重構(gòu)信訪作為糾紛解決機(jī)制的功能定位

蘇 琳

(西北政法大學(xué)行政法學(xué)院,陜西 西安 710063)

信訪可以解釋為“人民來信來訪”,有廣義和狹義概念之分。廣義的信訪是指“人民群眾向各級黨委、人大、政府、檢察院、法院、人民政協(xié)、人民團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)等以各種方式反映問題,提出意見、建議、要求和申訴、控告或檢舉的活動”。[1]狹義上的信訪來自國務(wù)院《信訪條例》,為公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府反映情況,提出建議、意見或投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動,即通常所說的行政信訪。本文所論之信訪,便是行政信訪。

《信訪條例》賦予了信訪政治參與、信息溝通、權(quán)利表達(dá)等功能,而信訪在實(shí)然層面早已具備權(quán)利救濟(jì)的功能,被人們視為解決其糾紛救濟(jì)其權(quán)利的一種路徑。目前,學(xué)界對于信訪制度發(fā)揮功能雖然存在不同的表述,但是普遍認(rèn)同信訪制度發(fā)揮了政治參與、信息傳達(dá)、權(quán)力監(jiān)督、糾紛解決等實(shí)然功能。其中有學(xué)者不贊成信訪應(yīng)具有解決糾紛的功能,也有學(xué)者不贊成信訪具有解決法律糾紛的功能,[2]筆者認(rèn)為,無論是公共政策糾紛抑或是法律糾紛,信訪都具有這兩類糾紛解決功能的歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),且在現(xiàn)實(shí)中,人民也有對信訪解決其糾紛救濟(jì)其權(quán)利的普遍需求。雖然信訪作為我國本土資源確有棘手的適用困境,但并不能因此就否認(rèn)正常信訪糾紛解決的功能。下文在明晰信訪之真實(shí)困境后提出了重構(gòu)信訪作為糾紛解決機(jī)制的功能定位的四點(diǎn)進(jìn)路,期冀修訂完善我國行政信訪制度。且從長遠(yuǎn)而言,將信訪制度納入“法治中國”建設(shè)的整體進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)信訪與其他救濟(jì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的有效銜接,這對推動我國多元化糾紛解決機(jī)制和民主法治社會的建設(shè)具有重要意義。

一、信訪具有糾紛解決功能的歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

信訪制度存在的最根本依據(jù)實(shí)際上是憲法依據(jù),在1982年2月《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》第2條中就可得到驗(yàn)證①,1995年10月國務(wù)院頒布的《信訪條例》在第2條中雖未再明確提到憲法,但其對信訪所作的界定亦可在1982年憲法第41條中找到對應(yīng)的權(quán)利依據(jù)②。信訪這一具有糾紛解決功能的制度不僅有憲法依據(jù),還有下文所列的歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)信訪具有糾紛解決功能的歷史基礎(chǔ)

以歷史的眼光看,中華人民共和國政務(wù)院于1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》標(biāo)志著信訪制度的正式確立。國務(wù)院于1995年頒布的《信訪條例》標(biāo)志著信訪制度無法可依歷史的終結(jié)。2005年《信訪條例》的修訂完善,加快了信訪工作法治化的進(jìn)程。

從1951年至今,我國信訪制度的發(fā)展演化可分為三個階段,[3]每一階段的信訪都發(fā)揮著解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利的功能。1951年6月至1979年1月為第一階段,此時政治運(yùn)動頻繁,信訪承擔(dān)著檢舉揭發(fā)、開展斗爭的運(yùn)動功能和糾正偏差、化解社會矛盾的救濟(jì)功能,此為大眾動員型信訪；第二階段為1979年1月至1982年2月,主要服務(wù)于撥亂反正、平反冤假錯案以及解決歷史遺留問題的撥亂反正型信訪；第三階段為1982年2月至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪,在此階段,信訪制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的大局,化解糾紛和實(shí)現(xiàn)救濟(jì)是其核心功能。

