安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革探索(1993—2006)

陳 勇，李迪迪

(1.安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽大學(xué) 歷史學(xué)院，安徽 合肥 230601)

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅并稱“農(nóng)業(yè)四稅”。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)、取得農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入的單位和個人征收的一項稅收。所謂“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)”，系指除糧食、薯類、棉花、麻類、油料、糖料作物以外的農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)品，主要包括園藝產(chǎn)品、煙葉、水產(chǎn)品、林木、牲畜、食用菌以及其他經(jīng)濟(jì)作物。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是中華人民共和國歷史上一個比較特殊的稅種，它曾是農(nóng)業(yè)稅的重要組成部分，但又與后者時分時合，并最終和農(nóng)業(yè)稅一起于2006年被一并取消。

與農(nóng)業(yè)稅收的主體稅種農(nóng)業(yè)稅相比，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在國家財政中的地位并不十分重要，但作為地方稅種,在某些農(nóng)業(yè)特產(chǎn)豐富的省份，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實際上成為地方財政收入的主要來源，由此也成為農(nóng)村稅費紊亂、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題的重要源頭。安徽是農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收過程中產(chǎn)生問題最多的省份之一。早在20世紀(jì)90年代，安徽省就率先進(jìn)行了包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在內(nèi)的農(nóng)村稅費制度改革的探索，先后出現(xiàn)了渦陽新興鎮(zhèn)的“稅費合一”模式、太和的“統(tǒng)收分管”模式、五河的“費改稅”模式等。2003年，在蕭縣、碭山兩縣試點的基礎(chǔ)上，又在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革試驗。那么，安徽省為什么要率先進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革，安徽省對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅做了哪些方面的改革探索，取得了哪些經(jīng)驗，這是本文試作回答的問題。

一、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與農(nóng)業(yè)稅的分合

中華人民共和國成立以來，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅經(jīng)歷了如下幾個發(fā)展階段：

(一)與農(nóng)業(yè)稅合征階段(1949—1957)

中華人民共和國成立初期，農(nóng)、林特產(chǎn)品及其他經(jīng)濟(jì)作物均與糧食作物一起被納入農(nóng)業(yè)稅一并征收，只是計稅方法略有不同。糧食作物是以土地的常年應(yīng)產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，再適用相應(yīng)的稅率。在陜甘寧、晉綏、晉察冀等老解放區(qū)，一般適用比例稅制(即在計算每一農(nóng)戶稅額時，先從全部收入中按人口扣除一定收入的免征收入額，所余部分按同樣稅率比例征收)[1]270；在鄂豫皖、豫皖蘇、豫陜鄂等新解放區(qū)，則采取的是多級累進(jìn)稅制(即以戶為單位，按農(nóng)村人口常年應(yīng)產(chǎn)量累進(jìn)計算，每戶農(nóng)業(yè)人口全年人均收入不超過150斤主糧者免征，超過150斤者，按農(nóng)業(yè)收入的不同稅級，以3%～42%的累進(jìn)稅率課稅)[1]293。而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的計稅辦法，由各省(市)人民政府?dāng)M訂[2]。多數(shù)省份是將農(nóng)戶的林木或其他特產(chǎn)平均收入按一定比例折合成主糧，再依率計征農(nóng)業(yè)稅。為獎勵特產(chǎn)品的生產(chǎn)，各地往往有低折計稅的規(guī)定。在《安徽省1952年農(nóng)業(yè)稅施行細(xì)則》中，特產(chǎn)品按照四鄰?fù)韧恋氐募Z食常年應(yīng)產(chǎn)量評定其同等收入；如無鄰田可比，按原產(chǎn)品收獲季節(jié)當(dāng)?shù)爻鍪蹆r格折合主糧打五折計算。然后，在這一常年產(chǎn)量基礎(chǔ)上，統(tǒng)一適用10%的稅率計征農(nóng)業(yè)稅①，而不是像糧食作物那樣，實行的是多級超額累進(jìn)稅率計征。

但是，農(nóng)林特產(chǎn)品種類繁多，生長年限長短不一，產(chǎn)量和成本有高有低，各地種植規(guī)模不固定，收入水平也存在很大差異，以上這種計稅辦法，只能是暫時的過渡。1954年，財政部規(guī)定，農(nóng)林特產(chǎn)改評定常年糧食產(chǎn)量折糧征稅辦法為按應(yīng)稅品種核定的比例稅率單項計稅，即按照農(nóng)林特產(chǎn)品實際銷售價款，每個品種單獨定率征收農(nóng)業(yè)稅。如1956年有關(guān)文件規(guī)定：木材、茶葉、制茶用花等各種應(yīng)稅品種的計稅收入，一律按照實際出售價款計算，適用不同的稅率，木材為3%～5%，茶葉、制茶用花為5%～9%①。此后，農(nóng)林特產(chǎn)雖仍在農(nóng)業(yè)稅體系中，但已與糧食作物的征稅方法截然不同。

(二)農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅階段(1958—1993)

