全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷十大趨勢(shì)與中國(guó)選擇

文/韓偉 編輯/王亞亞

當(dāng)前全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷存在立法宗旨搖擺、調(diào)研持續(xù)深化、規(guī)則逐步完善、警惕執(zhí)法不足等十大趨勢(shì)，我國(guó)可在這十個(gè)方面結(jié)合國(guó)情走出自己的道路。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，具有交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和跨界競(jìng)爭(zhēng)等特點(diǎn)。如果不加以必要干預(yù)，任其無(wú)序發(fā)展，“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的局面將會(huì)更加突出。近年來(lái)，全球范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的趨勢(shì)，對(duì)照全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)可結(jié)合自己國(guó)情，因地制宜，實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)。

全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷十大趨勢(shì)

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷領(lǐng)域，全球主要司法轄區(qū)近年來(lái)在立法與執(zhí)法方面大致存在下列十個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)。

第一，反壟斷立法宗旨搖擺。美國(guó)、歐盟等成熟司法轄區(qū)出現(xiàn)反壟斷目標(biāo)由單一目標(biāo)向多元目標(biāo)搖擺與回歸的趨勢(shì)。如美國(guó)，在數(shù)字市場(chǎng)高度集中、巨型平臺(tái)產(chǎn)生重大影響以及社會(huì)貧富懸殊加大等因素推動(dòng)下，近年以“新布蘭代斯運(yùn)動(dòng)”為代表的思潮對(duì)美國(guó)反壟斷法過(guò)去數(shù)十年的實(shí)施進(jìn)行了反思，重新強(qiáng)調(diào)反壟斷法在確保社會(huì)公平、維系經(jīng)濟(jì)民主等方面的作用。就歐盟而言，基于綠色與數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟反壟斷法也日益關(guān)注效率之外的公平、經(jīng)濟(jì)自由、多元與民主等目標(biāo)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）近年也日漸重視反壟斷在減貧、環(huán)保、社會(huì)公平、就業(yè)等方面的作用。

第二，調(diào)研持續(xù)深化。歐盟、美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、荷蘭、西班牙、意大利、葡萄牙、澳大利亞、日本等司法轄區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)，金磚國(guó)家、北歐國(guó)家等國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法聯(lián)合組織，以及OECD、全球移動(dòng)通訊系統(tǒng)協(xié)會(huì)（Global System for Mobile Communications Association，GSMA）、歐洲監(jiān)管中心、芝加哥大學(xué)、喬治梅森大學(xué)等國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)近年來(lái)紛紛就平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)反壟斷問(wèn)題展開(kāi)調(diào)研，發(fā)布了系列重磅報(bào)告。此外，一些國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)也在持續(xù)展開(kāi)新的調(diào)研，這對(duì)反壟斷立法和執(zhí)法的發(fā)展都有深遠(yuǎn)的影響。

第三，反壟斷規(guī)則逐步完善。各國(guó)都在逐步完善相關(guān)反壟斷立法以規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如日本2019年發(fā)布的《數(shù)字平臺(tái)濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位指南》、俄羅斯2020年《反壟斷法》第5次修訂、德國(guó)2021年《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案、新加坡2022年開(kāi)始實(shí)施系列《競(jìng)爭(zhēng)法配套指南（新版）》等。德國(guó)、奧地利2021年12月更新了其2018年聯(lián)合發(fā)布的《并購(gòu)申報(bào)交易額門(mén)檻指南》，提升了交易申報(bào)門(mén)檻。此外，美歐近年來(lái)還發(fā)布了系列重磅法案，如歐盟2020年發(fā)布《數(shù)字市場(chǎng)法（草案）》，美國(guó)眾議院、參議院2021年發(fā)布《美國(guó)選擇與創(chuàng)新在線(xiàn)法案（草案）》《終止平臺(tái)壟斷法案（草案）》等。