在大眾動員型信訪和撥亂反正型信訪階段,經(jīng)歷了中華人民共和國成立、“土改”、“文化大革命”、改革開放等等大事件,社會矛盾尖銳,正式司法救濟(jì)途徑不足以解決人民內(nèi)部矛盾糾紛,因此信訪便成為人民與官方政府溝通民意、解決糾紛的重要渠道。有學(xué)者指出現(xiàn)代社會信訪不應(yīng)以權(quán)利救濟(jì)功能為主,因?yàn)樾旁L起初在平反“文革”時期的冤案中所體現(xiàn)出的效果使人們嘗到了“甜頭”,而且現(xiàn)代社會已然存在獨(dú)立、專業(yè)的權(quán)利救濟(jì)渠道——司法制度,不能將特殊歷史時期的特殊功能保留,取代其常規(guī)作用。[2]26一方面,筆者贊同不能將某一制度的特殊功能取代常規(guī)功能,但另一方面不可否認(rèn)的是,我國現(xiàn)今仍處于社會主義初級階段,轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市化等激發(fā)的社會矛盾依然不容小覷。

(二)信訪具有糾紛解決功能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

行政信訪制度的確立主要是為廣大人民群眾建言獻(xiàn)策提供便利渠道,方便民意表達(dá),對正當(dāng)要求給予回應(yīng),與人民群眾保持密切聯(lián)系。然而在改革開放以后,信訪的糾紛解決功能卻逐步躍升為主體功能。學(xué)者對于信訪糾紛解決功能的爭議主要就在于,在理想法治下,承擔(dān)解決行政糾紛職責(zé)的應(yīng)是行政復(fù)議和行政訴訟等更具法治特性的行政救濟(jì)制度,但實(shí)際上,行政信訪卻后來居上,發(fā)展成為多數(shù)民眾傾向于選擇的最主要的行政糾紛解決渠道。但行政信訪為何會如此發(fā)展？行政糾紛當(dāng)事人為什么會偏好信訪而不是其他正式法律救濟(jì)機(jī)制去尋求權(quán)利救濟(jì)？一方面,從主動選擇上來看,許多公民并非是不敢去尋求行政復(fù)議或是行政訴訟的救濟(jì),而是更樂于走信訪路徑。另一方面,從被動選擇上來看,并非所有公民一開始就采用信訪方式去尋求權(quán)益救濟(jì),一般都是法內(nèi)救濟(jì)渠道不暢,或者本來不是官民糾紛,只是因?yàn)椴环袷屡袥Q而上訪。

1.信訪自身的獨(dú)特優(yōu)勢

信訪制度是中國特色的制度安排,信訪的運(yùn)行機(jī)制是以實(shí)質(zhì)正義為價值導(dǎo)向,即信訪工作的目標(biāo)在于公眾利益和訴求的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)正義的價值導(dǎo)向是對行政復(fù)議、行政訴訟和司法救濟(jì)的程序性缺陷的彌補(bǔ),也是信訪應(yīng)對當(dāng)下社會發(fā)展的客觀要求。在實(shí)踐中,信訪不僅具有權(quán)益訴求表達(dá)、監(jiān)督公權(quán)力、政治參與等功能,最重要的便是具有權(quán)利救濟(jì)、糾紛解決的功能。在我國目前的法律體系中,行政復(fù)議、行政訴訟等制度雖是專門救濟(jì)公民權(quán)益的渠道,但各自存在特定的調(diào)整范圍,換言之,這些專門的救濟(jì)方式并不能實(shí)現(xiàn)對所有受到侵害的公民權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。

首先,信訪成本低。相對于行政訴訟,信訪人若是選擇信件方式則只需要負(fù)擔(dān)郵費(fèi),若是選擇上門的方式則只需要負(fù)擔(dān)路費(fèi)等,并沒有信訪必需費(fèi)用。其次,信訪救濟(jì)范圍廣泛。行政復(fù)議和行政訴訟都有明確的受案范圍,而信訪的范圍則是排除性規(guī)定亦即行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍之外的爭議,但實(shí)踐中有許多爭議都不在這兩者受案范圍之內(nèi),如此情況公民也只能選擇信訪方式。最后,信訪方式靈活,執(zhí)行性強(qiáng)。法院提供的是程序正義,民眾期望的更多是一種實(shí)質(zhì)正義。實(shí)踐中,信訪部門“堅(jiān)持剛?cè)峤Y(jié)合原則,耐心疏導(dǎo)、妥善處理的原則,合法性和合理性相結(jié)合的原則,立足息訴罷訪的原則,把做好信訪事項(xiàng)終結(jié)的過程當(dāng)作解決問題的過程”。[4]

