PPP模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理要點(diǎn)及對策研究

張學(xué)濤

（甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)有限公司，蘭州 730000）

1 引言

高速公路是現(xiàn)代交通標(biāo)志性工程，高速公路最早用于戰(zhàn)爭需求，近20年以來，我國高速公路得到快速發(fā)展，隨著相關(guān)配套設(shè)施日漸完善，國內(nèi)交通狀況也出現(xiàn)質(zhì)的飛躍[1]。據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，我國現(xiàn)有高速公路總里程長達(dá)1.6×105km[2]。高速公路不僅縮短了各城市間的交通距離，也促進(jìn)了各地資源的合理配置，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的推動作用[3]。近年來，高速公路的發(fā)展速度越來越快，建設(shè)項(xiàng)目的資金需求也在不斷提升，既往貸款修路的傳統(tǒng)集資方法已無法適應(yīng)當(dāng)下的發(fā)展需求，由此相關(guān)部門提出政府和社會資本合作（PPP）的全新融資模式，對促進(jìn)高速公路發(fā)展起到了重要作用[4]。但在PPP模式下，高速公路建設(shè)項(xiàng)目存在一些質(zhì)量管理問題?；诖?，本文對PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理要點(diǎn)及對策進(jìn)行深入探討。

2 PPP模式簡介

2.1 PPP模式的基本含義及內(nèi)涵

PPP即Public-Private Partnership，為目前公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中一種重要的運(yùn)作模式，政府與社會資本合作后，一定程度上可優(yōu)化雙方合作的成果，由企業(yè)深入項(xiàng)目的前期調(diào)研、立項(xiàng)等階段后，再由政府對項(xiàng)目中后期進(jìn)行管理及運(yùn)營。不同于既往由企業(yè)單獨(dú)完成建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）的模式，PPP模式下雙方均是全程參與，合作周期更長，相互之間信息更加對稱。有研究指出，在此模式下，政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更小[5]。自2013年以來，我國密切出臺一系列PPP模式相關(guān)的政策文件，很大程度上推動了PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的發(fā)展，但由于意識形態(tài)及實(shí)踐需求不同，對PPP模式內(nèi)涵的理解存在較大差異。有學(xué)者指出，基于我國國情，PPP模式的基本內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1）融資方面。由社會企業(yè)參與融資后，對減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)有積極意義。

2）產(chǎn)權(quán)方面。在此模式下，社會企業(yè)作為共同融資人，與政府一同享有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)，這對激勵(lì)企業(yè)的建設(shè)效率、避免冗員現(xiàn)象發(fā)生均有重要作用。

3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面。共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)為PPP模式與傳統(tǒng)運(yùn)作模式之間最為典型的區(qū)別，公私部門可根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力合理劃分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍，基于共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益原則，可有效促進(jìn)公共部分與社會企業(yè)間切實(shí)做好項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一系列工作，以此才可更好地適應(yīng)人民及社會的公共需求[6]。

2.2 PPP模式的優(yōu)勢及不足

2.2.1 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

1）PPP模式下的項(xiàng)目雙方是一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的伙伴關(guān)系，有學(xué)者指出，相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)作模式來說，在PPP模式下進(jìn)行公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的整體成本明顯低于企業(yè)單獨(dú)運(yùn)作的成本，基于PPP模式完成項(xiàng)目建設(shè)可顯著提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，真正意義上實(shí)現(xiàn)物有所值[7]。

2）PPP模式在提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還可降低時(shí)間成本，據(jù)艾倫咨詢公司研究報(bào)告顯示，在傳統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)作模式下，完成進(jìn)度較計(jì)劃延遲約24%，而在PPP模式下，項(xiàng)目進(jìn)度比計(jì)劃提前約3.4%，是否提高項(xiàng)目的整體工作效率是檢驗(yàn)PPP模式是否實(shí)用的關(guān)鍵指標(biāo)[8]。

