湖北三峽庫區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)現(xiàn)狀及對策

■ 井俊杰 宜昌市消防救援支隊(duì)枝江大隊(duì)

三峽工程建設(shè)初期，長江航運(yùn)公安局在維護(hù)長江干線水域消防安全形勢持續(xù)平穩(wěn)方面發(fā)揮了重要作用，隨著三峽工程的建成并投入使用，三峽庫區(qū)水域通航量快速增長，通航噸位與化危品船只數(shù)量逐年遞增。2020年，長江干線水域貨物通過量30.6億噸，同比增幅超過4.4%，各類船舶近20萬艘，貨船平均噸位由2019年的1880噸提升至1960噸。其中，三峽大壩過閘船舶4.40萬余艘，危險(xiǎn)品船舶5800余艘，集裝箱船舶3200余艘，商品車滾裝船1000余艘，客船2200余艘，普通貨船3.20萬余艘，平均噸位達(dá)4680噸，庫區(qū)航運(yùn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著變化。

2019年，三峽庫區(qū)游輪旅游接待109.72萬人，隨著內(nèi)河的持續(xù)開發(fā)，三峽庫區(qū)游客量必將井噴增長，與此同時，長航公安應(yīng)急救援裝備老舊、救援人員發(fā)展滯后，不能滿足日益增長的長江黃金水道經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。2019年長航公安改革轉(zhuǎn)隸后，交通運(yùn)輸部對長江航運(yùn)的應(yīng)急救援職能進(jìn)一步弱化，長江航運(yùn)的應(yīng)急救援能力亟待增強(qiáng)。隨著新組建的應(yīng)急管理部職能擴(kuò)充，長江流域應(yīng)急救援能力建設(shè)必將向“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的方向聚齊。2011年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《三峽后續(xù)工作總體規(guī)劃》，從“移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)以及地質(zhì)災(zāi)害防治”三個大方面全面提出三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，其中增強(qiáng)三峽庫區(qū)應(yīng)急管理能力是重點(diǎn)內(nèi)容之一?！度龒{后續(xù)工作總體規(guī)劃》實(shí)施十年來，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，重慶市已基本完成萬州、江北、長壽、巫山四個水上消防站建設(shè)，位于萬州的三峽庫區(qū)綜合應(yīng)急救援指揮中心也于2020年開工建設(shè)，在湖北三峽庫區(qū)尚無專業(yè)化應(yīng)急救援力量。為加快湖北三峽庫區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)，受宜昌市人民政府委托，市消防救援支隊(duì)聯(lián)合市水利和湖泊局對長江水域消防工作開展調(diào)研?，F(xiàn)就有關(guān)情況介紹如下：

一、湖北三峽庫區(qū)在新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的區(qū)域優(yōu)勢

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由勞動密集型向“低碳環(huán)保、資源節(jié)約”型轉(zhuǎn)換，無論從“碳達(dá)峰、碳中和”、新能源和航運(yùn)本身發(fā)展趨勢，還是從長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展全局和未來方向來看，長江“黃金水道”都具有不可替代的地位和作用。2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈，推進(jìn)重點(diǎn)水源、灌區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造?！笆奈濉逼陂g，長江航運(yùn)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、消化產(chǎn)能、擴(kuò)大內(nèi)需上將發(fā)揮更加突出的作用。湖北三峽庫區(qū)作為連接武漢和重慶兩大內(nèi)河航運(yùn)中心城市的紐帶，又是三峽工程所在地，亟待全面提升交通物流樞紐能力。2017年，投資86億元的三峽翻壩物流產(chǎn)業(yè)園開工建設(shè)，秭歸港是其中核心配套工程，將配套6大碼頭翻壩物資轉(zhuǎn)運(yùn)。2021年，投資93億元的三峽翻壩江南油氣管道項(xiàng)目在湖北宜昌開工建設(shè)，該項(xiàng)目系三峽綜合交通運(yùn)輸體系核心項(xiàng)目，也是湖北省補(bǔ)短板強(qiáng)功能“十大工程”項(xiàng)目和“十四五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，建成后將大大提升三峽庫區(qū)航運(yùn)保障能力。截至2020年，三峽翻壩物流中心已累計(jì)完成投資25億元，依托三峽翻壩物流中心和庫區(qū)港口發(fā)展機(jī)遇期，湖北三峽庫區(qū)航運(yùn)必將迎來快速發(fā)展的窗口期。

