農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與策略探析

周安娜

（山東省榮成市寧津街道辦事處 山東榮成 264312）

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，具體來說，擁有土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確指出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2014年，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路”[1]。最新修訂的《中華人民共和國土地管理法》于2020年1月1日起施行。土地流轉(zhuǎn)，一方面，將農(nóng)民承包的土地從實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)，使部分農(nóng)民獲得股權(quán)后轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)；另一方面，能擴大土地經(jīng)營規(guī)模，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。以上政策法規(guī)的印發(fā)和實施，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了支持和保障。文章將結(jié)合實踐，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進行闡述，并分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生背景和主要模式

1.1 產(chǎn)生背景

第一，土地承包經(jīng)營的成本高、收益低，免征農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的負(fù)擔(dān)較重，對承包經(jīng)營活動的積極性不高，不少農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給親人或其他農(nóng)戶。第二，隨著農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勞動力數(shù)量逐步增加，但人多地少的矛盾日益突顯，轉(zhuǎn)移的勞動力將土地流轉(zhuǎn)給他人。第三，由于非農(nóng)建設(shè)項目的實施，村鎮(zhèn)采用租賃的形式，將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)出來。第四，農(nóng)村為了培育農(nóng)業(yè)大戶、承包大戶，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，存在“反租倒包”現(xiàn)象。

1.2 流轉(zhuǎn)模式

第二，出租模式。出租模式是指以《土地管理法實施條例》為依據(jù)，在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主、企業(yè)法人等承租方，雙方協(xié)定出租期限和租金支付方式，常見的出租模式包括大戶承租、企業(yè)租賃、反租倒包等。

第三，入股模式。入股模式亦稱股田制，是指承包戶在自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）作價入股，建立股份公司。農(nóng)民根據(jù)土地承包權(quán)擁有的公司股份進行分紅[2]。土地入股模式最大的優(yōu)點在于產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接，以價值形態(tài)形式把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期確定下來，農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者，也是利益的所有者。

第四，股份合作模式。股份合作模式是指農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社，以土地經(jīng)營權(quán)作為股份開展統(tǒng)一管理工作，并掛靠龍頭企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。該模式下，農(nóng)民獲得的利益有兩部分，一是土地保底；二是去除風(fēng)險金、公積公益金后的效益分紅。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響

2.1 有助于優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

相較于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度較慢，農(nóng)業(yè)改革工作困難重重，很大一部分原因是受限于土地政策，相關(guān)資源的利用效率低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民可以對土地實行集中化、統(tǒng)一化生產(chǎn)和管理，通過提高生產(chǎn)效益，有利于吸引外部投資。這樣有助于優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，外部投資為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了支持，助力農(nóng)民使用先進的技術(shù)手段，生產(chǎn)出豐富多樣的農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，進而推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 有助于擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和土地集中管理政策密切相關(guān)，我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展進程緩慢，與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行有關(guān)[3]。土地流轉(zhuǎn)政策的有效實施，能助力實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，充分發(fā)揮土地資源的價值。例如，農(nóng)村地區(qū)的勞動力過剩，選擇外出務(wù)工，可以將閑置土地集中起來再利用，采用統(tǒng)一的生產(chǎn)設(shè)備和管理方法，既能降低生產(chǎn)成本，又能提高專業(yè)化程度。對農(nóng)民而言，既可以選擇自己耕種土地，從農(nóng)產(chǎn)品銷售中獲得收入；也可以通過流轉(zhuǎn)獲得租金，或通過股份公司、合作社獲得效益分紅。

2.3 有助于增加農(nóng)民收入

發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的終極目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的生活水平。在傳統(tǒng)的政策下，農(nóng)村土地分散管理已無法滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求；同時也影響農(nóng)民的收入，因此，越來越多的人選擇外出務(wù)工。土地資源的利用效率低，成為這一系列問題的根源。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，可以通過出租土地獲得租金；可以和其他農(nóng)戶合作，提高生產(chǎn)效率，獲得更高的經(jīng)濟效益；也可以向企業(yè)、投資商出讓部分利益，獲得技術(shù)支持，提高土地資源利用效率，最終增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民的生活水平。