3）PPP模式可在一定程度上緩解政府部門及社會企業(yè)雙方的資金壓力，對提升相關(guān)部分的財(cái)政預(yù)算也有一定的促進(jìn)作用。因此，PPP模式也可在一定程度上提高相關(guān)部門對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資比例。

4）PPP模式除共同承擔(dān)建設(shè)責(zé)任外，還會共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營、維護(hù)等，且項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作中的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)也是由項(xiàng)目雙方共同承擔(dān)，在此模式下，雙方會嚴(yán)格要求自身，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的順利建成及使用，這無疑也可顯著提升相關(guān)項(xiàng)目的整體品質(zhì)。

5）PPP模式還可幫助項(xiàng)目雙方共同實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃，對幫助政府部門樹立良好形象、幫助企業(yè)得到穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展均有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2.2 PPP模式的不足

1）目前，PPP模式被廣泛用于各種重大基礎(chǔ)設(shè)施及公用建設(shè)項(xiàng)目，對投標(biāo)成本、交易費(fèi)用均有較高的要求。以高速公路建設(shè)項(xiàng)目為例，此項(xiàng)目建設(shè)周期長，短則數(shù)幾年，長則幾十年，項(xiàng)目雙方一旦達(dá)成合作面臨的則是長期合同。在這樣的特許經(jīng)營制度下，多數(shù)規(guī)模較小的建筑機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目望而卻步，政府部門對于建設(shè)企業(yè)的選擇面會相對減少，PPP項(xiàng)目也無法在項(xiàng)目的招投標(biāo)中保證良好的市場競爭。

2）PPP項(xiàng)目的合同周期長，為切實(shí)保證項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，在擬定合同時(shí)相關(guān)部門相對會更加嚴(yán)格，且無論是政府部門還是建筑機(jī)構(gòu)，都無法對未來環(huán)境變化做出全面考慮，所制定的合同也僅僅針對當(dāng)下市場環(huán)境，后期執(zhí)行過程中靈活性較差。

3 PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目的管理

3.1 PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征分析

目前，PPP模式基本用于各類公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高速公路作為推動各城市經(jīng)濟(jì)往來及發(fā)展的重要樞紐，建設(shè)周期更長，投資規(guī)模更大，這是高速公路項(xiàng)目最為典型的特征之一；高速公路是專門針對汽車交通運(yùn)輸?shù)耐ǖ?，專用性較強(qiáng)，除燃油、燃?xì)?、電力供?yīng)各類汽車外，高速公路不允許駛?cè)肫渌愋徒煌üぞ?，且高速公路一旦建成則不可移動，專用性強(qiáng)，后期無法轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，可能面臨投資回報(bào)達(dá)不到期望值風(fēng)險(xiǎn)較大；高速公路PPP項(xiàng)目由政府和企業(yè)共同承建，產(chǎn)生外部效益較為明顯。高速公路前期投資較大，后期投資收益回報(bào)周期較長，涉及多個(gè)方面，為保證公路后期順利投入使用，并降低運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，需對項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。

3.2 PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理問題

1）項(xiàng)目雙方關(guān)注收益，弱化質(zhì)量管理。高速公路項(xiàng)目運(yùn)作受PPP模式影響，在對此項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量管理時(shí)會存在一定的困難。上文曾提到，高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長、投資回報(bào)收益周期也較長，項(xiàng)目雙方不是單獨(dú)進(jìn)行投資或施工，而是共同面對整個(gè)建設(shè)流程，因此，雙方為切實(shí)保障自身利益，在項(xiàng)目運(yùn)作期間，難免會過多地關(guān)注項(xiàng)目整體效益，而忽略施工質(zhì)量，項(xiàng)目雙方對質(zhì)量把控意識減弱，為高速公路PPP項(xiàng)目質(zhì)量管理的主要問題之一。