第四，警惕反壟斷執(zhí)法不足。過(guò)去國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策理論與實(shí)務(wù)界主要強(qiáng)調(diào)如何預(yù)防反壟斷執(zhí)法過(guò)度問(wèn)題，近年來(lái)美歐等多國(guó)執(zhí)法部門(mén)以及芝加哥大學(xué)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)均開(kāi)始強(qiáng)調(diào)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法不足的風(fēng)險(xiǎn)。比如英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局委托經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)公司Lear系統(tǒng)梳理了該國(guó)近年來(lái)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的若干重大并購(gòu)交易。而一些國(guó)家和地區(qū)的“回溯性執(zhí)法”也體現(xiàn)了執(zhí)法部門(mén)對(duì)以往執(zhí)法不足的擔(dān)憂(yōu)。如2020年12月，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)及美國(guó)48個(gè)州/地區(qū)分別對(duì)臉書(shū)提起反壟斷訴訟，其中涉及臉書(shū)早在2012年和2014年完成的兩起收購(gòu)。

第五，關(guān)注壟斷特定行為。跨平臺(tái)平價(jià)協(xié)議、算法合謀、扼殺收購(gòu)、數(shù)據(jù)封鎖、自我優(yōu)待、利用隱私進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)行為等，日益引發(fā)各國(guó)反壟斷執(zhí)法部門(mén)關(guān)注。如針對(duì)某些大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者兼具“市場(chǎng)組織者”與“市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者”的雙重屬性所引發(fā)的自我優(yōu)待問(wèn)題，多個(gè)國(guó)家反壟斷執(zhí)法部門(mén)已開(kāi)展行動(dòng)。

第六，拓展反壟斷中的損害賠償理論。這主要體現(xiàn)在隱私與創(chuàng)新問(wèn)題在反壟斷執(zhí)法中的考量。隱私問(wèn)題納入反壟斷執(zhí)法考量的代表性案例是德國(guó)卡特爾局查處的臉書(shū)案，該案例代表了“弱隱私保護(hù)”；而近年蘋(píng)果隱私新政在法國(guó)等地遭遇調(diào)查，使得“強(qiáng)隱私保護(hù)”也導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注。關(guān)于反壟斷執(zhí)法中對(duì)創(chuàng)新問(wèn)題的思考，以歐盟2017年附條件批準(zhǔn)的陶氏與杜邦合并案為代表，2020年英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局處理的Sabre收購(gòu)Farelogix一案也是該領(lǐng)域重要案例。

第七，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。為應(yīng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，近年來(lái)有觀點(diǎn)主張?jiān)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置方面予以?xún)?yōu)化，如2019年芝加哥大學(xué)發(fā)布的《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策調(diào)研報(bào)告》，建議美國(guó)國(guó)會(huì)建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管局。而英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局則在2021年4月正式宣布成立數(shù)字市場(chǎng)部，進(jìn)一步優(yōu)化其對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法。

由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，傳統(tǒng)執(zhí)法工具的運(yùn)用有時(shí)很難滿(mǎn)足市場(chǎng)快速發(fā)展的需求，近年來(lái)部分國(guó)家執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始關(guān)注臨時(shí)性措施的運(yùn)用。

第八，改進(jìn)監(jiān)管手段。由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，傳統(tǒng)執(zhí)法工具的運(yùn)用有時(shí)很難滿(mǎn)足市場(chǎng)快速發(fā)展的需求，近年來(lái)部分國(guó)家執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始關(guān)注臨時(shí)性措施的運(yùn)用。歐洲監(jiān)管中心2017年發(fā)布的項(xiàng)目報(bào)告《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與非歧視》強(qiáng)調(diào)，若法律可行時(shí)，可更頻繁使用臨時(shí)性措施。2019年10月，歐委會(huì)對(duì)外公告已責(zé)令博通公司暫停與其六個(gè)主要客戶(hù)達(dá)成的某些業(yè)務(wù)交易，該決定是歐盟時(shí)隔18年后首次運(yùn)用臨時(shí)禁令。2019年12月，瑞典競(jìng)爭(zhēng)管理局發(fā)布消息，對(duì)健身服務(wù)聚合平臺(tái)Bruce采取臨時(shí)措施，在調(diào)查終止前禁止其與健身工作室供應(yīng)商簽署排他性的獨(dú)家協(xié)議。