1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，將征收農(nóng)業(yè)稅的收入分為糧食作物收入、薯類作物收入、棉麻油糖等經(jīng)濟(jì)作物收入、園藝作物及其他經(jīng)濟(jì)作物收入。園藝作物一般指水果、蔬菜、瓜類、觀賞用花和制茶用花等；其他經(jīng)濟(jì)作物指除棉、麻、煙、油和糖以外的經(jīng)濟(jì)作物，主要有茶、桑以及各種人工培植的藥材和染料作物等。以上園藝作物及其他經(jīng)濟(jì)作物被稱作農(nóng)林特產(chǎn)，有的一年幾收，有的一年一收或者幾年一收；有的旺收期長，有的旺收期短；有的獲利較大，有的獲利較小，很難制定一個全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的計稅標(biāo)準(zhǔn)，宜由各地自行擬定為好。各地計稅收入的確定大體上有如下四種：按照各產(chǎn)品本身的常年產(chǎn)量計算，按照實際收入計算或按實際收入打折計算，比照同等土地種植糧食作物的常年產(chǎn)量計算，按凈收入計算[3]564。在1958年財政部及部分省的政府文件中開始出現(xiàn)“農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅”的名目②。但當(dāng)時只有農(nóng)林特產(chǎn)較多的省份開征農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅。安徽省農(nóng)林特產(chǎn)稅征收品種涉及茶葉、木材、毛竹、丹皮、桐籽、山核桃、木炭、茯苓、生漆等，按照上述第二種辦法，即以實際出售價款計算應(yīng)稅收入。各品種適用的稅率分別為：茶葉，江南地區(qū)8%，江北地區(qū)7%；麻、竹，江南地區(qū)7%，江北地區(qū)6%；茯苓8%，桐籽7%，木材、山核桃、生漆等5%；丹皮15%，白芍21%①。為了調(diào)節(jié)糧食作物與農(nóng)林特產(chǎn)之間的收入差異，平衡稅負(fù)，同時也為了與鄰省的農(nóng)林特產(chǎn)負(fù)擔(dān)取得大體平衡，此后安徽省又將某些農(nóng)林特產(chǎn)產(chǎn)品的稅率進(jìn)行修訂，各品種大體上有升有降，但波動不大。

1983年，為平衡農(nóng)業(yè)各種作物的稅收負(fù)擔(dān)，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定》，對各省農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅稅率作了統(tǒng)一規(guī)定，一般定為5%～10%。1989年，國務(wù)院又下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅征收工作的通知》(以下簡稱《通知》)，決定從該年起，全國范圍內(nèi)全面起征農(nóng)林特產(chǎn)稅，將果用瓜和海水養(yǎng)殖產(chǎn)品也列入征稅范圍，對大宗農(nóng)林特產(chǎn)收入實行統(tǒng)一稅率?！锻ㄖ诽貏e規(guī)定，“在保證完成中央核定農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)的前提下，農(nóng)林特產(chǎn)稅新增收入全部留給地方”[4]。安徽省調(diào)整后的農(nóng)林特產(chǎn)稅征收范圍分園藝收入、林木收入、水產(chǎn)收入三類，主要大宗品目稅率是：果類10%，果用瓜10%，茶葉6%，原木8%，淡水養(yǎng)殖10%①。

(三)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅階段(1994—1999)

1994年，我國財稅體制實行以分稅制為中心的財政體制改革和以增值稅為主體的稅收體制改革，在此背景下，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》，將原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅與原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅合二而一，并為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅進(jìn)一步從農(nóng)業(yè)稅中分離出來，成為一個獨立的稅種。

原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅是一種農(nóng)產(chǎn)品收益稅，課征對象為從事農(nóng)林特產(chǎn)生產(chǎn)的單位和個人所取得的相應(yīng)收入；原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅是一種農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅，課征對象為企事業(yè)單位或個人生產(chǎn)應(yīng)稅農(nóng)林牧水產(chǎn)品所獲得的銷售收入和收購該種應(yīng)稅產(chǎn)品進(jìn)入商業(yè)流通過程所發(fā)生的收購金額。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實質(zhì)上同時保留了原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅與原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅的基本特征，這使農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的性質(zhì)更為復(fù)雜。

根據(jù)國家統(tǒng)一的稅收政策，安徽省適時調(diào)整稅制，規(guī)定農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍為煙葉產(chǎn)品、園藝產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林木產(chǎn)品、牲畜產(chǎn)品和食用菌六大類26個品目。在收購環(huán)節(jié)征稅的煙葉產(chǎn)品，稅率31%；牲畜產(chǎn)品，稅率10%；在生產(chǎn)和收購兩道環(huán)節(jié)分別征稅的涉及四大類7個品目，主要大宗品目有：毛茶生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)稅率分別為7%和16%，淡水養(yǎng)殖生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)稅率分別為8%和5%，原木、原竹、食用菌生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)都為8%；其他產(chǎn)品只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，主要品目有水果、干果稅率10%，果用瓜稅率8%，蠶繭稅率8%[5]136。

(四)改征農(nóng)業(yè)稅階段(2000—2006)

2000年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》(即中央“七號文件”)要求調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上生產(chǎn)的特產(chǎn)品，只征收農(nóng)業(yè)稅或只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對部分在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)征稅的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，合并一個環(huán)節(jié)征稅。2003年，國務(wù)院在《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》中再次要求，各地區(qū)就各地實際情況，縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，逐步降低該稅種的稅率[6]。隨即又決定：條件成熟的省，可結(jié)合本省實際，在自行消化財政減收的前提下，對部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品(除煙葉外)不再單獨征收特產(chǎn)稅，改為征收農(nóng)業(yè)稅[7]85。2004年，在全國范圍內(nèi)全面實行特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。2006 年，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅隨農(nóng)業(yè)稅一道被宣布廢止。

這是全國的情況，個別省份的改革要比全國略早一些。其中，安徽省應(yīng)是這項改革的最早嘗試者。

二、安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的改革探索

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(當(dāng)時稱“農(nóng)林特產(chǎn)稅”)于1989年全面開征后，稅收規(guī)模遞年增大，尤其是1994年分稅制財政體制實行以后，該稅種收入增長更快，成為我國農(nóng)業(yè)稅系中頗具潛力的稅種。1994年全國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為64億元，1999年達(dá)到近140億元，六年時間稅收規(guī)模增大1.19倍[8]24。就安徽省而言，1993年全省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(當(dāng)時稱“農(nóng)林特產(chǎn)稅”)收入為5 767萬元，1998年增加到75 724萬元，六年時間增長12.13倍[9]。由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)稅品種多，稅源分散，部分品種又實行兩道環(huán)節(jié)納稅，給征收工作帶來一定的難度。又因為特產(chǎn)稅屬地方稅種，各級政府為增加財政收入，將特產(chǎn)稅的征收任務(wù)層層加碼，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了收“過頭稅”的現(xiàn)象[10]，激起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改革勢在必行。在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的探索過程中，安徽省應(yīng)該是較早邁出改革步伐的省份之一。

