完善我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系研究

李建華

中共白城市洮北區(qū)委黨校，吉林 白城 137000

我國(guó)在立法工作快速進(jìn)步的過(guò)程中制定了類型較多的法律法規(guī)，能夠維護(hù)國(guó)家社會(huì)的安全性和穩(wěn)定性，此類法律法規(guī)和行政法規(guī)等是公共危機(jī)犯罪行為打擊的重要依據(jù)，也是保證人們安全和社會(huì)良好發(fā)展的依據(jù)，但是受到各類因素的影響，當(dāng)前在公共危機(jī)管理法律體系方面還存在很多矛盾問(wèn)題與前瞻性問(wèn)題，難以充分發(fā)揮其能效，無(wú)法最大程度上達(dá)到公共危機(jī)事件的強(qiáng)制性約束目的，因此為維護(hù)人們的合法權(quán)益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，應(yīng)不斷完善公共危機(jī)管理法律體系，為國(guó)家與社會(huì)的良好發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系完善的意義

公共危機(jī)管理法律體系的建設(shè)，目的在于維護(hù)我國(guó)社會(huì)的和諧性，一旦遇到公共危機(jī)事件可以快速做出處理與應(yīng)對(duì)、打擊違法犯罪行為，制約與約束違法犯罪者，通過(guò)一系列的執(zhí)法方式解決社會(huì)的公共危機(jī)事件問(wèn)題，維護(hù)人們的人身財(cái)產(chǎn)安全和合法權(quán)益，是促使國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的基礎(chǔ)保障。目前國(guó)家在公共危機(jī)管理法律體系建設(shè)層面存在缺陷，很容易因?yàn)槌霈F(xiàn)法律空白的問(wèn)題或是其他現(xiàn)象影響社會(huì)和國(guó)家的公共安全，對(duì)國(guó)家與社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)造成不利影響，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)公共危機(jī)管理缺乏信心，甚至在出現(xiàn)公共突發(fā)事件的情況下發(fā)生恐慌的問(wèn)題，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧性。而根據(jù)公共危機(jī)管理法律體系的缺陷與問(wèn)題情況對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)和完善，能夠盡可能彌補(bǔ)法律層面的空白，通過(guò)健全法律制度，使公共突發(fā)事件發(fā)生率有所降低，通過(guò)完善的法律體系約束和規(guī)范人們的行為，嚴(yán)厲打擊違法犯罪者，真正意義上發(fā)揮法律體系維護(hù)社會(huì)和諧性、國(guó)家穩(wěn)定性的效能，由此可見完善和健全我國(guó)的公共危機(jī)管理法律體系具有一定的重要意義。目前我國(guó)的公共危機(jī)管理方面主要制定了《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等等，要想更好發(fā)揮法律規(guī)定在公關(guān)危機(jī)管理中的作用和效能，還需進(jìn)一步進(jìn)行法律的完善。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系的問(wèn)題分析

（一）法律體系適用性問(wèn)題

目前，我國(guó)的公共危機(jī)管理法律體系存在適用性方面的問(wèn)題，在適用層面發(fā)生混亂現(xiàn)象和沖突現(xiàn)象。第一，缺乏全面統(tǒng)一的基本法律規(guī)定。雖然我國(guó)在公共危機(jī)管理應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中已經(jīng)帶有基本法性質(zhì)，但是尚未全面整合相關(guān)的法律規(guī)范內(nèi)容，未能覆蓋全部種類的危機(jī)管理工作，缺少事件處理方面的整合措施與基本原則，從本質(zhì)層面而言并非屬于非常完善的公共危機(jī)管理基本法律，并且采用一件事情、一種法規(guī)的方式也很容易出現(xiàn)立法重復(fù)的問(wèn)題，引發(fā)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象；第二，公共危機(jī)管理的法律法規(guī)主要涉及自然災(zāi)害類型事故、災(zāi)害類型、社會(huì)安全類型、公共衛(wèi)生事件類型幾種，各種類型都有著很多部法律法規(guī)，相互之間處于互相獨(dú)立、交叉的狀態(tài)，并且存在一定的沖突問(wèn)題，此類現(xiàn)象很容易使得各個(gè)部門或是地方或是上下級(jí)行政部門相互之間不能良好溝通合作，甚至?xí)趹?yīng)對(duì)和處理突發(fā)事件的過(guò)程中從法律層面出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象，最終使得法律法規(guī)的執(zhí)行有效性降低。例如：發(fā)生水災(zāi)、洪災(zāi)等突發(fā)公共事件的過(guò)程中會(huì)涉及很多條法律法規(guī)，再加上《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施，各個(gè)部門存在相對(duì)獨(dú)立性的規(guī)章制度、各個(gè)地方又有相應(yīng)的法規(guī)，導(dǎo)致在預(yù)防水患或是應(yīng)急處理的過(guò)程中面臨多種法規(guī)，很難有效做出選擇，影響突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)效果。