二、湖北三峽庫區(qū)水上應(yīng)急救援力量的現(xiàn)狀

湖北省三峽庫區(qū)是指受長江三峽工程淹沒的湖北地區(qū)，包含長江流域宜昌市所轄的秭歸縣、興山縣、夷陵區(qū)，以及恩施州所轄的巴東縣。庫區(qū)下游即是三峽大壩與葛洲壩，兩壩之間相距38公里。三峽工程自2008年試驗(yàn)性蓄水完成后，壩前最高水位已抬升至175m，壩上水域已形成深水良港。根據(jù)交通運(yùn)輸部辦公廳《關(guān)于印發(fā)長江干線危險(xiǎn)化學(xué)品船舶錨地布局方案（2016—2030）》，三峽樞紐上游布局待閘錨地4處，錨位37個。其中蘭陵溪危險(xiǎn)品待閘錨地（大壩上游約11km）、廟河危險(xiǎn)品錨地（大壩上游約16km）、杉木溪危險(xiǎn)品錨地（大壩上游約12km）和正在建設(shè)中的秭歸舊州河危險(xiǎn)品錨地（大壩上游約38km）均位于三峽庫區(qū)宜昌秭歸境內(nèi)。同時，伴隨著旅游業(yè)的發(fā)展，停靠秭歸港的游輪數(shù)量也逐漸增加，在旅游旺季，三峽庫區(qū)秭歸港日均游客流量達(dá)到2萬人次。庫區(qū)水上救援工作現(xiàn)由長航公安局宜昌分局、三峽海事局及宜昌海事局等部門管理，三峽海事局、宜昌海事局主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，沒有專業(yè)的消防救援力量，未配置消防戰(zhàn)船，僅配置少量滅火救援器材。長航公安局宜昌分局消防支隊(duì)在湖北三峽庫區(qū)設(shè)有水上消防站一座，位于太平溪鎮(zhèn)伍相廟水域，該站配有2艘消防艇、1艘躉船，戰(zhàn)斗員10人；在巴東水域設(shè)有巴東水上派出所，未裝備消防戰(zhàn)船和水上救援裝備，平時應(yīng)急救援工作主要依靠社會力量。

三、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的突出問題

（一）水上消防應(yīng)急救援職責(zé)移交不徹底

長航公安原隸屬于交通運(yùn)輸部公安局，2002年國務(wù)院（國函〔2002〕1號）明確，長江港航公安機(jī)構(gòu)作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)。消防安全作為治安管理內(nèi)容，由長航公安消防機(jī)構(gòu)行使管理事權(quán)。2019年，長江航運(yùn)公安改革脫離交通運(yùn)輸部，并入公安部，交通運(yùn)輸部長江航運(yùn)應(yīng)急救援職責(zé)整體移交公安部?！吨腥A人民共和國消防法》自2009年5月1日實(shí)施以來，于2019年及2021年進(jìn)行了兩次修訂。依附于原消防法明確的交通部公安消防監(jiān)督管理職責(zé)文件尚未同步修訂，公安部接收交通運(yùn)輸部長航公安局后，對于長江航運(yùn)消防監(jiān)督管理也未出臺相關(guān)暫行辦法，長江干線水域消防監(jiān)督執(zhí)法和水上應(yīng)急救援能力建設(shè)沒有具備時效的法律規(guī)章出臺。盡快出臺公安部消防管理配套文件、明確交通部和公安部消防應(yīng)急救援職責(zé)范圍，才能為三峽庫區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)提供政策支持。

（二）水上消防應(yīng)急救援裝備陳舊老化

改革轉(zhuǎn)隸以來，由于公安部對長江水域的應(yīng)急救援職責(zé)尚未明確，現(xiàn)有長航公安消防干警不能良性更替，導(dǎo)致現(xiàn)有水上消防站滅火救援裝備陳舊，人員戰(zhàn)斗力下降，調(diào)研發(fā)現(xiàn)宜昌長航公安局消防支隊(duì)現(xiàn)有4支消防艇均為2007年前裝備，主力水炮射程僅70m，而三峽庫區(qū)旗艦游輪長度已達(dá)到149m，除去火災(zāi)現(xiàn)場水炮與著火點(diǎn)的作戰(zhàn)安全半徑，70m的消防水炮已遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有三峽庫區(qū)大型游輪、商貨船和化危船只的滅火救援需求。同時，由于配套政策不完善，消防救援裝備更新?lián)Q代緩慢，個人防護(hù)裝備年久失修，未配置破拆、堵漏、排煙等其他搶險(xiǎn)救援裝備，不能有效處理庫區(qū)各類突發(fā)事件。