3 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 流轉(zhuǎn)水平不高

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平不高。一是流轉(zhuǎn)率低，2018年，全國范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地面積為5.3億畝，占總量約29.4%[4]。二是流轉(zhuǎn)增量小，多是單塊土地流轉(zhuǎn)，僅滿足小規(guī)模個體戶的種植需求，流轉(zhuǎn)形式低級。三是市場參與度差，全國1 000多家市縣級農(nóng)交中心/場所中，進行土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量很小，土地產(chǎn)權(quán)交易少。四是功能覆蓋不全面，土地流轉(zhuǎn)包括耕地、林地、草地等多種類型，但由于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，實際流轉(zhuǎn)的土地多集中在一種類型，其他類型則無人問津。

在經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展期間，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型如果可以掌握“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)工具，就可以使用數(shù)據(jù)的方式及以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)處理轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的各類問題。這與過去使用小數(shù)據(jù)集合的模式不同，小數(shù)據(jù)強調(diào)精準(zhǔn)和隨機抽樣，關(guān)注因果，而大數(shù)據(jù)強調(diào)關(guān)聯(lián)、全數(shù)據(jù)及把控大勢、概率。因此大數(shù)據(jù)更利于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)把控信息資源本質(zhì)，可將信息真正的轉(zhuǎn)為資源，利于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)完成資源梳理和整合。

3.2 缺少規(guī)范程序

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，一方是農(nóng)戶，另一方多是種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、企業(yè)等，由于缺少中間方參與，導(dǎo)致雙方利益關(guān)系不均衡，農(nóng)戶往往處于劣勢。此外，單一農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)主體，但由于農(nóng)戶較為分散、不易集中管理，承包方多和村集體打交道，造成主體錯位，由此引起如下問題：（1）土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不正式，口頭協(xié)議不具有法律效力，引發(fā)后續(xù)管理上的問題；（2）法律明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的期限，但實際上可能超過二輪承包合同時間，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效力降低；（3）備案登記工作不全面，可能出現(xiàn)違法行為，例如改變土地用途、審批未通過、沒有報備國土管理部門等，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)證件不全的問題。

3.3 土地性質(zhì)多變

土地流轉(zhuǎn)需要商業(yè)資本的注入，提供充足的資金支持，但在實際工作中，資本逐利具有自發(fā)性、盲目性，易出現(xiàn)違規(guī)運作的情況。其一，自發(fā)性指的是土地流轉(zhuǎn)缺少科學(xué)詳細(xì)的規(guī)劃，可開發(fā)性強的土地，會有大量資本涌入；可開發(fā)性差的土地則資本稀少。這種情況下，會影響市場的公允性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。其二，盲目性指的是早期進駐土地流轉(zhuǎn)的資本獲利后，后期就會有大量的跟風(fēng)行為，一旦運營不善則會引起撤資行為，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成為空談。

3.4 傳統(tǒng)思想限制

一方面，農(nóng)戶對家庭承包責(zé)任制有深厚感情，不愿輕易流轉(zhuǎn)出去。另一方面，農(nóng)戶會擔(dān)憂流轉(zhuǎn)后的土地能否正常生產(chǎn)經(jīng)營，從而產(chǎn)生抵觸心理。甚至部分農(nóng)戶將土地視為生命，寧愿荒廢不耕種，也不愿流轉(zhuǎn)使用權(quán)。此外，土地流轉(zhuǎn)中也存在一些亂象，例如前期農(nóng)戶的思想工作沒做好，出現(xiàn)強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的惡性事件，也在一定程度上阻礙土地流轉(zhuǎn)。

4 促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的策略

針對以上問題，結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向，提出深化制度改革、完善規(guī)范程序、控制資本進駐、轉(zhuǎn)變思想觀念策略，以優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)途徑，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。