（二）法律內(nèi)容缺乏具體性

當(dāng)前，我國(guó)的公共危機(jī)管理法律體系，存在內(nèi)容缺乏具體性的問(wèn)題，部分法律的內(nèi)容缺失，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，缺少關(guān)于私權(quán)利救濟(jì)保護(hù)方面的法規(guī)。在對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行處置的緊急狀況下，為了能夠快速保護(hù)人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，處置事件的執(zhí)行部門在行使公權(quán)力的同時(shí)會(huì)犧牲一些公民的私權(quán)利，從原則層面而言此類行為屬于正當(dāng)?shù)男袨?，但是在?shí)踐期間法律規(guī)定中卻不能明確公民私權(quán)利被忽略的內(nèi)容、被忽略的程度、決定此類行為的行政機(jī)關(guān)主體、具體的程序等等，也沒(méi)有明確公民私權(quán)利不可以被忽略的內(nèi)容、在出現(xiàn)公民私權(quán)利不必要忽略現(xiàn)象的情況下可以利用什么樣的途徑尋求救濟(jì)等，此類問(wèn)題屬于目前公關(guān)危機(jī)管理法律體系中最為明顯的內(nèi)容缺失，如果不能合理進(jìn)行完善將會(huì)導(dǎo)致公民的私權(quán)利受到一定的損害。第二，缺乏具體性的應(yīng)急行政權(quán)力授予規(guī)定和規(guī)制體系。在應(yīng)急處置突發(fā)公共事件期間，為確保相關(guān)部門能夠擁有充足的方式有效解決突發(fā)事件，法律規(guī)定中已經(jīng)提出了執(zhí)行部門的權(quán)力規(guī)定，但是沒(méi)有設(shè)置非常具體的權(quán)力行使程序，使得事件處置執(zhí)行部門在行使權(quán)力的過(guò)程中無(wú)法可依。第三，缺少關(guān)于公共危機(jī)管理組織相互之間協(xié)調(diào)合作的具體規(guī)定。雖然在法律體系中已經(jīng)提出了公共危機(jī)事件的應(yīng)急處置工作主管與相關(guān)協(xié)助機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)要求，但是沒(méi)有具體性規(guī)定地區(qū)、部門、政府相互之間的協(xié)調(diào)要求和合作要求。第四，我國(guó)的公共危機(jī)管理法律體系中提出政府部門應(yīng)該在發(fā)生公共危機(jī)事件之后開展重建工作，但是只利用原則性條款提出調(diào)動(dòng)社會(huì)組織積極性和組織公民自救的內(nèi)容，沒(méi)有設(shè)置非常明確的規(guī)定，例如：發(fā)生自然災(zāi)害之后政府部門組織開展重建工作，在此期間雖然志愿者有著很大的力量、很高的熱情，但是由于缺乏專業(yè)、有效的組織，很容易發(fā)生問(wèn)題。

（三）法律存在空白的問(wèn)題

我國(guó)的公共危機(jī)管理的法律體系中存在一定的空白，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，缺乏完善的群體性事件處置的法律法規(guī)。目前在我國(guó)相關(guān)的法律體系中雖然《戒嚴(yán)法》適合應(yīng)用在嚴(yán)重動(dòng)亂事件、暴亂事件、騷亂事件方面，但是不適合應(yīng)用在規(guī)模較小的民眾群體事件處置方面，而我國(guó)的群體性事件發(fā)生率較高，此類事件會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定性、共有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)的安全性、人們的生命安全造成一定的危害，如果不能結(jié)合群體性的事件完善相關(guān)的預(yù)防預(yù)控法律、處置法律與善后恢復(fù)法律，將會(huì)導(dǎo)致引發(fā)嚴(yán)重的后果。第二，缺乏較為完善的反恐怖法律規(guī)定，我國(guó)和中東國(guó)家與美國(guó)等相比，恐怖襲擊案件的發(fā)生率很低，缺乏應(yīng)對(duì)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，缺少完善的應(yīng)對(duì)方案，只能局限于反恐訓(xùn)練等各類事務(wù)性方面。雖然我國(guó)已經(jīng)參加了相關(guān)反恐怖國(guó)際條約，但是國(guó)際法律無(wú)法直接應(yīng)用在我國(guó)，還需要因地制宜進(jìn)行轉(zhuǎn)化才能起到一定的作用。第三，缺乏較為統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下立法，我國(guó)在《憲法》中只提出了緊急狀態(tài)之下決定機(jī)關(guān)和宣布機(jī)關(guān)的規(guī)定，未能明確緊急狀態(tài)下相關(guān)的制度內(nèi)容，所以需要從實(shí)體法律的方面進(jìn)行具體化處理。雖然一些法律中提出了基本法的法規(guī)內(nèi)容，但是不適合應(yīng)用在緊急情況。