皖北地區(qū)是我國著名的小麥等糧食作物主產(chǎn)區(qū)，同時也盛產(chǎn)果木、煙葉、藥材等特產(chǎn)品，因此農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅共同構(gòu)成該地區(qū)的財政收入來源。1993年初，為解決農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)重、干部收糧收款難問題，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)率先進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費改革試驗，即“稅費合一”試點。辦法是將縣財政下達(dá)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收任務(wù)，連同村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費合成一個總額，全部折成錢款，平均分?jǐn)偟皆撴?zhèn)農(nóng)戶承包的所有土地上，平均每畝征收稅費30元。除此之外，農(nóng)民不再承擔(dān)任何其他稅費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民簽訂承包合同，三年不變。

盡管新興鎮(zhèn)“稅費合一”試點使農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)總體上較上年有所減輕，但由于人均地畝懸殊，造成各村民組之間農(nóng)戶負(fù)擔(dān)畸輕畸重，苦樂不均。地畝多的村子人均負(fù)擔(dān)仍達(dá)百元，地畝少的村子則人均不足20元。1994年，與農(nóng)村第二輪土地承包制度改革相配套，渦陽縣在所屬25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣新興鎮(zhèn)的這種改革辦法。為消除農(nóng)戶間稅負(fù)不均現(xiàn)象，該縣將全縣包括特產(chǎn)稅在內(nèi)的“地稅人費”總額分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再按人均占有耕地的數(shù)量劃分不同的檔次，進(jìn)行收款或征實。如在該縣所屬城東鎮(zhèn)，人均耕地1畝以下的，按上年人均純收入5%加農(nóng)業(yè)兩稅進(jìn)行收款；人均1.1～1.5畝的征實，畝征糧食60公斤；人均1.6～2畝的，畝征實66公斤；人均2畝以上的，畝征實40公斤。這種分檔征收、糧款并行的辦法，較之新興鎮(zhèn)“一刀切”的做法，既靈活，又細(xì)致得多，一定程度上拉平了村民組之間由于人均土地多寡所造成的負(fù)擔(dān)不均。1995年，渦陽縣又在堅持農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅國家財政資金性質(zhì)不變的前提下，實行稅費合收，統(tǒng)一征實，即將農(nóng)民負(fù)擔(dān)的這些稅費一律改為用糧食兌收[8]171-173。

1994年，渦陽縣的近鄰太和縣也開展稅費征收辦法改革。與渦陽縣相似，太和縣的做法也是將農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)等稅費任務(wù)，統(tǒng)一按田畝分?jǐn)?，只不過每畝所攤的糧款較渦陽縣略有減輕。正常年景，每畝每年征實50公斤糧食，三年不變。但鑒于農(nóng)民占有耕地不同，又分五個征收標(biāo)準(zhǔn)：村民小組人均耕地l～2畝的，每畝全年交糧50公斤；多于2畝的，多出部分每畝按25公斤計征；村民小組人均耕地多于0.5畝少于1畝的，每人按50公斤計征；少于0.5畝的，按人收取“三提五統(tǒng)”，按畝計征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；無地畝的村民小組，村民不交兩稅，僅按人承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩項費用[11]152。農(nóng)民完成以上任務(wù)后，不再負(fù)擔(dān)其他稅費。

渦陽、太和兩縣的農(nóng)業(yè)稅費改革，并不僅僅針對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅這一單個稅種，而是將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及“三提五統(tǒng)”歸并在一起，進(jìn)行“稅費合一”的綜合改革。這實質(zhì)上已具有將特產(chǎn)稅改歸農(nóng)業(yè)稅征收的趨向。合一征收上來的稅費，還要按不同使用去向進(jìn)行分解，即所謂的“統(tǒng)收分管”，基層通俗的說法就是“下去一把抓，回來再分家”。一般情況是，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅上交縣歸入財政，“三提五統(tǒng)”分別歸村、鎮(zhèn)。

1995 年初，中央召開全國農(nóng)村工作會議，太和稅費改革的做法引起了較大關(guān)注，一些中部農(nóng)業(yè)大省紛紛表示要學(xué)習(xí)太和經(jīng)驗，進(jìn)行類似的改革[12]。隨后，渦陽、太和的試點經(jīng)驗推廣至整個阜陽地區(qū)乃至皖北其他地區(qū)。其中，同處皖北地區(qū)的五河縣在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革方面更進(jìn)一步。1997年4月推出《五河縣農(nóng)業(yè)稅費征收改革實施辦法(試行)》，其要點是“兩個穩(wěn)定，一個調(diào)整，兩個取消”。“兩個穩(wěn)定”即農(nóng)業(yè)稅的計稅面積穩(wěn)定不變，計稅稅率不變；“一個調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的計稅的常年產(chǎn)量；“兩個取消”，即取消加征的花生稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅[13]174-175。該方案正式報到省財政廳農(nóng)業(yè)稅收征收管理處前，農(nóng)業(yè)稅收征收管理處的負(fù)責(zé)同志建議將“取消”改為“暫緩征收”[14]349，即“農(nóng)民在計稅耕地上種植農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的可以暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”[14]353，以減小實施阻力。五河縣是第一個提出并實行暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的縣，這在當(dāng)時引起了一股不小的“沖擊波”[15]。

