公安機關留置盤問權的法律性質與完善路徑研究

李 鑫

西北政法大學公安學院，陜西 西安 710000

公安機關留置盤問權來自《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第九條。該法條規(guī)定，公安干警可對有違法犯罪嫌疑的人員進行當場盤查，如果發(fā)現(xiàn)符合確實存在較大違法犯罪嫌疑，即可將其帶回公安機關進行24小時以內(nèi)的盤問。在經(jīng)上級機關批準的情況下，時長可延伸至48小時［1］。留置盤問是公安機關管制社會違法行為的重要方式，但并未在《刑法》中明確規(guī)定，因此尚不屬于具有《刑法》強制執(zhí)行效力的措施。相關規(guī)定的不健全可能會導致該權力被濫用。公安機關留置盤問權相關問題應被深入研究，完善相關制度，推進司法公正的實現(xiàn)。

一、公安機關留置盤問權的法律性質

（一）公安機關留置盤問權的特性

公安機關的留置盤問是公安干警追查案件、偵查情況、巡邏執(zhí)勤時為探查事件原委而采用的手段。行使該手段的權力即留置盤問權，具體地說，它具備以下幾大特點：

1.臨時性

留置盤問一般發(fā)生于執(zhí)法現(xiàn)場。當執(zhí)行任務的公安干警認為（或經(jīng)指證）現(xiàn)場有人存在犯罪嫌疑時，可以對其進行留置盤問。所以，該手段存在較強的臨時性，一般當場發(fā)現(xiàn)留置需求、當場便會要求留置盤問。所以，留置盤問一般被作為緊急情況下的審查手法。許多案件在短時間內(nèi)難以明確具體情況，需要一定時間的調查了解才能了解。留置盤問常在這種情況下作為爭取時間的方法，既能防止違法犯罪嫌疑人逃脫，又能進一步深入案件調查，為案件偵破提供幫助。

2.限制性

在性質的角度上分析，留置盤問既不如刑事強制手段的強制性高，也沒有治安傳喚的強制性低，它介于二者之間，是具有一定限制性的手段。留置盤問的基本適用前提是存在懷疑違法犯罪嫌疑人的合理原因，例如目擊者指認、供詞指向、現(xiàn)場盤查時存在較大嫌疑等。如果他人并不存在違法犯罪嫌疑，則不應采用留置盤問的手段進行盤查。

3.時效性

留置盤問權是《人民警察法》為公安干警賦予的權力，為及時懲處違法犯罪嫌疑人提供權力與機會。該權力節(jié)省了司法資源與時間成本，能在最短時間內(nèi)控制違法犯罪嫌疑人。但是需要注意的是，留置盤問并非處罰手段，無權對嫌疑人進行刑事處罰，僅可作為一種盤問案件情況、調查發(fā)現(xiàn)證據(jù)的調查手段。留置盤問可大幅降低調查所耗時長，是在特定情況下以最快效率開展調查的重要手段［2］。

（二）公安機關留置盤問權立法規(guī)定的爭議

1.公安機關留置盤問權的相關規(guī)定

除上文提及的《人民警察法》第九條外，公安部印發(fā)的《公安部關于公安機關執(zhí)行〈人民警察法〉有關問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）解釋了具體情況下留置盤問權的應用策略。例如，公安干警有權力檢查居民的身份證，用以盤查被調查者的身份，可借助身份證的盤查調查可疑人員與案情的相關性。但在實踐過程中，各地公安部門經(jīng)常會出現(xiàn)濫用留置盤問權的情況，利用24小時的留置盤問權力無故滯留被調查者［3］。為解決這一問題，公安部門下發(fā)了許多文件對留置盤問權予以管控，要求從嚴控制，對實踐工作與司法程序進行了詳細規(guī)定。但由于相關規(guī)定僅是各類補充文件，并未涉及立法層面，因此此類問題一直沒有得到根本解決。

2.公安機關留置盤問權的立法爭議

我國相關法律規(guī)定并未明確闡明公安干警留置盤問權的根本性質，現(xiàn)行的《人民警察法》規(guī)定并不全面，且將留置盤問權稱作“繼續(xù)盤問權”。并且，其他各類相關文件均未明確定義留置盤問權的基本性質，關鍵點在于并未明確指出該手段是否屬于行政強制手段。雖后續(xù)在某個案的回復中，最高人民法院曾將留置盤問手段定義為強制手段，但并未在立法角度規(guī)定該權力的內(nèi)容與范疇。所以，我國雖存在將留置盤問權發(fā)展為法定權力的趨勢，但并未在現(xiàn)狀下予以落實。相關法律規(guī)定的模糊性導致司法實踐過程常出現(xiàn)因留置盤問性質不明而導致的問題。法律的監(jiān)督是所有權力合理行使的前提，不然一旦公安干警不當行使留置盤問權，便會導致行為人的合法權益受到侵害。