三、完善我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系的建議

（一）增強(qiáng)法律的適用性

建議針對(duì)我國(guó)的公共危機(jī)管理法律體系進(jìn)行完善，不斷增強(qiáng)其適用性。第一，重點(diǎn)完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。雖然目前在該法律體系中已經(jīng)提出了公共危機(jī)管理的規(guī)定，但是從整體層面而言，危機(jī)管理立法仍然處于分散的狀態(tài)，不能全面進(jìn)行危機(jī)管理法律規(guī)范的整合，沒(méi)有覆蓋到所有的危機(jī)類型，難以進(jìn)行跨部門的立法調(diào)整，缺少有效的法律規(guī)定整合方式，所以建議在該法律規(guī)定的基礎(chǔ)上將緊急狀態(tài)法律規(guī)定、反恐怖法律規(guī)定、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法律規(guī)定等內(nèi)容整合其中，以此確保覆蓋的范圍和適用的廣度。第二，重點(diǎn)結(jié)合各種類型的公共危機(jī)事件特點(diǎn)，理清相應(yīng)的法律法規(guī)，去除容易出現(xiàn)沖突的內(nèi)容?？紤]到我國(guó)在公共危機(jī)管理的過(guò)程中，法律法規(guī)的類型很多、層次較為繁瑣，相互之間不僅處于獨(dú)立的狀態(tài)，還有很多交叉和重復(fù)的內(nèi)容，容易發(fā)生沖突問(wèn)題，因此應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)現(xiàn)有的各類法律法規(guī)進(jìn)行厘清，健全相應(yīng)的上位法律，對(duì)下位法律進(jìn)行修改或是解釋或是廢止。

（二）增強(qiáng)法律的具體性

為確保我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系的完善性和健全性，應(yīng)重點(diǎn)增強(qiáng)法律內(nèi)容方面的具體性，主要為以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)于處罰的規(guī)定需要進(jìn)行明晰或是加重處理?？紤]到由于相關(guān)法律體系中的行政權(quán)力制約方面和處罰方面，法律規(guī)定局限在原則層面，在法律中提出了，如果各級(jí)部門不能履行相應(yīng)的法定職責(zé)，上級(jí)的行政機(jī)關(guān)或者是監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)責(zé)令進(jìn)行改正，如果情形比較嚴(yán)重可以按照情節(jié)處分直接負(fù)責(zé)主管人員或者是直接責(zé)任人員，此類處罰規(guī)定尚未明確提出是何種機(jī)關(guān)按照哪些程序進(jìn)行責(zé)令改正，也沒(méi)有明確處分的標(biāo)準(zhǔn)要求，法律落實(shí)缺乏一定的操作性，因此在完善法律內(nèi)容的過(guò)程中應(yīng)該設(shè)置適用性的規(guī)定，增加懲罰力度，明確執(zhí)行懲罰工作的機(jī)關(guān)、需要遵循的程序和處分的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能確保在法律內(nèi)容適用性的情況下增強(qiáng)法律體系的完善性。第二，合理設(shè)置關(guān)于私權(quán)利救濟(jì)方面、保護(hù)方面的法律規(guī)定和內(nèi)容，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定中明確可以忽略的公民私權(quán)利內(nèi)容、忽略的程度、執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)主體范圍、執(zhí)行的程度等等，明確有何種公民私權(quán)利不能忽略，在出現(xiàn)不必要忽略情況的時(shí)候需要利用什么樣的途徑進(jìn)行補(bǔ)償，這樣才能更好進(jìn)行公民私權(quán)利的維護(hù)、合法權(quán)益的維護(hù)。第三，合理設(shè)置授予應(yīng)急行政權(quán)力方面的法規(guī)和規(guī)定內(nèi)容。在進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急處置的過(guò)程中授予相關(guān)部門權(quán)力，還需要明確規(guī)定權(quán)力行使的要求，雖然我國(guó)的法律中已經(jīng)提出了部門權(quán)力原則規(guī)定，但是沒(méi)有明確行政單位臨時(shí)授予縣級(jí)行政權(quán)力的要求，相關(guān)規(guī)定缺乏一定的細(xì)致性，所以應(yīng)該進(jìn)一步在法律中明確執(zhí)行部門規(guī)定、執(zhí)行程序規(guī)定和監(jiān)督部門規(guī)定等等，這樣才能在確保法律內(nèi)容完善性和全面性的同時(shí)增強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)管理的力度。第四，對(duì)各類組織相互之間提出橫向協(xié)調(diào)的規(guī)定與合作的規(guī)定。在發(fā)生公共危機(jī)突發(fā)事件的過(guò)程中，需要很多部門和單位快速做出反應(yīng)，所以在法律層面應(yīng)該明確國(guó)家和各級(jí)部門橫向協(xié)調(diào)規(guī)定與合作規(guī)定，科學(xué)進(jìn)行職責(zé)的界定，確保相關(guān)法律內(nèi)容的完善性。第五，在法律體系中提出非政府組織進(jìn)行公關(guān)危機(jī)管理方面參與的規(guī)定內(nèi)容，考慮到我國(guó)在立法層面中只提出了政府部門的公關(guān)危機(jī)防控要求、應(yīng)急處置要求、危機(jī)恢復(fù)要求，但是沒(méi)有提出社會(huì)組織調(diào)動(dòng)的措施、公民自救的法定條款等，因此在未來(lái)階段應(yīng)重點(diǎn)完善此類法律條款，健全非政府組織方面、公民方面、志愿者方面的公關(guān)危機(jī)管理參與的條款，這樣才能充分發(fā)揮法律規(guī)定的作用。另外，還需完善相關(guān)的重獎(jiǎng)舉報(bào)法律規(guī)定內(nèi)容，對(duì)于公民舉報(bào)需要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，積極借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，按照我國(guó)的實(shí)際情況要求相關(guān)的機(jī)關(guān)單位公開統(tǒng)一的公共事件舉報(bào)電話信息、舉報(bào)途徑信息、獎(jiǎng)勵(lì)信息等，以此為事件的快速處置、公民的良好參與等提供更多途徑。