渦陽、太和等縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革的特點是“征實”和“平攤”(渦陽縣先是征代金，即將農(nóng)業(yè)稅征收的糧食折算成貨幣征收,后征實)，將本應(yīng)由種植特產(chǎn)農(nóng)戶承擔(dān)的稅負(fù)平攤到所有農(nóng)戶頭上。從阜陽地區(qū)實際情況看，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物種植面積廣，分布較為均勻，這種平攤，解決了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收難、征收成本高的問題(因為收稅人員無法搞清每戶應(yīng)交特產(chǎn)稅多少)，有利于特產(chǎn)稅的及時足額征收。但不可否認(rèn)，平攤加重了單純種地的農(nóng)民特別是糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)[11]138，也有違于國家關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅必須根據(jù)實際收入征收的規(guī)定[16]。況且，由征代金改為征實在當(dāng)時被認(rèn)為是一種倒退，不符合改革的大方向③。這種改革當(dāng)時之所以能在皖北阜陽地區(qū)得以推行，是因為它在一定程度上調(diào)整了縣、鄉(xiāng)、村、戶之間的多重利益關(guān)系。

特產(chǎn)稅屬于地方稅，是縣財政的重要來源?？h財政可通過“稅費合一”將征收任務(wù)加碼，多分?jǐn)傕l(xiāng)鎮(zhèn)特產(chǎn)稅征收稅額④。特產(chǎn)稅的增收，使縣財政獲得了一筆額外收入。在合一的稅費總額不變情況下，縣財政的增加是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資金的減少為代價的。因為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅過快增長，使鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌減少，而后者不能足額到位，對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村公益事業(yè)不利[11]157。但當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以并無怨言，樂于推行，是因為稅費征實給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造了另一額外財源，即“第三塊資金”。所謂第三塊資金，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以綜合價從農(nóng)民手里獲得并以市場價出售的征實糧款和原定稅費總量之間的盈余⑤。當(dāng)然，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的第三塊資金是不平均的，地多人少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三塊資金大，地少人多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就少?？h財政在分配各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)時，就要考慮到這一因素酌情調(diào)節(jié)，第三塊資金多的地方，特產(chǎn)稅上交任務(wù)就增加一點。如太和縣地多人少的胡總鄉(xiāng)，1994年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅比1993年增長了112.5%，而地少人多的稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)1994年比1993年僅增長了22%[11]157。對于農(nóng)戶來說，征實、平攤可以使自己一年的稅收任務(wù)明明白白，而不像之前那樣隨意征收，像個“無底洞”。況且，平攤雖相對增加了種糧而無特產(chǎn)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但對于有其他特產(chǎn)收入的農(nóng)戶，則是有利的。

第三塊資金存在的前提是，糧食價格是穩(wěn)定上漲的，這樣才可使市場價高出綜合價。但問題是，從1996年下半年開始，由于糧食增收，部分地區(qū)出現(xiàn)糧食滯銷情況，我國市場糧價迅速回落，稅費征實地區(qū)第三塊資金規(guī)模大為縮水，有的地方甚至出現(xiàn)負(fù)數(shù)。按照原來的每畝田50公斤糧食的征收標(biāo)準(zhǔn)，已難以達(dá)到農(nóng)業(yè)稅費數(shù)額和地方財政的支出需要，稅費征實難以繼續(xù)進(jìn)行。原來進(jìn)行改革的絕大多數(shù)縣、市不得不將征實又改為征收代金，將農(nóng)民承擔(dān)的稅費任務(wù)統(tǒng)一按每人每年130～140元標(biāo)準(zhǔn)征收，農(nóng)民負(fù)擔(dān)復(fù)又增加，“稅費合一”的綜合改革遇到了挫折。就特產(chǎn)稅而言，由按田攤最終又變成了按人攤，成了“人頭稅”。這對于人多田少、特產(chǎn)稅任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，征管難度很大，征納雙方矛盾加劇。因此，中央屢次下發(fā)文件，均要求各地農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅須據(jù)實征收，不得向農(nóng)戶下指標(biāo)，不得按人頭、田畝平攤。經(jīng)地方政府堅持，阜陽地區(qū)作為農(nóng)村改革試驗區(qū)，改革特產(chǎn)稅的做法被暫定可以繼續(xù)試行三年。1996年5月13日，安徽省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會、省財政廳通知，不搞農(nóng)業(yè)稅費改革的縣市，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)在認(rèn)真調(diào)查稅源、建立特產(chǎn)生產(chǎn)分戶臺賬的基礎(chǔ)上，依照適用稅率將征收任務(wù)落實到戶，不得平均攤派[11]182，試圖在征管環(huán)節(jié)加大對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的管理力度。

金寨、蕭縣是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管制度改革先進(jìn)縣。早在1993年，蕭縣所轄新莊鎮(zhèn)在全省率先實行了以“普查建檔，據(jù)實征收”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管改革。在總結(jié)金寨、蕭縣改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，安徽省準(zhǔn)備用三年時間完成全省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管改革，1998年各縣、市逐步試點，1999年在全省范圍內(nèi)推廣，2000年進(jìn)行制度完善，改革進(jìn)展迅速。到1999年底(阜陽地區(qū)特產(chǎn)稅改革辦法已到期)，全省17個地市94個縣(市、農(nóng)業(yè)大區(qū))全面開展了這項改革。

1998年4月，蕭縣從有關(guān)部門抽調(diào)80名同志，專門組成一個農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源普查組，采取以事定人、以人定責(zé)、以責(zé)定分、以分定獎的辦法，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行了為期35天的丈面積、查棵數(shù)、測樹齡等為主的稅源普查。通過普查，建立了比較詳實的稅源檔案，為特產(chǎn)稅的依法據(jù)實征收提供了強(qiáng)有力的保證[17]。蕭縣的普查建檔工作雖較有起色，但其投入的稅收成本也是可觀的。

