我國基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法問題的研究

王 琪

承德市生態(tài)環(huán)境局豐寧滿族自治縣分局，河北 承德 068350

一、研究背景

氣候變化是全人類面臨的共同難題，我國承擔大國責任，提出碳達峰碳中和目標，并抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案。除了公民自覺承擔保護生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)，基層的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力也是生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法中的重要一環(huán)，是打擊生態(tài)環(huán)境違法過程中最直接有力的手段。通過近幾年的努力，基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力得到不少的提高，基層生態(tài)環(huán)境管理也較之前更清晰透明，成果顯著。但也暴露出很多問題，使得基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力受到限制?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門落實不到位，在執(zhí)法過程中流于形式，執(zhí)法目的“雷聲大雨點小”，得不到預(yù)期目標等，這些都是現(xiàn)如今基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀。為了我國在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面更好地發(fā)展，本文針對基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀的研究，認真分析，解決薄弱環(huán)節(jié)，促進基層部門生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的健康發(fā)展。

二、基層生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法困境

（一）環(huán)境法治觀念滯后

基層政府對生態(tài)環(huán)境保護法治的觀念存在滯后現(xiàn)象，亦可說，基層政府對生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系認識不夠透徹[1]，在兩者發(fā)生沖突時不能做出正確的抉擇。主要體現(xiàn)在兩方面。一是過去基層政府在以經(jīng)濟發(fā)展為工作中心的同時可能會以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展有時是互相矛盾的，一味地關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護，經(jīng)濟發(fā)展形勢就會受到嚴峻的考驗。所以從自身考量，會淡化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職能。二是生態(tài)環(huán)境部門在執(zhí)法過程中往往要觸及生態(tài)環(huán)境違法者的自身利益。生態(tài)環(huán)境部門依法查封、扣押或沒收造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備時，生態(tài)環(huán)境違法者對損害自身利益的事情會堅決抵制。由此帶來的上訪、行政復(fù)議、訴訟等，處理周期較長，給工作帶來很大的阻力。

（二）法律法規(guī)不健全、不規(guī)范

我國頒發(fā)的環(huán)境保護立法執(zhí)法的法律法規(guī)中，存在以下三個漏洞。一是我國基層環(huán)境執(zhí)法中，可適性不高?？蛇m性不高的主要原因是相關(guān)立法不完善或是相關(guān)立法有空白。根據(jù)行政法和環(huán)境法理論，如果法律法規(guī)沒有對執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限作出規(guī)定，執(zhí)法主體則不能做出有損于執(zhí)法對象的決定。也就是說，執(zhí)法過程中要合法合理，有法可依，有理可追，才能實現(xiàn)執(zhí)法正義[2]。二是相關(guān)職能部門之間執(zhí)法中發(fā)生推諉現(xiàn)象。法律法規(guī)中沒有明確責任職責，部門之間職能交叉，也沒有有效的協(xié)調(diào)機制。就會導(dǎo)致同一個事件出現(xiàn)時，多個部門互相推諉，撇清關(guān)系。三是違法成本低[3]。產(chǎn)生尾廢污染的企業(yè)大部分為了節(jié)約成本不修建凈化設(shè)施，有的為了應(yīng)付檢查修建了，但也擱置不啟用。大部分小型企業(yè)幾乎沒有能力承擔巨額的環(huán)保設(shè)施，在環(huán)保執(zhí)法部門沒有找上門來時，繼續(xù)非法排污，即使在收到執(zhí)法部門的罰單后，如果承擔后果巨大，企業(yè)相關(guān)人員就會消失，留下的污染物，留下的爛賬無人管理，無形中增加生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的成本。

（三）保障不全面

第一，體現(xiàn)在資金投入不足，人員配備不齊全。環(huán)境執(zhí)法需要大量財政支撐。資金不到位，影響到人員相關(guān)培訓(xùn)的費用，也影響到購置大量專業(yè)設(shè)備的費用。上崗人員不齊全，就會導(dǎo)致排查任務(wù)事倍功半。人員培訓(xùn)不到位，缺少職業(yè)素養(yǎng)，環(huán)保執(zhí)法進程很難開展。沒有必要設(shè)備的補給，尤其對是高科技、精密度高的現(xiàn)代化設(shè)備，相關(guān)人員就無法準確地判斷。例如排污，人員現(xiàn)在大部分都是實地考察，一步一步地推測排污暗管的位置，地形復(fù)雜，暗管設(shè)置隱蔽，給排查工作帶來很大的困難。還有大氣污染物排放尤其是安裝在線監(jiān)控設(shè)施的，如果執(zhí)法人員未經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)和現(xiàn)場實際操作，很難對污染物排放是否超標違法、在線監(jiān)控設(shè)施是否有造假進行準確判斷，在很大程度上影響了環(huán)境執(zhí)法的有效性。

