履行職責(zé)一項(xiàng)內(nèi)容提交了數(shù)份證據(jù)，另外還對(duì)原告資格、被告適格、損害情況以及修復(fù)建議等進(jìn)行了舉證，舉證責(zé)任較之傳統(tǒng)行政訴訟中原告的舉證責(zé)任更為繁重。

鑒于此，社會(huì)組織所提起的環(huán)境行政公益訴訟中，社會(huì)組織是依據(jù)原被告雙方的主體地位，按照傳統(tǒng)行政訴訟的證明責(zé)任分配更為合適，還是依據(jù)公益訴訟的特殊性，參照檢察公益訴訟的舉證責(zé)任規(guī)范進(jìn)行適用更為合理，是社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置亟待解決的困境。

三、社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置的優(yōu)化路徑

從中國(guó)的立法進(jìn)程看，每項(xiàng)法律救濟(jì)機(jī)制的訴權(quán)配置都會(huì)面臨各種困境，環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置也不例外。優(yōu)化環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)配置，應(yīng)當(dāng)以立法形式明確賦予社會(huì)組織以訴權(quán)，并理順訴權(quán)主體間的起訴順位，同時(shí)明確社會(huì)組織所應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

（一）以立法形式賦予社會(huì)組織原告資格

針對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)尚無明確法律規(guī)范的現(xiàn)狀，有學(xué)者主張對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條進(jìn)行形式解釋，將“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”理解為包括行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)而造成損害后果的行為，從而為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟提供法律基礎(chǔ)。[17]但是這一觀點(diǎn)并未得到學(xué)界的廣泛支持，眾多學(xué)者仍在呼吁以立法形式明確賦予社會(huì)組織以環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體資格。[18]

筆者建議可以在《行政訴訟法》第二十五條中增加社會(huì)組織作為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體，具體可參照《民事訴訟法》第五十五條中的表述，將原告范圍擴(kuò)大到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，以此為依據(jù)，符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條條件的社會(huì)組織自然就可以通過環(huán)境行政公益訴訟的途徑對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督。另外，考慮到環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)平衡司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，遵循行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)的基本認(rèn)識(shí)，[19]在明確社會(huì)組織起訴主體資格的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確社會(huì)組織的訴前督促程序，尊重行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)先權(quán)，否則就會(huì)造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越。

（二）理順起訴主體的順位關(guān)系

發(fā)達(dá)國(guó)家的訴權(quán)配置變遷過程告訴我們，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也在不斷發(fā)生變化。[20]因此，關(guān)于社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)起訴主體的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟尚處于發(fā)展完善階段，且社會(huì)組織的力量還較為薄弱，在完全將行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)交由社會(huì)組織的條件尚不成熟的情況下，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的起訴主體關(guān)系存在三個(gè)階段的變化。

第一階段：檢察機(jī)關(guān)為第一順位起訴主體，社會(huì)組織為第二順位起訴主體?？紤]到環(huán)境行政公益訴訟是新制度，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)，現(xiàn)階段社會(huì)組織的調(diào)查取證能力、訴訟經(jīng)驗(yàn)相對(duì)薄弱，若是由其作為第一順位起訴主體可能會(huì)出現(xiàn)心有余而力不足的現(xiàn)象。因此，在第一階段應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的訴訟活動(dòng)，在檢察機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，社會(huì)組織發(fā)揮補(bǔ)充主體的作用，對(duì)相關(guān)行政主體提起環(huán)境公益訴訟。

第二階段：檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織作為同一順位的起訴主體。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)憑借強(qiáng)大的法律監(jiān)督能力以及調(diào)查取證能力，成為現(xiàn)階段環(huán)境行政公益訴訟最主要的起訴主體，但是當(dāng)社會(huì)組織納入環(huán)境行政公益訴訟起訴主體范圍后，檢察機(jī)關(guān)作為第一順位起訴主體不僅需要完成自身的法律監(jiān)督工作和公益訴訟案件調(diào)查工作，還需對(duì)社會(huì)組織所提供的線索進(jìn)行核查取證，這無疑會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)的工作量大大增強(qiáng)。因此筆者建議，在第二階段應(yīng)當(dāng)允許逐漸發(fā)展成熟的社會(huì)組織作為同一順位起訴主體提起環(huán)境公益訴訟。