為完成稅收任務(wù)，各地農(nóng)稅征管部門每年都要抽調(diào)大量的縣、鄉(xiāng)、村干部配合特產(chǎn)稅征收工作。渦陽縣耿黃鄉(xiāng)曾做過這樣一個統(tǒng)計：為按規(guī)定據(jù)實征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)政府專門組織19人下村，跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售過程兩個月，最后征收到4萬元的稅款，而這19人下村的各種費用開支也是4萬元，征收成本基本與征收稅額相同[18]。有些地方甚至不惜采取強(qiáng)硬措施，動用公安、交通等部門，對偷逃特產(chǎn)稅者前堵后追，加大稽查力度，但收效不很明顯，稅收流失的現(xiàn)象時有發(fā)生，特產(chǎn)稅征收難的局面并未從根本上扭轉(zhuǎn)[5]100-102。顯然，僅從征管方面發(fā)力，對特產(chǎn)稅的有效征收難見成效。

2000年，安徽省被中央指定為農(nóng)村稅費改革的試點省份，隨即《安徽省農(nóng)村稅費改革試點方案》出臺。在此背景下，安徽省遵照中央“七號文件”精神，開始在全省范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策進(jìn)行調(diào)整，取消一些兩道環(huán)節(jié)征稅的稅目，實行一個應(yīng)稅品目只在一道環(huán)節(jié)征稅。2001年4月，安徽省印發(fā)《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有關(guān)政策的意見》，決定按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對在耕地上生產(chǎn)的果用瓜、薄荷、苔干、大棚蔬菜等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改為征收農(nóng)業(yè)稅[19]。這是對單個品目的特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的嘗試。2002年，安徽省委、省政府《關(guān)于做好2002年全省農(nóng)村稅費改革工作的意見》進(jìn)一步?jīng)Q定，在宿州市的碭山縣和蕭縣進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點工作。

位于黃河故道上的碭山，是一個水果大縣，尤以盛產(chǎn)酥梨聞名于世，70余萬畝水果覆蓋全縣耕地面積的四分之三，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占了該縣財政收入的一大半。碭山縣2000年的財政收入為 1.2億元，其中農(nóng)業(yè)稅為2 598萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則為6 046萬元[20]21。碭山縣被選為全省改征農(nóng)業(yè)稅試點縣，源自一次農(nóng)民自發(fā)上訪事件。2000年，該縣程莊鎮(zhèn)擅自在原農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收任務(wù)的基礎(chǔ)上追加了155.06萬元，按畝平攤，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)人均增加36.12元[21]。這比與該鎮(zhèn)接壤的蕭縣酒店鄉(xiāng)要重得多，群眾不理解，激起群眾赴省越級上訪，途中因交通事故造成一名群眾死亡[22]。事件發(fā)生后，碭山縣及時取消了該鎮(zhèn)加碼的征稅計劃，并向安徽省農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出申請，要求將該縣列為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點。安徽省有關(guān)部門在做了相關(guān)調(diào)查后，批復(fù)同意碭山縣的試點。由于蕭縣與碭山比鄰，且在此前已有一些改革嘗試，因此將蕭縣也一并納入試點范圍。

碭山縣隨即成立了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委、縣政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好2002年全縣農(nóng)村稅費改革工作的意見》和《關(guān)于切實做好農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅試點工作的通知》，擬定改征方案。宿州市政府也安排市財政局、稅改辦抽調(diào)人員分赴兩縣，對改征工作進(jìn)行督查指導(dǎo)[13]202-203。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的減負(fù)效果，以蕭縣為例，改征前，該縣果農(nóng)僅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一項，平均每畝地就要負(fù)擔(dān)120 多元，改征后，特產(chǎn)稅并入后的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)正、附合計只有 60 元左右。截至2002年底，全縣1.97萬公頃水果全部由農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征為農(nóng)業(yè)稅，僅此一項，使農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)2 000多萬元[23]。據(jù)調(diào)查，碭山縣果農(nóng)家庭的稅負(fù)，也較改征前降幅達(dá)70%左右[20]21。蕭縣和碭山縣試點的成功，促使安徽省下決心在全省范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革。

2003年6月，安徽省財政廳下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅有關(guān)問題的通知》，改征政策的主要內(nèi)容是：對于占用耕地生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，參照當(dāng)?shù)赝惛厮a(chǎn)糧食作物的計稅收入改征農(nóng)業(yè)稅；對于利用山坡、水面生產(chǎn)的果、茶、水產(chǎn)等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，以2002年該稅種計稅收入為上限，參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)稅的稅率改征農(nóng)業(yè)稅；對于不占用耕地生產(chǎn)的食用菌和在收購環(huán)節(jié)征收的畜牧產(chǎn)品，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅且不再另征農(nóng)業(yè)稅；只有煙葉特產(chǎn)稅名目得到保留[7]466。安徽省的這一舉措，標(biāo)志著我國自1958年以來單獨征收的農(nóng)業(yè)(林)特產(chǎn)稅，又重新與農(nóng)業(yè)稅合二為一。