（三）水上消防站建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃

長江航運(yùn)公安在長江沿線布點(diǎn)的消防碼頭，其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及驗(yàn)收都在交通運(yùn)輸部報(bào)批，消防躉船、主力戰(zhàn)船及各種消防救援裝備由交通運(yùn)輸部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，長期以來，由于需求不同，容易造成裝備配備與地方省市的港口建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和碼頭布點(diǎn)不相匹配。截至2022年4月，已建成的重慶市水上消防站和武漢市水上消防站均由地方發(fā)改委批復(fù)，能有效滿足地方港口碼頭需求。但是長江航運(yùn)作為一個整體經(jīng)濟(jì)動脈，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，不發(fā)達(dá)地區(qū)在爭取水上應(yīng)急救援建設(shè)上必然存在短板，建議長江委在后續(xù)工作規(guī)劃上進(jìn)一步細(xì)化應(yīng)急救援力量布局，兼容區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)河整體航運(yùn)需求。

（四）水上專業(yè)救援技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)失衡

長航公安消防機(jī)構(gòu)作為長江水上專業(yè)消防監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)長江干線宜賓至上海長江口約2300km水域的水運(yùn)設(shè)施、客船、碼頭，以及航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶的消防監(jiān)督、滅火救援、火災(zāi)調(diào)查等工作。搶險(xiǎn)救援、深水打撈及水上除火災(zāi)外的各種災(zāi)害事故處置不在其崗位職責(zé)范圍，現(xiàn)建制為一個水上消防總隊(duì)和16個水上消防支隊(duì)，共有消防監(jiān)督專業(yè)技術(shù)民警450余人，專業(yè)技術(shù)人員以執(zhí)法監(jiān)督、火災(zāi)事故調(diào)查崗位為主，水上滅火救援專業(yè)技術(shù)人才短缺，特別是2019年改制以來，水上滅火救援專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)處于停滯狀態(tài)，與執(zhí)法監(jiān)督崗位專業(yè)人才處于失衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

四、應(yīng)急救援能力建設(shè)的工作建議

水上應(yīng)急救援能力建設(shè)屬于基礎(chǔ)性民生保障工程，對確保三峽水庫的安全運(yùn)行，確保三峽庫區(qū)移民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有意義重大。為了填補(bǔ)湖北三峽庫區(qū)應(yīng)急救援能力空白，筆者認(rèn)為需從以下幾方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：

（一）規(guī)范水上部分建設(shè)內(nèi)容

結(jié)合上海、重慶水上消防站建設(shè)和應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)，亟須住建部、應(yīng)急管理部、交通部、水利部、公安部等多部門派出專家組調(diào)研論證，聯(lián)合出臺《水上消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，同步規(guī)劃長江干線水上消防站網(wǎng)絡(luò)，使水上消防站建設(shè)科學(xué)規(guī)范、有據(jù)可依。各大船廠及軍工企業(yè)也應(yīng)在水上消防裝備上發(fā)揮作用，消防戰(zhàn)船和消防艇功能配置及泊位需求應(yīng)立足長江內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展，消防員及船員入駐管理、船務(wù)保障體系建設(shè)（包括船員、輪機(jī)、船長及后勤人員管理和水上裝備管理等）應(yīng)以實(shí)際需求為主導(dǎo)，確保消防躉船、戰(zhàn)船設(shè)計(jì)貼近消防員日常備勤和實(shí)戰(zhàn)。

（二）研究運(yùn)行維護(hù)保障機(jī)制

三峽庫區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)服務(wù)于長江航運(yùn)，保障貨運(yùn)和游客安全，不僅是長江基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺部分，也給長江沿線城市生產(chǎn)、物流、旅游提供安全保障，為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。建議各地由應(yīng)急管理部門牽頭，按照項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及運(yùn)行模式，爭取交通運(yùn)輸部直屬單位長江航務(wù)管理局及地方政府財(cái)政雙向支持，保障裝備、器材維護(hù)保養(yǎng)和人員經(jīng)費(fèi)。探索船務(wù)保障人員市場化，應(yīng)急救援隊(duì)員成建制化，這樣能夠充分保證水上救援作業(yè)的專業(yè)化和軍事化（鑒于消防隊(duì)伍流動性強(qiáng)）的優(yōu)勢互補(bǔ)，并積極爭取水上消防特勤隊(duì)員職業(yè)發(fā)展配套政策，保障水上消防特勤隊(duì)員的待遇和福利。

