對(duì)新疆農(nóng)田廢舊地膜污染治理的思考

凌一波，于萬(wàn)里，李淑欽，薩亞提·吐?tīng)栠d

（1.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村能源工作站，新疆烏魯木齊830049；2.新疆農(nóng)業(yè)信息中心；3.新疆農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校）

0 引言

加強(qiáng)廢棄農(nóng)膜回收利用是改善土壤環(huán)境質(zhì)量、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的重要內(nèi)容[1]。自上世紀(jì)80年代初地膜覆蓋栽培技術(shù)應(yīng)用于棉花種植以來(lái)，該技術(shù)逐步遍及玉米、甜菜、番茄等多種作物，地膜覆蓋面積常年保持在253.33萬(wàn)hm2以上，占農(nóng)作物總播種面積的60%以上，地膜年使用總量20萬(wàn)t以上[2-4]。目前，新疆已成為全國(guó)農(nóng)田地膜覆蓋栽培面積最大和地膜使用量最多的省區(qū)，地膜的廣泛使用對(duì)促進(jìn)自治區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)和增收發(fā)揮了顯著作用，與此同時(shí)，“白色污染”問(wèn)題也日益突出[5]，特別是棉田土壤殘膜污染嚴(yán)重[6]。筆者近期參加了自治區(qū)農(nóng)田廢舊地膜污染治理專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，產(chǎn)生一些思考認(rèn)識(shí)，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題和大家探討，以期為相應(yīng)決策提供參考。

1 新疆廢舊地膜污染治理的舉措與成績(jī)

1.1 堅(jiān)持高位推動(dòng)，周密安排部署

（1）印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)。2018年7月，經(jīng)多次研究和專(zhuān)題討論，自治區(qū)人民政府印發(fā)了《自治區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田廢舊地膜污染治理工作的意見(jiàn)》[7]，要求自治區(qū)各級(jí)政府、各相關(guān)部門(mén)把地膜污染治理工作擺在中心位置，質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)分別牽頭，環(huán)保、水利、科技、經(jīng)信等10余個(gè)部門(mén)參與，進(jìn)一步強(qiáng)化了地縣兩級(jí)政府主體責(zé)任，將治理工作由部門(mén)行為上升為政府行為，對(duì)新疆農(nóng)田地膜污染治理工作起到了重大推動(dòng)作用。

（2）定期開(kāi)展自查自糾工作。定期調(diào)度各地農(nóng)田廢舊地膜回收利用相關(guān)數(shù)據(jù)和有關(guān)情況，并安排專(zhuān)人實(shí)地督查，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施速度慢、資金擠占、地膜回收率和再利用率低等問(wèn)題督查和督辦。加強(qiáng)回收、加工等重點(diǎn)環(huán)節(jié)調(diào)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，確保各項(xiàng)任務(wù)有序推進(jìn)、按時(shí)完成。

（3）持續(xù)加大宣傳教育力度。近年來(lái)，通過(guò)新疆電視臺(tái)、烏魯木齊電視臺(tái)、天山網(wǎng)等播放了《為子孫后代保護(hù)耕地》主題公益廣告，在新疆日?qǐng)?bào)刊登了《新疆廢舊農(nóng)田地膜污染危害及防治措施》專(zhuān)欄報(bào)道，召開(kāi)了農(nóng)田廢舊地膜回收工作視頻會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，通過(guò)多手段、多途徑、多方式的宣傳，營(yíng)造了全社會(huì)關(guān)注廢舊農(nóng)田地膜污染治理的良好氛圍，有力開(kāi)創(chuàng)了全員參與農(nóng)田地膜污染治理的良好局面。

1.2 堅(jiān)持依法治理，強(qiáng)化立法執(zhí)法

（1）健全管理體系。立足于加快自治區(qū)農(nóng)田地膜污染治理，保護(hù)耕地質(zhì)量，2016年，自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《新疆農(nóng)田地膜管理?xiàng)l例》[8]，標(biāo)志著新疆農(nóng)田地膜工作正式納入法治化管理軌道。

（2）強(qiáng)化地膜污染治理執(zhí)法檢查。自治區(qū)黨委、人民政府高度重視地膜污染問(wèn)題，將地膜污染納入“天山環(huán)保行”執(zhí)法檢查活動(dòng)[9]，由自治區(qū)人大常委會(huì)組織實(shí)施，活動(dòng)將法律監(jiān)督同輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，大力宣傳國(guó)家、自治區(qū)有關(guān)農(nóng)田地膜生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、回收等環(huán)節(jié)法律法規(guī)和相關(guān)政策，對(duì)促進(jìn)新疆地膜污染治理起到了重要推動(dòng)作用。