三、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為何要改征農(nóng)業(yè)稅

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從農(nóng)業(yè)稅中分離派生而來，但最終又合二為一。這兩個稅種的分與合，既是農(nóng)業(yè)稅制改革的內(nèi)在需要，也是國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的必然反映。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收中諸多弊端的存在，與這一稅種的制度設(shè)計有關(guān)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以產(chǎn)品實際收入為計稅依據(jù)。計稅前，應(yīng)先合理評估應(yīng)稅產(chǎn)量，確定計稅價格，方能核定計稅收入。但在實際操作中，特產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售時時受自然條件、生產(chǎn)條件與市場行情的影響，產(chǎn)量和價格事實上是兩個很難確定的變量。比如水果，同一田塊、同一品種、同一樹齡，由于生產(chǎn)投入及管理水平的差異，產(chǎn)量和質(zhì)量不盡相同；同等數(shù)量的水果，市場行情、銷售時間不同，收入也不相同。政策規(guī)定特產(chǎn)稅以水果收獲、出售或者收購當(dāng)天為納稅義務(wù)時間，假如水果一時難以售出，農(nóng)戶會儲藏窖中待價而售，使得銷售時間拖長，稅款不能及時入庫，偷漏稅現(xiàn)象即由此滋生。正如調(diào)研人員所反映的那樣：平原地區(qū)，多年生大宗特產(chǎn)品很少，農(nóng)田中輪作安排的一些瓜果蔬菜是年年變的。比如小麥地中套一茬瓜，春季種一茬土豆，套玉米，再套一茬秋菜，你是收農(nóng)業(yè)稅還是收特產(chǎn)稅[24]?查實征稅是好，但千家萬戶小生產(chǎn)，誰家有臺賬？誰也搞不清哪家農(nóng)戶種了多少特產(chǎn)品，產(chǎn)量多少，賣過幾次，收入多少，應(yīng)交多少稅。真要分戶分品種計稅，恐怕10個農(nóng)戶就得配1名稅收專管員，收的稅還不夠成本開支③。除征收管理難外，一些特產(chǎn)品還存在多環(huán)節(jié)征稅現(xiàn)象。特產(chǎn)作物品種繁多，征稅方式不統(tǒng)一，有在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，有在流通環(huán)節(jié)征收的，有既在生產(chǎn)環(huán)節(jié)又在流通環(huán)節(jié)雙重征收的，前已述及。同一課稅對象兩個環(huán)節(jié)征稅的，稅率還不一致，如水產(chǎn)品，對養(yǎng)殖或捕撈者在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收收益稅，稅率為8%；對收購水產(chǎn)品的單位或個人征收流轉(zhuǎn)稅，稅率為5%。再者，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品沒有特定的購、銷市場，除農(nóng)村集貿(mào)市場外，還存在大量的自產(chǎn)自銷的情況。如何確定自產(chǎn)自銷收入，其中最容易出現(xiàn)疏漏。

還有，同一塊耕地，既種農(nóng)產(chǎn)品，又種特產(chǎn)品，按規(guī)定是既要征農(nóng)業(yè)稅，又要征特產(chǎn)稅的。這就出現(xiàn)同一計稅面積上的重復(fù)計征現(xiàn)象。對自食自用這一部分特產(chǎn)品課稅，也是一種變相的重復(fù)計征，違背了按所得收益征稅的原則。如果扣除自食自用部分，又難于掌握尺度，是一個地方統(tǒng)一按一個比例扣除，還是一家一戶由征納雙方討價還價協(xié)商扣除？處理不好，同樣會造成地區(qū)間稅負(fù)不平衡和稅收流失?？梢?，在實際操作中，特產(chǎn)稅很難做到據(jù)實征收。最簡便省事的辦法就是按人頭或地畝攤派。即各縣將特產(chǎn)稅總額分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再按人或按地或其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平均分?jǐn)?1996年之前，皖北地區(qū)的一些縣、市基本上都是這樣操作的)。但這樣做雖簡便易行，實則對種糧農(nóng)戶不利，挫傷了沒有特產(chǎn)收入、只種糧食的農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅既難以據(jù)實征收，也與后來的國家農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策有悖。稅收是國家對經(jīng)濟(jì)實行宏觀調(diào)控的重要杠桿。中華人民共和國成立初期，為鼓勵農(nóng)民種植積極性，保證輕工業(yè)原料的供應(yīng)，對于包括特產(chǎn)品在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)作物是按照同等糧田的常年產(chǎn)量來計稅的。每畝土地上種植經(jīng)濟(jì)作物的稅負(fù)低于種植糧食作物，有的還低很多。隨著經(jīng)濟(jì)作物的大量種植，這種負(fù)擔(dān)差別日益擴(kuò)大。從全國平均估算，1952年糧食作物的負(fù)擔(dān)比例為14.2%，經(jīng)濟(jì)作物為8．3%；1957年糧食作物的負(fù)擔(dān)比例為12．2%，經(jīng)濟(jì)作物僅為6．4%[3]544-545。糧食負(fù)擔(dān)偏高，影響了農(nóng)民種糧的積極性，制約了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長。為了解決經(jīng)濟(jì)作物收入高于糧食收入、特產(chǎn)品與糧食等基本農(nóng)產(chǎn)品爭地的矛盾，需要運用稅收杠桿加以調(diào)節(jié)。1958年，國家推出農(nóng)林特產(chǎn)稅稅目，在一些省份單獨開征，此后還不斷調(diào)整特產(chǎn)稅的稅率，以平衡特產(chǎn)品與糧食產(chǎn)品的稅負(fù)。1983年，國家又在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了特產(chǎn)稅稅率，以調(diào)節(jié)基本農(nóng)作物之間的比較利益，進(jìn)一步調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，鼓勵糧食生產(chǎn)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，全面激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民勞動生產(chǎn)積極性。至20世紀(jì)90年代，隨著糧食產(chǎn)量逐年穩(wěn)步提高，國有糧庫糧食出現(xiàn)積壓，巨額糧食補(bǔ)貼使國家財政不堪重負(fù)，一些地方出現(xiàn)了“賣糧難”的問題。糧食供過于求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整。在保護(hù)基本農(nóng)田的前提下，適當(dāng)調(diào)減糧食生產(chǎn)，相應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)是必要的選擇。但是，這種順應(yīng)市場需求變化的結(jié)構(gòu)調(diào)整，卻受到了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的制約。更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實是，2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織，包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的國內(nèi)市場將進(jìn)一步對外開放，同時也為我國具有競爭優(yōu)勢的各類農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入國際市場提供了更多的機(jī)會。在我國，農(nóng)副產(chǎn)品大多是勞動密集型產(chǎn)品，具有比較優(yōu)勢。而特產(chǎn)稅的征收，提高了這些農(nóng)副產(chǎn)品的成本，降低了它們在國際市場上的競爭力[25]12。反之，西方一些主要農(nóng)產(chǎn)品出口大國不僅不征收農(nóng)業(yè)稅，還對農(nóng)產(chǎn)品給予高額補(bǔ)貼，相形之下，我國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收就顯得更為不合時宜[26]。因此，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并入農(nóng)業(yè)稅中，統(tǒng)一計征，不僅有利于鼓勵農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)，也可以提高我國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的國際競爭力。