2.行政復(fù)議和行政訴訟等專門法律救濟(jì)渠道不暢

民眾傾向于選擇行政信訪,實(shí)際上與其認(rèn)為行政復(fù)議、行政訴訟等專門法律救濟(jì)制度定紛止?fàn)幮Ч患选M足其需求力有不逮有直接關(guān)系。有學(xué)者對進(jìn)京上訪的農(nóng)民進(jìn)行過問卷調(diào)查,在接受問卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中,有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過,占總數(shù)的63.4%,其中：法院不予立案的有172位,占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而判決敗訴的有220位,占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位,占2.2%。[5]行政訴訟、行政復(fù)議這類正式救濟(jì)制度既然無法解決民眾需求,那么信訪便自然而然地成為了他們的選擇。

3.公民“信靠”政治權(quán)威的獨(dú)特文化傳統(tǒng)

若從權(quán)威認(rèn)同的角度去理解信訪制度,信訪之“信”超越了信件、信函的意思,更多地包含著“信任”“信賴”之義。當(dāng)公民用信件來表達(dá)自己的意見或建議時,其內(nèi)心深處的驅(qū)動力是對黨和政府的信任和信靠。事實(shí)上,公民對國家“信靠”的想法意義重大,如果缺乏這種“信靠”,即對政治權(quán)威的認(rèn)同,那么公民輕則會自己動手解決問題,自創(chuàng)規(guī)則,自我實(shí)現(xiàn),自我主張,從而導(dǎo)致社會和政治無序,重則會發(fā)生政治動蕩、政治沖突乃至戰(zhàn)爭、政變等?？梢?這種因信賴而產(chǎn)生的“信靠”極為寶貴。[6]5公民信訪行為甚至是非正常信訪行為體現(xiàn)了我國黨和政府在公民心目中的權(quán)威地位,從這一角度來說這實(shí)際上是信訪制度為我國政治法律制度和社會安定團(tuán)結(jié)作出的最大貢獻(xiàn)。

4.信訪人的心理訴求：賭氣心態(tài)

在經(jīng)過行政訴訟、行政復(fù)議機(jī)關(guān)不受理,甚至機(jī)關(guān)人員態(tài)度惡劣后,信訪人此時已經(jīng)不是單純地通過信訪解決利益訴求,而是在一定程度上存在“賭氣”心態(tài)。由此,信訪人的目標(biāo)開始發(fā)生轉(zhuǎn)向,逐漸演變?yōu)椤安粻庰z頭爭口氣”的心理,要向信訪部門“討個說法”,繼而產(chǎn)生了“為氣而信訪”的微觀圖景。[7]

在實(shí)踐中,更常見的實(shí)則是集體信訪,從個人賭氣演變成集體事件,應(yīng)星按照群體性事件的演化過程,把群體性上訪人的“氣場”分為六個層面[8]：第一層為結(jié)構(gòu)問題層,第二層為道德震撼層,第三層為概化信念層,第四層是次級刺激層,第五層是情境動員層,第六層是終級刺激層,這每一層都是群體性事件發(fā)生的必要條件,“氣場”理論應(yīng)用在集體信訪事件中依然有效。隨著這些金字塔式分層的逐層推進(jìn),群體性事件爆發(fā)的可能性也在逐漸增加,可想而知一旦六層分布全部實(shí)現(xiàn),群體性事件的發(fā)生便無法避免,等同之,集體信訪事件的發(fā)生也不可避免。

二、信訪制度的適用困境及其原因

在近些年的信訪研究中,存在不少學(xué)者對行政信訪制度面臨的諸多困境的關(guān)注?？偨Y(jié)來說包括,信訪總量過高導(dǎo)致信訪制度負(fù)荷嚴(yán)重；重復(fù)信訪現(xiàn)象突出,信訪案件終而不結(jié),無法滿足信訪人需求；大量信訪人不遵守法定的信訪程序,選擇集體上訪、越級信訪、擇機(jī)信訪等違法信訪方式；政府為規(guī)避風(fēng)險選擇運(yùn)用違法手段解決信訪問題；行政信訪解紛效率不高,效果不佳；行政信訪作為糾紛的替代性解決方式損害了司法權(quán)威等。在這種種所謂的困境中,筆者認(rèn)為有非真正困境與真正困境,下文便是對非真正困境的反駁與對真正困境的梳理。

(一)對非真正困境的反駁

筆者承認(rèn),許多學(xué)者指出的適用困境現(xiàn)象在行政信訪實(shí)踐中普遍存在,但上述列舉的這些現(xiàn)象能否真正歸為行政信訪的制度困境則值得進(jìn)一步商榷。