第三階段：社會(huì)組織為第一順位起訴主體，檢察機(jī)關(guān)為第二順位起訴主體。前文已述，檢察機(jī)關(guān)在成為公益訴訟人之前就已經(jīng)是法律監(jiān)督者了，且成為公益訴訟人之后，其法律監(jiān)督職能在公益訴訟過程中也并未湮滅。換言之，檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者又是公益訴訟人，擁有監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙重身份。鑒于此，學(xué)界不乏有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不適合作為公益訴訟人。[21]另外，環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)也是一種行政訴訟，我國(guó)的行政訴訟和民事訴訟中原被告雙方當(dāng)事人的法律地位是平等的，環(huán)境民事公益訴訟也規(guī)定社會(huì)組織應(yīng)為優(yōu)先原告，檢察機(jī)關(guān)以督促、支持起訴的方式參與訴訟。同理，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循當(dāng)事人法律地位平等這一原則。故筆者主張，在第三階段檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸其法律監(jiān)督者的本位，將工作重心放在法律監(jiān)督上，作為第二順位起訴主體為生態(tài)環(huán)境損害提供補(bǔ)充性救濟(jì)。

（三）明確社會(huì)組織的舉證責(zé)任

關(guān)于社會(huì)組織在環(huán)境行政公益訴訟中舉證責(zé)任的分配，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則也適用于社會(huì)組織所提起的環(huán)境行政公益訴訟。原因在于，在檢察公益訴訟中，之所以賦予檢察機(jī)關(guān)以較重的舉證責(zé)任，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不僅是公益起訴人，還是法律監(jiān)督人，享有一般主體所不具備的調(diào)查核實(shí)權(quán)。該調(diào)查核實(shí)權(quán)乃為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的附帶性權(quán)力，社會(huì)組織并不具有法律監(jiān)督職能，因而也無調(diào)查取證權(quán)，所以社會(huì)組織不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的的舉證責(zé)任。社會(huì)組織作為普通的起訴主體，較之行政機(jī)關(guān)處于弱勢(shì)地位，其法律地位更類似于傳統(tǒng)行政訴訟中的原告地位，因此適用傳統(tǒng)行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置原則”更契合當(dāng)前社會(huì)組織的訴訟能力。所以社會(huì)組織在提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，只需要承擔(dān)初步的證明責(zé)任，證明該案為生態(tài)環(huán)境公益案件，并提交其為適格原告的證明材料和訴前程序履行的證明材料即可。其余更為專業(yè)的環(huán)境相關(guān)證據(jù)以及已正當(dāng)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

如前所述，社會(huì)組織真正獲得獨(dú)立的環(huán)境行政公益訴權(quán)還需經(jīng)歷三個(gè)階段，因此舉證責(zé)任也應(yīng)當(dāng)采取不同的分配方案。若是檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用檢察公益訴訟的舉證責(zé)任，若是到了第三階段，完全由社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，或是在第一、第二階段中檢察機(jī)關(guān)未提起訴訟而由社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較重的舉證責(zé)任。因此是否適用檢察公益訴訟的舉證責(zé)任，關(guān)鍵在于檢察機(jī)關(guān)的參與程度，若是檢察機(jī)關(guān)行使了其調(diào)查核實(shí)權(quán)，則應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其所提訴訟請(qǐng)求及所依據(jù)的事實(shí)和理由進(jìn)行舉證；若是檢察機(jī)關(guān)并未參與案件的調(diào)查與取證，則應(yīng)適用傳統(tǒng)行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，社會(huì)組織僅需證明主體適格和程序正當(dāng)即可。

注釋：

①參見（1997）方檢民訴字第1 號(hào)起訴狀。

②最高人民檢察院于2002 年發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的通知》，強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為提起訴訟”。隨后黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。繼而中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12 次會(huì)議于2015 年5 月5 日審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，開始了為期2 年的檢察公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)結(jié)束后，全國(guó)人大常委會(huì)修改了《行政訴訟法》與《民事訴訟法》，檢察公益訴訟制度正式建立。

③《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條 對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

④參見青海省玉樹藏族自治州中級(jí)人民法院（2019）青27 民初6 號(hào)民事裁定書；青海省高級(jí)人民法院（2020）青民終160 號(hào)民事裁定書；青海省高級(jí)人民法院（2020）青民終226 號(hào)民事裁定書；最高人民法院（2015）民提字第5 號(hào)民事裁定書；青海省玉樹藏族自治州中級(jí)人民法院（2021）青27 民初5 號(hào)民事裁定書；青海省高級(jí)人民法院（2021）青民終63 號(hào)民事裁定書。

⑤參見（2016）魯01 民初780 號(hào)民事判決書。

⑥參見（2020）內(nèi)0626 行初1 號(hào)行政判決書。