第九，科技賦能執(zhí)法。針對(duì)算法合謀等技術(shù)發(fā)展伴生的新問(wèn)題，部分國(guó)家反壟斷執(zhí)法部門(mén)關(guān)注技術(shù)手段的應(yīng)用，一定程度上體現(xiàn)了技術(shù)問(wèn)題通過(guò)技術(shù)解決的思路。如俄羅斯反壟斷局開(kāi)發(fā)了一套名為Big Digital Cat的系統(tǒng)，用于跟蹤市場(chǎng)上出現(xiàn)的算法合謀。巴西競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)則開(kāi)發(fā)了一套名為Cerebro的篩選系統(tǒng)，該系統(tǒng)可通過(guò)應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘工具和經(jīng)濟(jì)過(guò)濾器來(lái)集成大型公共采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，識(shí)別和衡量公共競(jìng)標(biāo)中合謀發(fā)生的可能性。

第十，爭(zhēng)奪國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前，各國(guó)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管整體處于摸索與規(guī)則創(chuàng)建階段，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)則話(huà)語(yǔ)權(quán)也日益重視。歐盟與美國(guó)近年推出的系列新法案均引發(fā)了各國(guó)的高度關(guān)注，德國(guó)與法國(guó)則在歐盟成員國(guó)中最為活躍。英國(guó)脫歐后，也高度重視國(guó)際影響力，英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局2019年發(fā)布的調(diào)研報(bào)告《解鎖數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)》便強(qiáng)調(diào)了國(guó)際引領(lǐng)計(jì)劃，指出競(jìng)爭(zhēng)政策是英國(guó)的國(guó)際優(yōu)勢(shì)，其具備有力、受人尊重的立法與執(zhí)法框架。除發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始注重競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際影響力，如金磚國(guó)家近年高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際影響，2019年金磚國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)工作組還聯(lián)合發(fā)布了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的金磚國(guó)家：競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐》報(bào)告。

中國(guó)的選擇與路徑

第一，平衡多元目標(biāo)。與部分轄區(qū)出現(xiàn)立法宗旨搖擺不同，我國(guó)《反壟斷法》第一條確立了多元目標(biāo)，涉及保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等多個(gè)目標(biāo)?，F(xiàn)行法的多元目標(biāo)模式，為我國(guó)反壟斷執(zhí)法在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域銜接不同政策目標(biāo)，如涉及國(guó)家安全的特定產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等，提供了足夠的彈性基礎(chǔ)。今后執(zhí)法中，應(yīng)聚焦競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維系，重視不同目標(biāo)的銜接。

第二，調(diào)研持續(xù)深化。我國(guó)執(zhí)法部門(mén)針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷問(wèn)題一直高度重視，委托開(kāi)展了多項(xiàng)課題調(diào)研，為規(guī)則完善與執(zhí)法奠定了一定的基礎(chǔ)。值得注意的是，2021年12月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局正式成立競(jìng)爭(zhēng)政策與大數(shù)據(jù)中心，該中心主要職責(zé)是開(kāi)展反壟斷、競(jìng)爭(zhēng)政策、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的政策理論研究，承擔(dān)反壟斷執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、電子取證固證、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)支撐工作。

第三，規(guī)則逐步完善。2019年發(fā)布的《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》等《反壟斷法》配套規(guī)章，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有一定回應(yīng)。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)2021年2月正式發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），《指南》是全球第一部由官方正式發(fā)布的專(zhuān)門(mén)針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性反壟斷指南。此外，《反壟斷法》目前正在修訂，如何回應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是此次修法的重要背景之一，目前公布的草案也設(shè)置了相關(guān)條款。修法過(guò)程中，仍需考慮規(guī)則守成與革新之間的關(guān)系，如《反壟斷法》的適用范圍是否需要拓寬等。

第四，警惕執(zhí)法不足。近年我國(guó)加大了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并購(gòu)交易的審查力度，查處了一批應(yīng)申報(bào)而未申報(bào)案件。下一步有必要強(qiáng)化反壟斷中的事前監(jiān)管，即在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查環(huán)節(jié)重視大型平臺(tái)實(shí)施的并購(gòu)交易，特別是那些針對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的收購(gòu)交易。反壟斷執(zhí)法部門(mén)可以通過(guò)申報(bào)門(mén)檻的完善，如增加“交易額”門(mén)檻，優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)注并購(gòu)交易對(duì)創(chuàng)新的潛在損害等，更為有力地在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查環(huán)節(jié)對(duì)資本無(wú)序擴(kuò)張予以事前控制。