4.1 深化制度改革

為了解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中活力差、流轉(zhuǎn)率低的問題，需要深化制度改革，盤活存量土地資源。第一，完善土地管理辦法，使農(nóng)民和土地脫離的過程中，獲得土地改革帶來的紅利；同時加強監(jiān)管力度，確保農(nóng)民能用法律武器維護自身的合法權(quán)益，從而提高農(nóng)民的積極性。第二，鼓勵農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)，不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的集約化、規(guī)?；痆5]。第三，完善市場服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)項目提供服務(wù)時，進一步簡化程序、降低費用，提高土地流轉(zhuǎn)交易的數(shù)量。第四，構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)體系，根據(jù)土地類型和特點發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促使各種類型的土地均能流轉(zhuǎn)。

4.2 完善規(guī)范程序

要想解決土地流轉(zhuǎn)中的主體錯位問題，重點是解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂問題。第一，嚴(yán)格按照土地管理制度開展經(jīng)營管理工作，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對流轉(zhuǎn)土地進行預(yù)警監(jiān)管，加大政府在流轉(zhuǎn)工作中的引導(dǎo)作用。第二，向農(nóng)戶普及相關(guān)法律法規(guī)和政策，學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)和管理知識，確保合同簽訂的規(guī)范性，對申請、簽訂合同、發(fā)放證件、歸檔等環(huán)節(jié)進行管理，逐漸構(gòu)成規(guī)范管理體系。第三，堅持市場導(dǎo)向，合理確定土地流轉(zhuǎn)的期限、定價，維護流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益；同時配合政府監(jiān)管，嚴(yán)格落實備案登記制度，明確土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)。

4.3 控制資本進駐

資本進駐土地流轉(zhuǎn)，為了預(yù)防自發(fā)性和盲目性，應(yīng)從以下3點出發(fā)：第一，根據(jù)土地資源的優(yōu)劣程度，合理配置資金，優(yōu)先流轉(zhuǎn)部分開發(fā)性強的土地，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；然后集中流轉(zhuǎn)開發(fā)性差的土地，實現(xiàn)全面流轉(zhuǎn)。第二，設(shè)置資本進駐規(guī)則，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為核心，解決市場信息不對稱、無序競爭等問題，遵循先入為主的原則。第三，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，制定長遠(yuǎn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，不要為了績效工程引入劣質(zhì)資本，以免后續(xù)出現(xiàn)撤資現(xiàn)象。

4.4 轉(zhuǎn)變思想觀念

引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變思想觀念，是推進土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)動力，需要通過宣傳教育，提高農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意識[6]。第一，加強宣傳力度，宣傳內(nèi)容包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地流轉(zhuǎn)等方面的法律法規(guī)和政策，以及土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，從而糾正農(nóng)戶的錯誤思想。第二，開展實踐工作，通過培育土地流轉(zhuǎn)的成功案例，以調(diào)動農(nóng)戶的積極性，加快土地流轉(zhuǎn)進程。

5 榮成地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐分析

5.1 榮成市概況

榮成市位于山東省東部，由威海市代管。其東、南、北三面臨黃海，海岸線長487 km，陸地面積1 526 km2。榮成市設(shè)榮成經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、石島管理區(qū)、好運角旅游度假區(qū)，轄12個鎮(zhèn)、10個街道、778個行政村、55個社區(qū)居委會。截至2021年末，榮成市全市總戶數(shù)23.8萬戶，戶籍總?cè)丝跀?shù)64.7萬人，常住人口71.43 萬人。榮成市海拔雖不太高，但地形復(fù)雜，有山地、丘陵、平原3種地貌類型，其中，山地占全市土地總面積的33.5%，丘陵占50.4%，平原占16.1%。境內(nèi)屬暖溫帶季風(fēng)型濕潤氣候，年均氣溫為11.3 ℃，具有四季分明、氣候溫和、降水集中的特點。

5.2 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)《榮成市土地資源調(diào)查報告》，全市土地總面積為1 674.7 km2。按開發(fā)利用類型分：耕地占總面積的40.01%，園地占總面積的8.77%，林地占總面積的15.03%，居民點及工礦用地占總面積的8.64%，交通用地占總面積的3.36%，水域占總面積的10.24%，未利用土地占總面積的13.95%。

2021年5月，榮成市人民政府辦公室印發(fā)了《榮成市耕地和永久基本農(nóng)田保護“田長制”實施方案》，旨在全力保障全市耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升，切實制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，促進耕地和永久基本農(nóng)田保護工作的規(guī)范化、制度化[7]。