1.信訪總量與信訪制度本身并無直接因果關(guān)系

信訪僅是化解糾紛、解決社會矛盾的其中一種渠道,涌入的絕大部分社會問題并不能全部歸于信訪制度,而應(yīng)思考是否是社會管理過程中出現(xiàn)的問題得不到解決進(jìn)而才發(fā)展成為信訪案件?！靶旁L總量高位運(yùn)行”中的“高位運(yùn)行”的說法暗含了一種對于行政信訪案件數(shù)量過高的價值判斷,然而社會中行政信訪案件數(shù)量究竟應(yīng)該有多少并無一個應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)。[9]反而,信訪案件的數(shù)量過高不能斷定是信訪制度自身所導(dǎo)致,但確是反映了行政復(fù)議和訴訟的救濟(jì)渠道不暢通或是不那么暢通的真實(shí)困境。

2.行政信訪工作機(jī)構(gòu)被迫成為糾紛的收容場

在現(xiàn)代社會,司法訴訟是解決糾紛最重要、最權(quán)威的途徑,然而,由于訴訟本身存在的弊端以及社會糾紛的多樣性和當(dāng)事人需求的差異性,使訴訟不可能也不應(yīng)該壟斷所有的糾紛解決。[6]35實(shí)踐中,人民法院選擇不予受理一些棘手的所謂“在社會轉(zhuǎn)型期不宜由法院來處理的”或是“具有社會敏感性”案件的情況屢見不鮮,導(dǎo)致大量原本能夠通過行政訴訟這一專門救濟(jì)制度來解決的糾紛,由于法院不受理或是消極不作為拖延等,迫使當(dāng)事人不得不調(diào)轉(zhuǎn)方向?qū)で笮旁L機(jī)構(gòu)的救濟(jì)。由此看來,信訪機(jī)構(gòu)故意僭越司法領(lǐng)地的說法不攻自破,司法機(jī)關(guān)自己主動放棄其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé),信訪機(jī)構(gòu)反而是被迫成為司法機(jī)關(guān)自身拒絕受理的糾紛的收容場,因此類似于行政信訪制度消解了國家司法機(jī)關(guān)權(quán)威的指責(zé)過于主觀與片面,并無太多道理。

(二)信訪制度存在的真正困境及其原因

我國行政信訪制度的設(shè)計(jì),其最理想狀態(tài)應(yīng)是信訪人按照相關(guān)法律規(guī)定的正當(dāng)程序去對應(yīng)行政部門提出合理訴求,行政部門進(jìn)而依據(jù)法律法規(guī)、國家及其地方政策作出公平公正的決斷,滿足信訪人合理需求,最終有效解決行政糾紛。然而揆諸現(xiàn)實(shí),行政信訪制度理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)面臨著如下兩方面的困境阻礙。

1.信訪人的非正常信訪行為危害信訪秩序

實(shí)踐中,信訪人越級信訪、超出法定人數(shù)的集體上訪、擇機(jī)信訪等非正常信訪行為確實(shí)威脅了社會穩(wěn)定,沖擊了信訪秩序。實(shí)際上,《信訪條例》對信訪的原則、范圍、程序等都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定,但現(xiàn)實(shí)中這些原則、范圍、程序等的規(guī)范很難有效規(guī)制信訪人的信訪行為。另外,處理非法上訪的信訪工作成本高昂。調(diào)查發(fā)現(xiàn),以前對非法上訪可以采取強(qiáng)制措施,但是現(xiàn)在不允許這么做,又必須保證重要敏感時期的穩(wěn)定,因此對于不能“擺平”的弱勢群體,只能采取柔性管控的方式,防止這些人離開居住地上訪。為了達(dá)到這個目的,一些基層派出所還與鐵路部門聯(lián)網(wǎng),一旦穩(wěn)控對象購買火車票就采取勸返、攔截的方式。有基層干部反映,社會治理的精力很多都用在重點(diǎn)信訪對象的穩(wěn)控上,耗費(fèi)了大量的人力財力。[10]

2.行政部門對信訪訴求的法外處理

現(xiàn)實(shí)生活中行政信訪制度的運(yùn)行與理想狀態(tài)設(shè)計(jì)脫軌的原因并不能全部歸于信訪人,進(jìn)一步說,就像部分信訪人不依照《信訪條例》規(guī)定的原則、范圍和程序去信訪一樣,相對應(yīng)的,部分情況下行政部門也并沒有嚴(yán)格按照法治主義原則與正當(dāng)程序去處理信訪事項(xiàng),而后者才是沖擊我國法治社會建設(shè)不容忽視的更大問題。信訪實(shí)踐中,一方面為了規(guī)避嚴(yán)格的信訪工作績效考核機(jī)制所帶來的風(fēng)險,另一方面又面對信訪人非正常信訪所帶來的種種壓力,部分行政部門可能會放棄法治主義的處理思路,轉(zhuǎn)而采取一些違法或者不那么合法的解決手段,如截訪、壓訪、制裁、收買與合流、注銷戶口、花錢銷號等。行政部門的這些法外處理手段不一定能夠保證有效解決糾紛,而且還會帶來嚴(yán)重的負(fù)面后果,損害政府的正面權(quán)威形象。