第二，體現(xiàn)在社會公眾無法明確分清管理部門。社會公眾對環(huán)境污染管理的統(tǒng)一認識就是生態(tài)環(huán)境部門，部分人仍然認為生態(tài)環(huán)境部門不作為。例如商店外的喇叭聲造成擾民的行為是屬于公安部門管理，建筑工地產(chǎn)生的噪音屬于住建部門管理。各種信訪舉報問題的管理單位都不相同，這需要基層政府加大力度宣傳，也需要各部門之間相互配合溝通，既為群眾營造有法可依違法必究的社會之風，也降低環(huán)境管理的難度和執(zhí)法的成本。

（四）執(zhí)法力度不足

一直以來，基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法就存在著執(zhí)法力度不足的問題，對一些違法者在采取法律強制措施的過程中，從違法行為的立案偵查到實施行政處罰都需要花費較長的時間。生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法權(quán)缺乏強有力的效能，導(dǎo)致在多種污染問題發(fā)生后，只有在生態(tài)環(huán)境保護處罰被上報和公示后才能對基層違法者的環(huán)境違法排污行為進行有效阻止和生態(tài)修復(fù)，這也導(dǎo)致多數(shù)造成環(huán)境破壞的違法排污行為無法得到有效遏制，產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境污染問題，對我國生態(tài)文明建設(shè)造成了嚴重的阻礙。此外，我國生態(tài)環(huán)境部門也缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和部署。在我國生態(tài)環(huán)境保護上，采取的是統(tǒng)一管理和分層管理的行政執(zhí)法機制，這種執(zhí)法機制引入了多元化的執(zhí)法參與主體，導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)和行政執(zhí)法責任體系出現(xiàn)了極度分散的情況，這也是導(dǎo)致我國基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度不足問題產(chǎn)生的根本原因。

三、基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的對策建議

（一）強化基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法能力

首先，加強基層生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法能力就要保障人員到崗到位，有能力有作為。生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法工作要求比較高，有著很強的專業(yè)性，基層政府要加強提升環(huán)境監(jiān)察方面執(zhí)法人員的數(shù)量和質(zhì)量[4]。要不斷提高環(huán)保執(zhí)法隊伍的先進性和專業(yè)性，需要不斷提升高級專業(yè)人員在隊伍中的比例，還要不斷從社會上引進專業(yè)人員與環(huán)保技術(shù)人員。還要健全人員升遷制度，不要讓基層專業(yè)技術(shù)人員感到自己升職路線受限，做多做少都一樣。目前部分地區(qū)的基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員緊缺，持證上崗的人員遠遠不足以應(yīng)對日益繁重、細節(jié)化的工作任務(wù)。

其次，人員到位后，要加強對人員素質(zhì)和專業(yè)水平的再培訓(xùn)，保持隊伍的戰(zhàn)斗力和專業(yè)性。在日常執(zhí)法過程中，也要加強人員內(nèi)部之間的互相交流，新進人員要向年長的有經(jīng)驗的執(zhí)法人員學習經(jīng)驗，而年長者也同時要吸取年輕人的創(chuàng)新思維，新的執(zhí)法理念，更高效更科學的專業(yè)思路，實現(xiàn)整個隊伍集體成長。

最后，還要引進先進的設(shè)備，充實必備的物資和器材，強化系統(tǒng)培訓(xùn)和實地操作。先進的儀器搭配專業(yè)的隊伍才能實現(xiàn)高效率辦事，系統(tǒng)培訓(xùn)和實地操作方能提升有效執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法水平，不至于紙上談兵。相關(guān)執(zhí)法人員不必再明察暗訪，苦苦追尋錯誤的排污暗管，使用先進儀器，可以精準高效地找到源頭，方便取證，有充足的理由和證據(jù)向違法企業(yè)開罰單。

（二）加強基層生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理

細化責任清單制度。要做到有法可依，有法可循，違法必究，追究到位。相關(guān)各部門需要落實環(huán)境保護具體職責，賦予具體相關(guān)人員權(quán)力。細化職責，在相關(guān)部門交叉項上要更加細化，劃分執(zhí)法責任范圍，確定每個執(zhí)法角度不遺漏[5]。做好監(jiān)督管理，對于執(zhí)法過程中對責任人的責任追究要明確，還要掌握追責期限，確定責任種類以及根據(jù)法律對責任人的違法行為具體處置的細節(jié)，以及制定盡職免責制度。