二、公安機關行使留置盤問權的問題分析

（一）執(zhí)法者身份不符合要求

一般情況下，公安干警行使留置盤問權并不會引發(fā)較大爭議。這是因為我國公安團隊的社會形象較好，人民群眾對國家公安系統(tǒng)存在較高的信任。在我國現(xiàn)行法律及相關規(guī)定中，應享有留置盤問權的執(zhí)法者就是公安系統(tǒng)中的人民警察。但由于我國警察團隊編制較為復雜，除正常在編的公安干警外，還有不在編制內(nèi)的協(xié)警、輔警或以這些身份輔助執(zhí)行任務的警校學生。對人民群眾來說，這些不在編的警員均是人民警察。因此，當這些并未完全匹配公安系統(tǒng)人才素質要求的人員不合理、不合法行使留置盤問權時，社會矛盾很可能會出現(xiàn)，嚴重時可引發(fā)警民沖突。

例如，在實踐中，許多執(zhí)勤點的盤查只有協(xié)警輔警、警校學員執(zhí)勤，當轄區(qū)爆發(fā)緊急治安事件后，便需要輔警協(xié)警行使留置盤問權。即使有時會有人民警察在現(xiàn)場執(zhí)勤，但在警員數(shù)量較為緊張的時候，民警僅做了基本的問詢便會將行為人交給輔警協(xié)警處理。在公安機關人力資源過于緊張的地區(qū)內(nèi)，民警要與城管、路政等部門的人員一同開展留置盤問活動；在人力極度緊缺的特殊情況下，民警甚至要與社會招聘人員一同執(zhí)行留置盤問，導致執(zhí)法者的身份嚴重不符合相關法律規(guī)定。這些迫于實踐情況的應急性做法會導致實踐行為違背法律規(guī)定，衍生執(zhí)法需求與立法內(nèi)容之間的矛盾。

（二）執(zhí)法程序存在漏洞

執(zhí)法程序是指執(zhí)法者行使相應職權的具體流程。對留置盤問來說，現(xiàn)行的具體執(zhí)法程序來源于《人民警察法》與《解釋》，執(zhí)法警察只需出示證明警察身份的證件，便可開始對行為人進行有利于明確案情的盤問與檢查行為。換言之，事件發(fā)生現(xiàn)場的警察無需向上級或相關部門進行匯報，便可在現(xiàn)場自主決定是否需要行使留置盤問權，權力行使極為自由、缺乏監(jiān)管，導致職權存在濫用的空間［4］。

在具體實踐過程中，為保證案件偵查的時效性，公安干警均是先開展留置盤問，后提交上級部門審批。因此，只有公安干警已經(jīng)開展了留置盤問，但盤問后獲知了其他新信息、認為需要延長盤問時間，才會向相關部門提交申請表，根據(jù)規(guī)定決定繼續(xù)開展盤問或立即釋放。但即使在需要提交審批的情況下，也依然會出現(xiàn)執(zhí)法程序的漏洞。因為留置盤問一般只需公安機關的相關負責人一人審批便可執(zhí)行，審批權力過于集中，非常容易出現(xiàn)流程漏洞。例如，當前派出所警察開展留置盤問時，只需所長審批申請即可。這樣的流程雖然能夠提高案件偵破的效率，但也可能會出現(xiàn)獨斷專行的情況，造成因流程漏洞而出現(xiàn)的疏漏。

（三）執(zhí)法判斷相對主觀

執(zhí)法判斷具體指在現(xiàn)場執(zhí)行時執(zhí)法者確定執(zhí)法手段的決策。世界各國的相關法系都包括關于留置盤問的相關規(guī)定。與其他國家相比，我國《人民警察法》對留置盤問的要求較他國更加嚴格，例如，我國的留置時間為24小時，在特殊情況下可延長至48小時，在世界橫向比較中處于較長水平。在我國的相關規(guī)定中，只規(guī)定了應對什么樣的對象采取留置盤問，但并未對判斷適用對象的標準進行明確規(guī)定。所以當前在執(zhí)法實踐工作中，是否采取留置盤問手段調查案件的決策完全由現(xiàn)場民警負責，在場民警的主觀意志判斷將成為是否使用該手段的直接判斷標準。但受辦案經(jīng)驗、個人理論儲備、判斷能力等因素的影響，公安干警的能力素質水平存在差異，導致留置盤問的使用合理性在不同場合下各不相同［5］。并且，一旦現(xiàn)場出現(xiàn)了警民沖突現(xiàn)象，便很有可能導致公安干警受情緒影響而選擇留置盤問手段，造成合法權力被濫用。這種現(xiàn)象并不利于我國法治建設。只要警察認為某人存在違法嫌疑，就可以行使留置盤問權，會造成權力的無規(guī)則擴張現(xiàn)象，造成不良影響。