2022年3月，榮成市完成第三次國土調(diào)查工作，結(jié)果顯示全市耕地減少15.52萬畝，原因主要包括：第一，兩次調(diào)查對耕地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致造成差異，“二調(diào)”時耕作層未破壞的土地按耕地調(diào)查，如臨時種植果樹、林木、藥材、草皮、花卉等，而“三調(diào)”時按照非耕地調(diào)查。第二，由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在原耕地上種植特色農(nóng)產(chǎn)品和林木，面積共26.67萬畝，如果需要這部分農(nóng)用地就可通過相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地。

5.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐

5.3.1 因地制宜制定土地流轉(zhuǎn)方案

在東山街道，村民用土地入股，由村黨支部領(lǐng)辦的合作社集中經(jīng)營，提高村里土地資源的利用效率。為促進集體和村民實現(xiàn)雙增收，對土地因地制宜、綜合利用，在種植糧食作物同時，探索高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的新途徑。例如：針對轄區(qū)土地地塊小、分布散的特點，東山街道通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，彌補地勢短板，帶動農(nóng)民、集體增收。與專業(yè)化企業(yè)合作，對荒廢貧瘠土地進行改良修復(fù)，發(fā)展葡萄、蘋果、軟棗、獼猴桃等特色農(nóng)業(yè)種植項目，通過連片開發(fā)助力農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

5.3.2 建立“3+1”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

榮成市人民政府出臺《關(guān)于推動優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的暫行意見》，積極探索土地流轉(zhuǎn)、黨支部領(lǐng)辦合作社、收入保險兜底和特色農(nóng)業(yè)的“3+1”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。第一，支持農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持集中成片流轉(zhuǎn)土地，促進耕地向大戶和新型經(jīng)營主體集中，從而夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。第二，支持村集體領(lǐng)辦合作社。鼓勵以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)入股等方式成立村集體領(lǐng)辦合作社，構(gòu)建責(zé)權(quán)利明晰、規(guī)范有序的運營機制。第三，推廣種糧收入保險，一方面提高經(jīng)營主體參與種糧的積極性，另一方面激發(fā)村集體領(lǐng)辦的創(chuàng)業(yè)熱情，真正讓土地流轉(zhuǎn)起來，從而提高經(jīng)濟效益。第四，支持發(fā)展特色種植業(yè)，支持城鐵沿線區(qū)域發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，支持三產(chǎn)融合發(fā)展。重點項目建設(shè)助推特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，一大批特色農(nóng)業(yè)項目落地建設(shè)，項目規(guī)模不斷擴大，加快形成一強多優(yōu)的特色農(nóng)業(yè)體系。

5.3.3 發(fā)揮政策資金引導(dǎo)激勵作用

統(tǒng)籌整合涉農(nóng)政策資金，發(fā)揮政策資金的引導(dǎo)激勵作用，實現(xiàn)“土地生金”的效果。第一，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)政策資金，對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地30畝以上的村集體進行多年連續(xù)補貼；物資購置方面推出“種糧創(chuàng)業(yè)貸”，實現(xiàn)無抵押低息貸款；農(nóng)機購置方面給予10%～30%的補貼。第二，與當(dāng)?shù)乇ｋU公司合作，創(chuàng)新實行種糧收入保險，鞏固兜底保障。例如，每畝提供30元的收入保險，保證小麥、玉米每畝收入不低于700元，未達到部分由保險公司賠付。第三，通過補服務(wù)差價形式，調(diào)動村集體積極性，鼓勵村集體開展托管經(jīng)營，項目政策同時向?qū)I(yè)社會化服務(wù)組織覆蓋延伸，對全市規(guī)?；Z食提供服務(wù)保障。

6 結(jié)語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，主要包括互換模式、出租模式、入股模式、股份合作模式4種，其能優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模、增加農(nóng)民收入。文章指出目前土地流轉(zhuǎn)存在的問題，闡述了相關(guān)改進措施，例如深化制度改革，完善規(guī)范程序，控制資本進駐，轉(zhuǎn)變思想觀念，以期為實際工作提供一些借鑒，推動農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。