安徽省的先期改革探索，正是順應(yīng)了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅這一稅制改革的內(nèi)在需求和國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的需要，由此才得到中央的認(rèn)可并最終將安徽省作為率先進(jìn)行全面改革的試點單位。中央的定調(diào)是：“安徽試點，是中央的試點，全國的試點”，是“為全國農(nóng)村稅費改革摸索路子，積累經(jīng)驗”[27]226。安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革的早期探索為后續(xù)全國性改革提供了以下經(jīng)驗：

(一)稅負(fù)確實原則

農(nóng)民負(fù)擔(dān)除農(nóng)業(yè)“兩稅”(即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)外，還存在村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌及各種附加稅等。1991年國務(wù)院曾規(guī)定，提留和統(tǒng)籌不得超過上年本村農(nóng)民人均純收入的5%。但上年農(nóng)民人均真實收入是多少，這個基數(shù)很難確定。地方上的做法是以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行統(tǒng)計匡算，而不是每家每戶逐一核算(事實上也無法進(jìn)行)，這里面就存在主觀臆斷，甚至故意拔高人均基數(shù)，往往得出來的基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實際情況。“三提五統(tǒng)”的超標(biāo)準(zhǔn)征收和亂攤派、亂收費、亂罰款“三亂”的大行其道，使老百姓產(chǎn)生“頭稅輕，二費重，三費是個無底洞”的感覺。安徽省的早期探索是將兩稅和其他各種費混合起來一并征收，無論是征實還是代金，都定下一個固定的額度，即“一道稅費一次征收，三年不變”[28]。盡管合一征收的標(biāo)準(zhǔn)并不算低，但農(nóng)民明確獲知自己一年要交多少稅費，心里有底，還是比較滿意的。稅負(fù)確實原則后來被吸收進(jìn)2000年的中央“七號文件”。該文件規(guī)定：村提留部分，以農(nóng)業(yè)稅附加方式收取，以滿足村干部報酬、辦公經(jīng)費、五保戶供養(yǎng)三項費用的實際支出。附加稅征取比例以改革后農(nóng)業(yè)稅正稅的20%為上限，從嚴(yán)確定并保持長期穩(wěn)定[29]。

(二)利益兼顧原則

稅費改革之所以在皖北一帶率先試行，是由于這一帶農(nóng)民負(fù)擔(dān)極為沉重，政府與農(nóng)民矛盾加劇。矛盾的根源在于基層行政組織經(jīng)費無著，只能出在農(nóng)民頭上。稅費改革的初衷就是試圖為基層行政經(jīng)費尋找到一種政府與農(nóng)民合理分擔(dān)的途徑。安徽省早期探索的辦法是“統(tǒng)收分管”，“下去一把抓，回來再分家”。在盡量穩(wěn)定農(nóng)村稅費規(guī)模的前提下，做到既能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能確保基層行政經(jīng)費有所著落，村級組織正常運轉(zhuǎn)。2000年，安徽省決定將改革后新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩稅附加統(tǒng)一留給村集體組織，市縣級財政不得以任何方式截留[27]279。改征農(nóng)業(yè)稅后，一些農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅大縣面臨財政驟然短收的局面。特產(chǎn)稅改革的實驗基地碭山縣，2001年因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率降低財政收入減少1 398萬元，2002年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，財政收入減少2 916萬元[20]21?；鶎迂斦倘保瑢?dǎo)致鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入?yún)T乏，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足。安徽省的政策是，各縣因特產(chǎn)稅政策調(diào)整減少的收入，省財政按不低于70%的比例補(bǔ)助⑥。這為后續(xù)的全國范圍內(nèi)的改革提出了警示，農(nóng)村稅費改革涉及面廣，不僅是國家與農(nóng)民間利益分配關(guān)系的調(diào)整，還涉及農(nóng)村上層建筑的重大變革，必須相應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政公共支出等諸多領(lǐng)域的配套改革。中央決定每年拿出不少于200億元財政資金用于對地方轉(zhuǎn)移支付[26]，解決農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費正常開支的缺口問題。

(三)公平合理原則

這里的公平，包括不同地區(qū)之間農(nóng)民稅負(fù)的公平問題、種糧農(nóng)民與特產(chǎn)農(nóng)民之間稅負(fù)的公平問題，還有非農(nóng)與農(nóng)民之間稅負(fù)的公平問題。安徽省早期的“稅費合一”改革，已遇到且著手解決不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間由于人均地畝差異導(dǎo)致的稅負(fù)承擔(dān)輕重不均問題。至于安徽省后來作為改革試點省份，為什么沒有像少數(shù)沿海省市那樣一步改革到位，一舉取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅⑦，而是將其改征為農(nóng)業(yè)稅，就是考慮到農(nóng)民之間的合理負(fù)擔(dān)問題。糧農(nóng)因糧價走低導(dǎo)致收入降低，而種植、經(jīng)營農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的農(nóng)民收入相對來說要高一點。在仍保留農(nóng)業(yè)稅的前提下，如單純?nèi)∠r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則造成收入低的糧農(nóng)要交農(nóng)業(yè)稅，而收入相對高的特產(chǎn)農(nóng)戶反而不交稅，容易形成農(nóng)民之間新的不平衡。因此，作為農(nóng)業(yè)大省，安徽省決定將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，在當(dāng)時應(yīng)是一種公平適用的辦法。