（三）推動部委明確各方面職責(zé)

長江流域所轄范圍廣，2019年國務(wù)院大部制改革前，交通運(yùn)輸部對長江管轄的區(qū)域劃分并不是按行政轄區(qū)劃分，改革后公安部長江主管單位是否延續(xù)原監(jiān)督管理模式，做到和地方單位有效信息互通，對長江各種突發(fā)事件的處理都極為關(guān)鍵。當(dāng)前應(yīng)積極推動國務(wù)院各部委明確長江應(yīng)急救援能力建設(shè)和應(yīng)急管理職責(zé)范圍，便于日常接處警的信息共享和重大突發(fā)事件統(tǒng)一調(diào)度指揮，為水域救援能力建設(shè)提供統(tǒng)一的政策支撐。

（四）建設(shè)水上應(yīng)急救援隊(duì)伍

目前，長江海事局、長航公安水上消防支隊(duì)等各部門水上執(zhí)法和救援一線力量，均在岸線設(shè)置有營房，便于警員的工作、生活、學(xué)習(xí)和訓(xùn)練。2019年國務(wù)院大部制改革以來，在“大應(yīng)急、全災(zāi)種”應(yīng)急管理體系背景下，全國各地消防救援隊(duì)伍都在建設(shè)專業(yè)水域救援隊(duì)，消防救援隊(duì)伍作為準(zhǔn)軍事化應(yīng)急救援力量，可以岸線消防站或訓(xùn)練基地作為依托，建設(shè)模擬水上訓(xùn)練設(shè)施，以滿足水上救援專業(yè)人員執(zhí)勤備戰(zhàn)、理論培訓(xùn)、專業(yè)化訓(xùn)練、水上器材裝備維護(hù)保養(yǎng)及后勤保障等需求，搶抓時間，使隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)走在政策落地之前，為下一步駐勤消防碼頭做準(zhǔn)備。2020年以來，湖北宜昌消防救援支隊(duì)已先后與宜昌海事局、三峽海事局簽訂共建協(xié)議，完成舟艇駕駛員培訓(xùn)100余人次，參訓(xùn)人員均通過院校理論考試和海事部門實(shí)操考核合格并取得舟艇駕船證，為承接內(nèi)河應(yīng)急救援工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）整合提升水上應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)

實(shí)時高效的信息指揮中心是水上消防特勤站的中樞，長江沿線已建有完備的氣象、水文、雷達(dá)、監(jiān)控、航標(biāo)等安全預(yù)警和安全監(jiān)管設(shè)施設(shè)備，各站點(diǎn)均有交通部直屬單位及轄區(qū)地市氣象、水利等職能部門管理。建成后的水上消防特勤站應(yīng)能夠?qū)崟r掌握和處理上述氣象、水文及航務(wù)信息，為應(yīng)急救援提供決策依據(jù)，增強(qiáng)長江流域宜昌段應(yīng)急救援能力。新建的三峽庫區(qū)水上應(yīng)急救援中心應(yīng)先實(shí)現(xiàn)信息資源的實(shí)時共享，在條件成熟時實(shí)現(xiàn)三峽庫區(qū)應(yīng)急救援信息的集成。

為適應(yīng)長江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，充分發(fā)揮湖北三峽庫區(qū)在“全國統(tǒng)一大市場”中的作用，筆者認(rèn)為湖北三峽庫區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)從統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)建設(shè)、明晰職責(zé)、儲備人才及信息整合等方面推進(jìn)，爭取在湖北三峽庫區(qū)形成以長航公安消防民警為監(jiān)督執(zhí)法骨干，地方消防救援隊(duì)伍水域?qū)I(yè)隊(duì)為應(yīng)急救援主力，海事、水利、港航、水文及企業(yè)專職隊(duì)為一體的長江水上綜合性應(yīng)急救援力量體系，以保障黃金水道的航運(yùn)安全，保障三峽庫區(qū)移民福祉。