（三）彌補(bǔ)法律的空白

建議在公關(guān)危機(jī)管理法律體系的完善過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)彌補(bǔ)其中的空白，健全法規(guī)體系和機(jī)制。第一，重點(diǎn)針對(duì)群體性事件與危機(jī)現(xiàn)象處置法律的健全和完善。雖然在我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中已經(jīng)提出了社會(huì)安全事件的預(yù)防規(guī)定、處置規(guī)定，但是群體類型事件的規(guī)定很少，存在缺失的問(wèn)題，因此需要結(jié)合群體性事件的特殊性特點(diǎn)，明確從源頭層面消除問(wèn)題的規(guī)定、相關(guān)單位解決問(wèn)題的規(guī)定等，確保在完善規(guī)定的同時(shí)通過(guò)彌補(bǔ)法律空白增強(qiáng)公共群體性危機(jī)事件的處置效果［1］。第二，重點(diǎn)針對(duì)反恐怖法進(jìn)行完善。為預(yù)防、嚴(yán)格打擊恐怖主義行為，我國(guó)應(yīng)該創(chuàng)建專門性、系統(tǒng)化的反恐怖法律體系和規(guī)定，明確各個(gè)部門在反恐怖方面的職責(zé)要求、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)反恐怖的活動(dòng)也需要提出相關(guān)的規(guī)定，調(diào)動(dòng)各方面主體的力量，嚴(yán)格進(jìn)行相關(guān)行為的打擊，建議在完善法律內(nèi)容的過(guò)程中，提出恐怖犯罪的概念規(guī)定、反恐怖活動(dòng)的原則要求、實(shí)體法規(guī)定的內(nèi)容，按照已有與可能發(fā)生的恐怖主義犯罪現(xiàn)象作出規(guī)定、具體的程序要求、具體的反恐怖執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這樣才能為反恐怖活動(dòng)的有效開展提供法律保障。第三，制定緊急狀態(tài)的法律規(guī)定，尤其是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、動(dòng)亂狀態(tài)、災(zāi)難狀態(tài)之下的規(guī)定，應(yīng)提出防控要求、處置要求、善后恢復(fù)要求等，開展系統(tǒng)性的研究活動(dòng)，利用系統(tǒng)立法、提出規(guī)定的方式，使得各個(gè)部門有序應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的問(wèn)題。同時(shí)還需完善戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理法律規(guī)定、災(zāi)害保險(xiǎn)的法律規(guī)定、災(zāi)害救助與補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定等，提升法律規(guī)定內(nèi)容的完善性、細(xì)致性、具體性［2］。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)公關(guān)危機(jī)管理法律體系存在內(nèi)容不完善的問(wèn)題、不具體的問(wèn)題等等，因此需要結(jié)合公關(guān)危機(jī)管理的需求，提升各類法律規(guī)定的具體性和完善性，彌補(bǔ)法律內(nèi)容的不足，確保能夠明確各級(jí)部門的工作標(biāo)準(zhǔn)、程序、要求等，維護(hù)人們的人身財(cái)產(chǎn)安全。