相關(guān)部門必須嚴格遵循我國頒布的環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)要求辦事，不斷強化執(zhí)法人員的法治觀念，為執(zhí)法人員提供專業(yè)化的法律知識培訓(xùn)和執(zhí)法技能培訓(xùn)，同時也要對基層環(huán)境執(zhí)法隊伍加大考核力度，甄選出一批職業(yè)道德高尚、業(yè)務(wù)能力過硬的人員來為基層生態(tài)環(huán)境保護打下有力的監(jiān)督管理基礎(chǔ)。更要結(jié)合我國生態(tài)文明建設(shè)的根本要求，充分領(lǐng)略時代精神，積極融入共治共享的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理格局。基層生態(tài)環(huán)境保護之中存在著管理體量較小、數(shù)量較多的問題，而在基層生態(tài)環(huán)境保護之中也應(yīng)該改變過去被動化的監(jiān)督管理模式，要充分發(fā)揮當?shù)厝嗣袢罕?、黨組織和環(huán)保志愿者的力量，構(gòu)建出網(wǎng)格化監(jiān)督管理的機制，確保多種生態(tài)問題能夠在網(wǎng)格之中得到有效解決，讓更多的人參與到生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理之中，構(gòu)建出更加精細化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機制。在監(jiān)督管理工作開展中，相關(guān)部門也應(yīng)該引入信息化管理機制，提升多種監(jiān)督管理信息交流和共享的力度，構(gòu)建出以數(shù)據(jù)信息說話、群眾共同參與的監(jiān)督管理措施，要充分發(fā)揮宣傳部門的教育職能，使更多群眾認識到生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理工作開展的重要性，贏得更加廣泛的群眾基礎(chǔ)，確保群眾支持相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)督管理工作，為基層生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理質(zhì)量和效率的不斷提升提供全面的保障。

（三）加大人、財、物的有力保障

應(yīng)通過立法使得各級執(zhí)行部門都成立專門的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)，保持生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體的獨立性，不受來自政府以及其他部門的干擾。同時明確中央和地方職權(quán)劃分，以提高生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法效率。各級環(huán)境保護有關(guān)部門要積極主動地與電力、水利、公安等部門溝通，獲取支持和配合，從之前的被動執(zhí)法轉(zhuǎn)換為主動執(zhí)法、積極執(zhí)法[6]。

應(yīng)建立現(xiàn)代化的裝備制度。按照2011年國家新發(fā)布的標準，各基層環(huán)保部門要陸續(xù)實現(xiàn)執(zhí)法裝備和技術(shù)手段的現(xiàn)代化[7]。基層環(huán)保部門要對庫房里的裝備進行清點，對老舊設(shè)備要及時更新，購入現(xiàn)代化裝備，例如檢測儀器、檢測儀器和相關(guān)取證設(shè)備等。資金充足的情況下可以為執(zhí)法人員配備必要交通工具，這樣執(zhí)法人員可以更加便捷地到達現(xiàn)場，提高工作效率。

同時也要結(jié)合人力資源、財力資源和物力資源協(xié)調(diào)使用、持續(xù)發(fā)展的根本原則，制定出資源共享和資源協(xié)調(diào)的工作機制，確保多種資源的利用效率得到不斷提升，為不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作提供良好的保障，確?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境保護執(zhí)法活動能夠得到有效的支持，為我國生態(tài)文明建設(shè)水平的不斷提升奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

（四）完善領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機制和追責機制

實踐證明，要想解決好環(huán)境問題，離不開各級黨委和政府的重視。要想讓各級領(lǐng)導(dǎo)重視起環(huán)境保護工作，必須要對當前的干部考核機制加以改進，破除單純以GDP作為政績衡量標準的方法。完善考核機制，一定要將生態(tài)環(huán)境保護政績與官員任免掛鉤，將生態(tài)環(huán)境保護業(yè)績納入考核內(nèi)容作為升遷依據(jù)，即在考核體系中加入污染物排放總量、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)損害賠償、環(huán)保資金投入及公眾對環(huán)境的滿意度等內(nèi)容，使官員意識到生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展會對自己的仕途產(chǎn)生同樣的影響，就能充分調(diào)動其生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性。環(huán)保指標的內(nèi)容和標準要科學合理，具有可操作性，如何設(shè)計環(huán)保指標的具體內(nèi)容和權(quán)重還有賴于政府部門和相關(guān)專家不斷地探索和研究。

職務(wù)的升遷是一種正面的激勵，但僅有激勵是不夠的。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核主要是引導(dǎo)他們重視生態(tài)環(huán)境保護工作，我們還需要有必要的監(jiān)督懲罰措施來約束那些激勵失效的政府官員。2015年以前，領(lǐng)導(dǎo)干部很少因為環(huán)境問題被追責，這是因為缺乏法律上的依據(jù)，國家監(jiān)察委員會和當時的國家環(huán)?？偩钟?006年聯(lián)合頒布了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，明確了責任的承擔者和處分標準，成為了打擊環(huán)境瀆職和失職行為的依據(jù)[8]。2017年至今，因為環(huán)境問題被追責的領(lǐng)導(dǎo)干部逐年增多，我們應(yīng)該以此為基礎(chǔ)大力健全環(huán)保追責機制，希望在未來的工作中，能夠繼續(xù)完善和豐富現(xiàn)行的監(jiān)督措施和追責辦法，使各級領(lǐng)導(dǎo)能夠轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，真正從政治層面重視起生態(tài)環(huán)境保護工作。

四、結(jié)論

我國基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法在環(huán)境法制觀念、政策法規(guī)規(guī)范性和保障措施等方面存在不足。針對不足之處，提出一系列措施：強化基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法能力、加強基層生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理、加大人財物的有力保障、完善領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機制和追責機制，提高基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的深度與廣度，營造良好生態(tài)環(huán)境。