當(dāng)然，安徽省的先行改革試驗，并沒有解決好所有問題。在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的集中產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由兩個環(huán)節(jié)征收合并為一個環(huán)節(jié)征收后，原先流通環(huán)節(jié)征收的一部分稅額轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如茶葉原生產(chǎn)環(huán)節(jié)征7%，收購環(huán)節(jié)征12%，稅改方案調(diào)整為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征13%[30]。這樣的結(jié)果不利于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的茶農(nóng)，而有利于流通環(huán)節(jié)的經(jīng)銷商，雖然總體看，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)集中產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民稅改后負(fù)擔(dān)有所減輕，但減負(fù)程度不大，甚至出現(xiàn)了有個別農(nóng)戶稅費負(fù)擔(dān)反而加重的情況[25]12。這說明改革尚任重道遠(yuǎn)，未能徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)民與非農(nóng)之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題。正是由于改革還留有空間，才有了后續(xù)的系列改革，直至最后將農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一并取消。

四、結(jié)語

綜上可知，早在20世紀(jì)90年代，皖北一些農(nóng)村就嘗試將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等歸并為一個固定的年征額度，實行統(tǒng)收分管的改革；2000年，安徽省又在碭山、蕭縣等地進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點，隨后在全省范圍內(nèi)予以推廣。正是由于有長達(dá)十余年稅費改革的基礎(chǔ)，所以中央最終決定，以安徽省作為農(nóng)村稅費制度改革的試點單位。安徽省的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革探索積累了一些重要的經(jīng)驗教訓(xùn)，為后續(xù)全國范圍內(nèi)的全面改革提供了鏡鑒。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革是在農(nóng)村稅費制度改革的大背景下展開的。包括特產(chǎn)稅在內(nèi)的農(nóng)村稅費改革之所以在皖北地區(qū)發(fā)端，是有深層次原因的。皖北農(nóng)民經(jīng)濟(jì)方式比較單一，又受制于交通、教育水平、政府幫扶條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力等因素，不具備皖南、沿江地區(qū)農(nóng)民產(chǎn)銷渠道多樣性的條件，因此無法提升土地單位產(chǎn)出價值，農(nóng)業(yè)外收入來源較少。在統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅率和地方負(fù)擔(dān)差異化的背景下，所遭受的經(jīng)濟(jì)壓力更大，更具有改革動力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅是深化農(nóng)村稅費改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)過程中的一個重要環(huán)節(jié)。它不是簡單的搞二合一，把不合理、不合法的收入固定化、合法化，保地方的既得利益，而是要通過統(tǒng)一稅制，規(guī)范征管，合理負(fù)擔(dān)，進(jìn)而改善干群關(guān)系，提高農(nóng)民對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是特殊歷史階段的產(chǎn)物，開征之初，對穩(wěn)定糧食種植面積、保證糧食生產(chǎn)起到了一定作用。但隨著我國糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步增收，特別是加入世界貿(mào)易組織后我國農(nóng)產(chǎn)品面臨國際市場的競爭，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已逐漸失去開征的意義。特產(chǎn)稅改征乃至最終被取消，是國家運用稅收杠桿對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控的重要嘗試，同時這一稅制改革也適應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

注釋：

①見安徽省財政廳編《安徽財政史料選編》第12冊，1992年內(nèi)部編印資料，第111—114頁，第350頁，第354—355頁，第362—368頁。

②如1958年12月22日《財政部關(guān)于農(nóng)業(yè)稅征解會計工作的規(guī)定》就要求各地區(qū)將征收的“農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅”列入相應(yīng)會計科目。見財政部農(nóng)業(yè)財務(wù)司編《新中國農(nóng)業(yè)稅史料叢編》第5冊，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1986年版，第580頁。1958年5月12日安徽省人民委員會也下達(dá)了《關(guān)于頒發(fā)征收農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的幾項規(guī)定的通知》。見安徽省財政廳編《新中國農(nóng)業(yè)稅史料叢編》第17冊第2輯，北京科技出版社1987年版，第21頁。

③見吳昭仁《太和、渦陽兩縣稅費收取辦法改革的情況和建議》。該文為吳昭仁于1996年7月4日在四川樂山召開的全國政協(xié)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)研討會上的發(fā)言。該文擬收入?yún)钦讶仕稙榱艘率掣改浮芬粫?，該書待刊?/p>

④如太和縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)1994年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)為786萬元，1995年增為1 500萬元，1996年更為2 400萬元。見蕭作新、劉亮主編的《改革·試驗·探索——安徽省阜陽農(nóng)村改革試驗成果報告集》，中國農(nóng)業(yè)出版社1997年版，第148頁。

⑤“綜合價”是介于定購價與市場價之間的價格，地方政府以此與農(nóng)民結(jié)算“征實量”。

⑥見安徽省農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編《安徽省農(nóng)村稅費改革政策匯編(2003年)》,2004年內(nèi)部編印資料，第324頁。

⑦同時期或稍后，工商業(yè)發(fā)達(dá)的上海、浙江等沿海省市，因本省財力雄厚，且特產(chǎn)稅收入不多，就沒有經(jīng)過改征環(huán)節(jié)，而是一次性取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。這與農(nóng)業(yè)省份安徽省的做法不一樣。