1.3 堅(jiān)持科技引領(lǐng)，突出以點(diǎn)帶面

（1）開(kāi)展廢舊地膜回收利用示范縣建設(shè)。新疆依托國(guó)家農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)項(xiàng)目與省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼[5]，累計(jì)安排資金3億元以上[10]，在62個(gè)縣開(kāi)展廢舊地膜污染治理試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，逐步在全區(qū)推廣應(yīng)用。

（2）加強(qiáng)地膜使用回收技術(shù)推廣。大力開(kāi)展頭水前揭膜技術(shù)組裝配套與推廣應(yīng)用，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體簽訂頭水前揭膜責(zé)任書(shū)，建立臺(tái)賬制度，并組織各地州開(kāi)展覆膜技術(shù)適宜性評(píng)估，推動(dòng)了地膜減量化使用技術(shù)。

（3）加強(qiáng)地膜回收利用科技研發(fā)。加大地膜回收利用科技投入和技術(shù)創(chuàng)新力度，支持開(kāi)展可降解生物地膜創(chuàng)新研究與試驗(yàn)示范，探索針對(duì)不同作物、不同栽培方式的地膜減量覆蓋技術(shù)模式，引進(jìn)地膜回收先進(jìn)設(shè)備。制定《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》（DB653189-2014）標(biāo)準(zhǔn)[11]，規(guī)范地膜厚度、拉伸負(fù)荷等主要指標(biāo)。

1.4 新疆農(nóng)田廢舊地膜污染治理成績(jī)

（1）地膜回收加工能力不斷提高。當(dāng)前全區(qū)地膜覆蓋面積253.33萬(wàn)hm2以上，地膜使用量16.80萬(wàn)t，地膜回收量12.77萬(wàn)t，回收率達(dá)到76.04%[4，10]。目前，全區(qū)已建成農(nóng)田地膜回收加工廠66家、地膜回收網(wǎng)點(diǎn)375個(gè)[12]，農(nóng)田地膜加工能力達(dá)到6.6萬(wàn)t，農(nóng)田地膜回收率從2015年的55.5%提高到2018年的76.04%，其中核心示范區(qū)殘膜回收率80%，資源化利用率達(dá)85%[13]。

（2）地膜拾撿機(jī)械化水平持續(xù)提升。在調(diào)研中了解到，近年來(lái)各地積極開(kāi)展殘膜回收機(jī)械化示范推廣，省級(jí)主管部門(mén)在示范基地建設(shè)、機(jī)具研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面做了大量工作[14]，全疆殘膜機(jī)械化回收水平不斷提高。

（3）傳統(tǒng)聚乙烯農(nóng)膜替代栽培模式探索工作全面開(kāi)展。阿勒泰地區(qū)福?？h、博州精河縣、昌吉州昌吉市組織開(kāi)展可降解膜與常規(guī)地膜對(duì)照試驗(yàn)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的形式鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大種植戶(hù)逐步轉(zhuǎn)變思想觀念，樹(shù)立綠色發(fā)展意識(shí)；博樂(lè)市安排266.67 hm2耕地開(kāi)展不犁地、不耙地、不鋪膜的保護(hù)性種植技術(shù)試驗(yàn)；塔城地區(qū)積極引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)改變玉米種植方式，選用玉米中早熟品種，減少地膜覆蓋面積，2019年全地區(qū)不覆膜玉米栽培面積達(dá)10.67萬(wàn)hm2。

2 存在的問(wèn)題

2.1 對(duì)廢舊農(nóng)膜污染危害嚴(yán)重性、緊迫性認(rèn)識(shí)不到位

部分縣市認(rèn)識(shí)不到位，機(jī)構(gòu)改革期間工作出現(xiàn)斷檔。部分縣市存在對(duì)地膜污染治理工作的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題，地膜污染治理政策措施難以落到實(shí)處。部分農(nóng)戶(hù)對(duì)政策宣傳理解不到位，對(duì)農(nóng)膜回收的重大意義理解不到位，職責(zé)分工不明確。從涉及的職能部門(mén)看，一些地區(qū)牽頭協(xié)調(diào)部門(mén)不明確，尚未形成廢舊農(nóng)膜回收及資源化利用的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.2 農(nóng)膜回收利用存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象