第五，關(guān)注特定行為。基于我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展情況，近年“二選一”問(wèn)題成為我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷關(guān)注焦點(diǎn)，阿里案、美團(tuán)案兩起重大案件引發(fā)各界高度關(guān)注。此外，以虎牙公司與斗魚(yú)國(guó)際控股有限公司合并案為代表的對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并購(gòu)案件的查處，也具有很強(qiáng)的代表性。下一步，在穩(wěn)定執(zhí)法常態(tài)的基礎(chǔ)上，可考慮進(jìn)一步拓寬執(zhí)法涉及的反競(jìng)爭(zhēng)行為類(lèi)型。

第六，拓展損害理論。以創(chuàng)新?lián)p害為例，《指南》在經(jīng)營(yíng)者集中的考量因素部分便涉及創(chuàng)新問(wèn)題。依據(jù)《指南》，在評(píng)估經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的控制力時(shí)，可以考慮技術(shù)創(chuàng)新的頻率和速度、是否存在或者可能出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新。在評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)技術(shù)進(jìn)步的影響時(shí)，可以考慮現(xiàn)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者在技術(shù)和商業(yè)模式等創(chuàng)新方面的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和能力的影響，對(duì)初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺(tái)的收購(gòu)是否會(huì)影響創(chuàng)新等。實(shí)際上我國(guó)部分經(jīng)營(yíng)者集中案件已經(jīng)對(duì)創(chuàng)新問(wèn)題有所考量，如拜耳收購(gòu)孟山都股權(quán)案，不過(guò)是否會(huì)演化出獨(dú)立的創(chuàng)新?lián)p害理論，有待觀察。

第七，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。2021年11月18日，國(guó)家反壟斷局揭牌，這是我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置邁出的重大一步。不過(guò)，以國(guó)際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來(lái)看，中國(guó)相較于自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模，其反壟斷執(zhí)法資源整體仍然有限。為確保競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位以及競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供的有力保障，應(yīng)進(jìn)一步增加中央與地方反壟斷執(zhí)法人員的配置。此外，還需要重視反壟斷執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，包括展開(kāi)部分重大案件回溯分析，健全反壟斷知識(shí)管理體系，積累不同行業(yè)的分析經(jīng)驗(yàn)與市場(chǎng)數(shù)據(jù)，為今后的執(zhí)法工作以及地方反壟斷執(zhí)法提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)樣本。

第八，改進(jìn)監(jiān)管手段。就我國(guó)而言，針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所發(fā)生的涉及面廣、社會(huì)影響大的涉嫌違法行為，除了正式執(zhí)法調(diào)查，還可以通過(guò)座談、約談、告誡等不同形式與經(jīng)營(yíng)者及時(shí)溝通，預(yù)防與及時(shí)制止違法行為的發(fā)生，同時(shí)防止違法行為所造成損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

第九，科技賦能執(zhí)法。執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分重視執(zhí)法過(guò)程中數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，建立健全智能化違法行為數(shù)字監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉嫌排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。目前國(guó)內(nèi)已有這方面的探索，2021年2月，浙江市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)發(fā)布了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)“浙江公平在線(xiàn)”。值得注意的是，在這類(lèi)數(shù)字系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與運(yùn)用過(guò)程中，應(yīng)警惕政府部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)環(huán)節(jié)，特別是向特定數(shù)字巨頭購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可能帶來(lái)的鎖定與依賴(lài)效應(yīng)。

第十，爭(zhēng)奪國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理規(guī)則的健全與發(fā)展，是目前全球各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則的構(gòu)筑與完善。我國(guó)可進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際交流，通過(guò)規(guī)章、指南、執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部指引以及企業(yè)合規(guī)指引等不同層級(jí)、多種形式的規(guī)則優(yōu)化，提升制度型開(kāi)放的程度，更好地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)?？苫诼?lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)、世界貿(mào)易組織，以及多雙邊貿(mào)易談判等渠道，圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷規(guī)則深入開(kāi)展國(guó)際交流與合作，積極爭(zhēng)取平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理規(guī)則的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。