三、重構(gòu)信訪作為糾紛解決機(jī)制的功能定位的進(jìn)路

信訪制度嚴(yán)格地說并不是一種特定的糾紛解決程序,然而,從實(shí)踐中的作用和效果看來,信訪制度卻在我國的糾紛解決系統(tǒng)中具有不可替代的重要地位。[11]信訪作為中國本土問題,在借鑒別國司法制度并結(jié)合國情發(fā)展成為具中國特色的司法制度的我國不可否認(rèn)存在適用困境,大量“非正常上訪”的確威脅社會穩(wěn)定,但并不能因此否認(rèn)正常信訪糾紛解決的功能,可以通過制定信訪法律、嚴(yán)格規(guī)范信訪受理范圍、信訪終結(jié)制度及其配套懲罰措施、改革信訪績效考核機(jī)制、嚴(yán)格貫徹落實(shí)律師、心理咨詢師參與信訪工作機(jī)制等進(jìn)路來修訂完善我國行政信訪制度,不但對非正常上訪現(xiàn)象有所緩解,也對與其他救濟(jì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的有效銜接和我國多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)有所助力。

(一)制定信訪法律

當(dāng)前中國的信訪立法,呈現(xiàn)出高層次的中央立法相對比較稀缺,而地方性、部門性的低層次立法則蔚為大觀的金字塔式格局。目前,信訪領(lǐng)域的“基本法”是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《信訪條例》,僅有效規(guī)范政府部門的信訪工作。另外,其余的信訪立法也只包括國務(wù)院各部委頒布的部門規(guī)章、地方人大頒布的地方性法規(guī)、自治條例以及地方人民政府頒布的地方政府規(guī)章,規(guī)范范圍更小,效力等級更低。非正常信訪現(xiàn)象普遍的主要原因便是沒有嚴(yán)格的正式法律來規(guī)范信訪活動,即使存在《信訪條例》這一行政法規(guī),但其畢竟效力位階低,強(qiáng)制力低,約束性弱,即便有明確規(guī)定,信訪人也大多不會按照《信訪條例》的規(guī)定來進(jìn)行信訪活動。因此全國人大制定信訪法律,是信訪作為我國權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制的重要途徑。

(二)嚴(yán)格規(guī)范信訪受理范圍、信訪終結(jié)制度及其配套懲罰措施

《信訪條例》已以排除方式明確規(guī)定信訪不予受理的范圍,對信訪終結(jié)制度也有規(guī)定,信訪事項(xiàng)實(shí)行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)制,不過,雖然信訪條例明確要求建立信訪終結(jié)制度,規(guī)定了信訪排除性受理范圍,禁止越級上訪和集體上訪,但缺少操作性強(qiáng)的配套法規(guī)。對于過度維權(quán)沒有嚴(yán)厲的懲治措施,大多數(shù)是公安機(jī)關(guān)的警告、訓(xùn)誡、制止,最多是采取治安處罰措施,而極少有當(dāng)事人被追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為應(yīng)在信訪法律法規(guī)中明確規(guī)定信訪人非正常上訪的懲罰措施,有效規(guī)范信訪人的信訪行為；面對信訪人不甚合理的信訪訴求,相應(yīng)的信訪部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持遵守規(guī)則底線,不可一味妥協(xié),違反相關(guān)法律法規(guī)和政策原則程序,這不僅損害政府公信力,還沖擊法律權(quán)威,危及整個信訪秩序。