（1）廢舊農(nóng)膜企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本高。近年來(lái)再生顆粒市場(chǎng)價(jià)格不斷下降，加工利潤(rùn)下降明顯，出現(xiàn)企業(yè)減少或拒絕加工現(xiàn)象。雖然《自治區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田廢舊地膜污染治理工作的意見(jiàn)》指出要充分調(diào)動(dòng)地膜生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、地膜回收利用企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織等各方面的積極性，但在貫徹執(zhí)行過(guò)程中，回收企業(yè)受市場(chǎng)變化和勞動(dòng)力成本上升等因素影響，廢舊農(nóng)膜加工成本增加，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，直接導(dǎo)致新疆農(nóng)田廢舊地膜資源化利用程度低。例如，某公司表示，該企業(yè)收購(gòu)1 t廢舊地膜的價(jià)格為6 000元，但生產(chǎn)1 t顆粒成本在9 000元左右，且1 t廢舊地膜加工后僅能生產(chǎn)約50 kg新地膜，一定程度上存在虧損狀況。

（2）廢舊農(nóng)膜加工產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)附加值低。廢舊農(nóng)膜回收利用所需環(huán)節(jié)多，所需回收利用設(shè)施設(shè)備成本高，耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力較多，而新疆相關(guān)企業(yè)加工方式多為造粒、加工滴灌帶等初級(jí)方式，經(jīng)濟(jì)附加值低、效益差。

（3）現(xiàn)有殘膜回收補(bǔ)助低，農(nóng)戶(hù)回收殘膜積極性不高。據(jù)調(diào)研所知，殘膜回收作業(yè)費(fèi)約50元/667m2，農(nóng)戶(hù)除項(xiàng)目補(bǔ)助20元/667m2外還需支付30元/667m2額外費(fèi)用，農(nóng)戶(hù)回收殘膜積極性不高。

2.3 廢舊農(nóng)膜回收和加工能力不足

（1）專(zhuān)用殘膜回收機(jī)械不足。各地普遍存在專(zhuān)用殘膜回收機(jī)械力量不足的情況，如博樂(lè)市全市僅有2臺(tái)膜稈分離機(jī)，按時(shí)完成農(nóng)田殘膜回收任務(wù)不現(xiàn)實(shí)。經(jīng)調(diào)研得知，目前用于棉花的專(zhuān)業(yè)殘膜回收機(jī)械尚處于研發(fā)階段，比較成熟的機(jī)型有石河子科神、光大農(nóng)機(jī)兩家公司生產(chǎn)的兩款機(jī)型，作業(yè)回收率可達(dá)80%以上，每臺(tái)單價(jià)分別為15.8萬(wàn)元和18.8萬(wàn)元，據(jù)測(cè)算，每臺(tái)殘膜回收機(jī)一季作業(yè)面積約80 hm2，若某地有0.67萬(wàn)hm2核心區(qū)則需80臺(tái)殘膜回收機(jī)，資金需求量大，作業(yè)期短，投資風(fēng)險(xiǎn)高。

（2）廢舊農(nóng)膜回收加工生產(chǎn)線(xiàn)與殘膜回收技術(shù)不匹配，機(jī)械回收的殘膜無(wú)法直接加工利用。目前，市場(chǎng)上膜稈分離設(shè)備雖實(shí)現(xiàn)了棉田殘膜的機(jī)械回收與膜稈分離，但殘膜中仍有部分棉稈、棉葉，回收加工利用需要人工二次分揀，成本高。

（3）回收的殘膜處置困難。按照相關(guān)要求，回收的殘膜必須加工利用，不能焚燒、堆放。但目前的現(xiàn)狀是企業(yè)無(wú)法加工機(jī)械回收的地膜。

3 建議及措施

3.1 強(qiáng)化廢舊農(nóng)膜回收利用意識(shí)，建立廢舊農(nóng)膜回收利用長(zhǎng)效宣傳機(jī)制

組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行政村在相應(yīng)時(shí)節(jié)及時(shí)召開(kāi)廢舊農(nóng)膜回收利用宣傳動(dòng)員大會(huì)，發(fā)放宣傳資料，組織農(nóng)民觀看回收利用視頻，現(xiàn)場(chǎng)宣傳回答有關(guān)回收利用的技術(shù)問(wèn)題，與農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)簽訂廢舊農(nóng)膜回收承諾書(shū)，適時(shí)修訂村規(guī)民約，建立廢舊農(nóng)膜回收利用長(zhǎng)效宣傳機(jī)制。