三、公安機關行使留置盤問權的完善路徑分析

（一）完善公安機關留置盤問權監(jiān)督制度

自律永不能替代他律，權力決不能不予監(jiān)管，欠缺監(jiān)管的權力必然在實踐中出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。在當前留置盤問權的相關法律規(guī)定中，是否執(zhí)行該權力的判斷和如何行使該權力的方法都要由公安干警自行負責，一定要對其施加合理的監(jiān)管以限制該權力在實踐過程中的應用過程。例如，可以擴展公安執(zhí)法監(jiān)督制度的控制范圍，將留置盤問權的使用合理納入監(jiān)督制度的覆蓋范圍。在實際工作中，許多案件的關鍵信息都是在留置盤問中調查獲取的，所以幾乎所有公安機關都在大量使用留置盤問，將其作為案件調查的常規(guī)手段之一。

因此，在留置盤問納入刑事訴訟程序前，應先建立適用于現(xiàn)狀、解決濫用問題的監(jiān)督管理制度，在每次行使留置盤問權后檢驗權力使用的合理性。內(nèi)部監(jiān)管制度完善后，也應做好外部監(jiān)管工作。例如，公安機關可與檢察機關合作，由檢察機關調配人力從外部檢察公安干警的盤問情況，確保每次留置盤問的準確性。公安機關應做好團隊心理建設，要求公安干警積極接受檢察機關的監(jiān)察。

為提升留置盤問活動的方向正確性，公安機關應加強與監(jiān)察機關的合作，共同提升案件偵查監(jiān)督的質量。公安機關通過內(nèi)部監(jiān)督制度規(guī)范自身留置盤問行為，通過外部檢察機制強化權力履行質量，解決執(zhí)行者身份種類過多的問題、減少輔警協(xié)警違規(guī)行使留置盤問權的情況。

（二）完善公安機關留置盤問權的程序

公安機關留置盤問權的程序即民警在現(xiàn)場行使留置盤問權的流程，流程越合理，行使效果便越好，可以規(guī)范公權力的行使過程，也能夠適當保障行為人的基本權利，實現(xiàn)執(zhí)法目的與社會效益的雙向統(tǒng)一。

在實踐中，程序的完善可從以下幾個角度入手。從公權力行使的角度上說，執(zhí)法程序是案件處理的脈絡，如果程序存在不合理或不合法之處，無論程序履行得再好，結果都會是不合法的。在當前的實踐過程中，許多公安機關為追求案件偵破的效率，常簡化權力行使的流程，直接將存在嫌疑的行為人進行留置盤問，體現(xiàn)著過于重視實體效應、輕視程序效應的問題。這種執(zhí)法程序不符合我國法治理念，需予以改正。

具體地說，即將被盤問的嫌疑人在跟隨公安干警到達派出所時，直接負責的警員應立即填寫并上交《繼續(xù)盤問（留置）審批表》，詳細寫明申請采取該措施的原因，確保留置原因符合相關法律依據(jù)。審批過程應保證最高時效性，一旦審批通過立即開始盤問，審批不通過立即釋放。同時，為解決直接負責人職權過大的問題，應聯(lián)合更上級負責人和檢察機關進行審核。但出于效率考量，應簡化各部門之間的合作制度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+公安”技術加快上報速度與審批速度，將審批流程數(shù)字化，規(guī)范權力行使流程，盡可能追求程序正義。

（三）完善公安機關留置盤問權的判斷標準

公安機關留置盤問權的判斷標準是具體實踐過程中采取留置盤問手段的條件。《人民警察法》已經(jīng)對留置盤問的條件做出了詳細規(guī)定，列出了符合留置盤問條件的四類情況，但并未具體規(guī)定實踐中的判斷標準。具體而言，應以下列條目為判斷標準：1.確認嫌疑人攜帶著與偵辦案件贓物極其相似的物品，但無法確定為贓物。如果經(jīng)辦民警已經(jīng)確定嫌疑人攜帶的物品是贓物，則應采取別的強制手段予以調查，不應采用留置盤問。2.公安機關在案件偵辦或巡邏執(zhí)勤過程中，在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有形跡可疑或存在犯罪嫌疑的人員，但無法確認是否犯罪時，可采取留置盤問。這時公安干警對案件性質、案件類型尚不明確，立案環(huán)節(jié)尚未開始，應適用留置盤問權。3.公安機關尚不能證明行為人與案件無關，但存在案件情況調查需求時，可采用留置盤問予以調查?？傊矙C關行使留置盤問權應在案件的初步偵查階段，應按照上述三項標準判斷是否采取留置盤問處理。

綜上所述，留置盤問具有明顯的限制行為人的人身自由的性質，雖對案件偵破有所幫助，但也應嚴格管控其使用條件，防止因公安機關職權濫用而侵害公民權益的現(xiàn)象發(fā)生。當前世界法系都在向著保護人權、重視人權的方向發(fā)展，我國法律體系若想持續(xù)進步、推進法治社會建設，也應從留置盤問權的研究入手，完善公安機關行使留置盤問權的監(jiān)督制度、程序設計和判斷標準，在保障人權的情況下推進案件偵辦進度。