(三)改革信訪績效考核機(jī)制

《信訪條例》第7條規(guī)定了信訪工作責(zé)任制并要求將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系,但并未規(guī)定明確的績效考核辦法,導(dǎo)致信訪績效考核在實(shí)踐中演變成了對非正常信訪人數(shù)的“信訪排名”和對黨政干部的“信訪一票否決制”。這種信訪考核方式就像過去教育政策唯成績論輕素質(zhì)教育一樣盡管能督促行政機(jī)關(guān)重視信訪工作,但過度結(jié)果主義導(dǎo)向的考核辦法忽略了信訪問題產(chǎn)生的諸多復(fù)雜因素和信訪問題化解的難度。究其本質(zhì),信訪考核的目的在于督促相關(guān)行政部門更好地履行信訪工作責(zé)任,提高信訪工作水平,可以在考慮不同區(qū)域、不同發(fā)展模式、不同發(fā)展速度等因素對群眾信訪以及信訪工作影響的差異性的基礎(chǔ)上,調(diào)整績效考核中以地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績?yōu)榇鷥r的信訪工作簡單數(shù)量評價指標(biāo),降低政績值與信訪情況之間的對立性,變“堵”為“疏”,變減少上訪“數(shù)量”地方政府責(zé)任為增加解決信訪問題“質(zhì)量”地方政府責(zé)任,從而為信訪工作營造寬松有利的社會綜合治理環(huán)境。[12]

(四)嚴(yán)格貫徹落實(shí)律師、心理咨詢師參與信訪工作機(jī)制

律師、心理咨詢師參與信訪工作機(jī)制是國務(wù)院《信訪條例》第13條的落實(shí)體現(xiàn)。③其中,律師參與信訪工作機(jī)制是為了通過甄別信訪人的需求屬于哪一類糾紛解決機(jī)制從而幫助引導(dǎo)信訪人選擇正確的權(quán)利救濟(jì)途徑,一方面順利解決信訪人問題,另一方面疏通訴訟、行政復(fù)議和信訪通道,也能緩解非正常上訪現(xiàn)象。而心理咨詢師參與信訪工作機(jī)制則是因?yàn)樯衔闹兴鲂旁L人的心理訴求即賭氣心態(tài)問題。信訪者的信訪行為是以相對平和的方式呈現(xiàn)還是以偏激的方式呈現(xiàn),取決于信訪人所積攢的“氣”能否有效疏解,這就導(dǎo)致了以物質(zhì)利益為核心的信訪問題轉(zhuǎn)換為“利益訴求——心理訴求”雙重作用下的新信訪問題。[13]如何解決這種新出現(xiàn)的信訪問題,《北京市信訪條例》第13條就有所體現(xiàn)。④筆者認(rèn)為需要信訪工作人員不僅頭腦靈活,正確分析此類信訪人的心理特征,還要具備較高的語言交流水平和較快的反應(yīng)速度,與此類信訪人開展有效的交流對話,結(jié)合溯源不同信訪人之“氣”生成的整個心理過程與不同階段的心理狀態(tài)及其產(chǎn)生的相關(guān)原因,因人制宜,各個擊破,使信訪制度發(fā)揮社會安全閥的最好效用,緩解相對人因訴求表達(dá)渠道不暢而產(chǎn)生的敵對情緒。

四、結(jié)語

時代在發(fā)展,形勢在轉(zhuǎn)變,當(dāng)前信訪制度的運(yùn)行環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,信訪制度的運(yùn)行實(shí)踐也不斷拓展和創(chuàng)新。新的歷史條件下,信訪制度可以擁有更高的價值：作為我國民主政治制度設(shè)置的重要組成部分,信訪制度可以成為推進(jìn)我國民主和法治建設(shè)的助推器；作為直接溝通政府和社會的制度設(shè)置,信訪制度可以反映當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會代價,衡量公共政策制定、執(zhí)行和協(xié)調(diào)過程中存在的問題,推動政府治理模式的轉(zhuǎn)變升級。但社會轉(zhuǎn)型期人民有對信訪解決其糾紛救濟(jì)其權(quán)利的需求,現(xiàn)代社會所產(chǎn)生的問題與遺留問題仍需要信訪糾紛解決功能的重構(gòu)。作為國家整體制度的重要組成部分,重構(gòu)信訪制度作為糾紛解決機(jī)制的功能定位并保證其有效運(yùn)作,有利于確保國家整體制度的健康運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》第2條：“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴,是憲法規(guī)定的民主權(quán)利?！?/p>

②《中華人民共和國憲法》第41條：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！?/p>

③《信訪條例》第13條：“信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)社會團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與,運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法,依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求?！?/p>

④《北京市信訪條例》第13條：“國家機(jī)關(guān)可以聘請旅、心理咨詢師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⑸鐣驹刚邽樾旁L人和國家機(jī)關(guān)提供法律和其他專業(yè)知識的咨詢服務(wù)?！?/p>