3.2 強(qiáng)化地方政府扶持力度和激勵(lì)機(jī)制

（1）加大對(duì)廢舊農(nóng)膜回收利用的扶持力度。建議設(shè)立廢舊農(nóng)膜回收利用專(zhuān)項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會(huì)資本投資和企業(yè)自籌資金，促進(jìn)廢舊農(nóng)膜回收與再利用技術(shù)研發(fā)、設(shè)備設(shè)施購(gòu)置、回收利用體系建設(shè)和示范項(xiàng)目建設(shè)。地方政府要根據(jù)國(guó)家、自治區(qū)政策要求，制定縣鄉(xiāng)廢舊農(nóng)膜回收與再利用實(shí)施方案，切實(shí)增強(qiáng)政策可操作性，科學(xué)回收處理廢舊農(nóng)膜，積極改善和治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（2）健全對(duì)廢舊農(nóng)膜再利用的激勵(lì)機(jī)制。扶持農(nóng)膜在利用加工企業(yè)是目前解決廢舊農(nóng)膜污染問(wèn)題的主要做法，現(xiàn)階段要進(jìn)一步強(qiáng)化政策干預(yù)，健全相關(guān)激勵(lì)政策，加大扶持力度，項(xiàng)目資金向加工能力不足的地區(qū)傾斜。探索建立政府補(bǔ)貼力度與市場(chǎng)因素、企業(yè)回收加工效率相掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。

（3）整合農(nóng)機(jī)深翻、殘膜回收等多項(xiàng)補(bǔ)貼，確保農(nóng)田殘膜回收資金支持。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，阿克陶縣使用的喀什富農(nóng)農(nóng)機(jī)4CM-2.3型多功能機(jī)可在耕地深翻的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)殘膜回收與膜稈分離，殘膜拾撿率可達(dá)80%以上，作業(yè)費(fèi)為50元/667m2左右。整合現(xiàn)有農(nóng)機(jī)整地補(bǔ)貼及殘膜回收補(bǔ)貼，可實(shí)現(xiàn)耕地深翻與殘膜拾撿作業(yè)同步完成。

3.3 強(qiáng)化回收體系建設(shè)

（1）探索“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)戶(hù)”或“村組+農(nóng)戶(hù)”的回收模式。由農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社建立廢舊農(nóng)膜回收網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)行廢舊農(nóng)膜有償回收，建立廢舊農(nóng)膜回收臺(tái)賬，對(duì)農(nóng)民上交的廢舊農(nóng)膜進(jìn)行有償補(bǔ)貼。

（2）推動(dòng)回收網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。探索在各村民小組建立廢舊農(nóng)膜回收網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)廢舊農(nóng)膜實(shí)行有獎(jiǎng)回收，農(nóng)民可以用廢舊農(nóng)膜換取洗潔精、洗衣粉等生活用品，激勵(lì)農(nóng)民積極參與廢舊農(nóng)膜回收利用。

（3）扶持培育地膜回收農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，提升回收能力。建議各地將開(kāi)展地膜加工能力建設(shè)資金由貼息補(bǔ)貼形式調(diào)整為補(bǔ)助形式，以加快培育扶持農(nóng)田廢舊地膜回收加工能力建設(shè)。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)管約束機(jī)制

（1）強(qiáng)化污染者責(zé)任約束。“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，對(duì)污染者進(jìn)行責(zé)任約束。目前除一些大戶(hù)外，普遍存在主體使用農(nóng)膜規(guī)模小、使用分散，對(duì)其行為監(jiān)管難度大等特點(diǎn)，要進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化村規(guī)民約，加大批評(píng)教育力度。

（2）探索生產(chǎn)者監(jiān)督處罰機(jī)制。相較農(nóng)戶(hù)，以生產(chǎn)者為對(duì)象的監(jiān)督約束具有更強(qiáng)的可操作性，提高農(nóng)膜行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，落實(shí)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，探索生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制，對(duì)廢舊農(nóng)膜企業(yè)按照當(dāng)年回收利用量進(jìn)行補(bǔ)貼，強(qiáng)化企業(yè)在產(chǎn)品“生產(chǎn)—使用—回收—處理”的全周期責(zé)任。

3.5 強(qiáng)化技術(shù)支撐

（1）加快研發(fā)實(shí)用型設(shè)備。盡快研發(fā)出一批可實(shí)現(xiàn)膜稈有效分離、殘膜打包打捆的經(jīng)濟(jì)實(shí)用型機(jī)械，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)廢舊地膜統(tǒng)一回收、統(tǒng)一利用。優(yōu)化改良現(xiàn)有資源化利用技術(shù)，著力解決多次清洗、破碎造成運(yùn)行成本過(guò)高等問(wèn)題。

（2）探索廢舊地膜能源化、資源化利用新模式。因地制宜，在農(nóng)膜使用量大、使用集中的地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)田廢舊地膜能源化、資源化利用新模式，試點(diǎn)廢舊農(nóng)膜發(fā)電、化工生產(chǎn)等項(xiàng)目。