2）項(xiàng)目雙方責(zé)任義務(wù)劃分不當(dāng)。高速公路PPP項(xiàng)目下，雙方責(zé)任及義務(wù)都是一致的，無論是承擔(dān)主要監(jiān)管義務(wù)的政府部分，還是承擔(dān)主要建設(shè)義務(wù)的建筑企業(yè)，都會共同參與整個(gè)公路項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、施工、運(yùn)營、維護(hù)、投資回報(bào)等一系列流程，相比前期建筑施工階段，后期項(xiàng)目建成后運(yùn)營、維護(hù)周期更長，但現(xiàn)階段我國制定高速公路項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)更多傾向于項(xiàng)目建成質(zhì)量，在項(xiàng)目投入使用后，項(xiàng)目雙方對于公路實(shí)際使用情況及基礎(chǔ)維護(hù)并未予以足夠重視，這也是影響高速公路PPP項(xiàng)目質(zhì)量管理工作的重要因素之一[9]。

3）承包商資質(zhì)不足。目前，我國高速公路發(fā)展越來越快，越來越多的地區(qū)提出修建高速公路的需求。對于部分地形較為復(fù)雜、地理位置相對偏遠(yuǎn)區(qū)域，修建高速公路是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，若在此類高速公路PPP項(xiàng)目下，由項(xiàng)目總承包商單獨(dú)承擔(dān)所有施工費(fèi)用可能會給相應(yīng)企業(yè)帶來資金壓力，部分承包商為保證施工進(jìn)度，可能會將部分路段分包給其他小規(guī)?；蛸Y質(zhì)較差的建筑單位施工，對于這些分包的承包商而言，自身規(guī)模較小，可能也不具備管理類似高速公路PPP項(xiàng)目的基本能力，這無疑會給項(xiàng)目整體質(zhì)量帶來極大的安全隱患。

4 PPP模式高速公路項(xiàng)目的質(zhì)量管理對策

對于高速公路PPP項(xiàng)目，在質(zhì)量管理中也存在著較多問題[10]，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家高速公路穩(wěn)定施工及發(fā)展，經(jīng)查閱大量文獻(xiàn)，結(jié)合PPP模式高速公路項(xiàng)目從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為要做好PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理應(yīng)從以下方面入手：

1）明確項(xiàng)目雙方監(jiān)管責(zé)任，建立、完善相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制。現(xiàn)階段，我國將PPP模式用于高速公路建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，始終秉持著責(zé)任分?jǐn)傇瓌t。一般是建筑單位作為項(xiàng)目施工主體，在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，需對項(xiàng)目施工階段質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；而政府部門作為項(xiàng)目建成后的運(yùn)營主體，需對項(xiàng)目投入使用后的社會效益、項(xiàng)目維護(hù)進(jìn)行有效管理。目前，二者責(zé)任、義務(wù)看似相互聯(lián)系，實(shí)則相互分離，由對應(yīng)階段的對應(yīng)主體負(fù)責(zé)相應(yīng)項(xiàng)目質(zhì)量管理工作，無法實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目雙方的制約和監(jiān)督。如何將二者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)共同管理，是現(xiàn)階段完善監(jiān)督機(jī)制關(guān)鍵所在。因此，無論是政府部門還是建筑單位，都需細(xì)化自身管理責(zé)任，并建立相互監(jiān)督有效機(jī)制，才可在獨(dú)善自身情況下，對互相之間起到一定制衡作用，以此進(jìn)入一種良性循環(huán)。

2）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，保持項(xiàng)目雙方良性競爭。上文曾提到，高速公路PPP項(xiàng)目前期投入資金大、投資回報(bào)周期較長，因此，在市場上具有一定壟斷性。多數(shù)資質(zhì)略差、規(guī)模較小建筑單位大多不敢對此項(xiàng)目進(jìn)行競標(biāo)，不利于市場合理競爭，且部分建筑單位為承包相關(guān)PPP項(xiàng)目，還會采用一些不正當(dāng)手段參與競標(biāo)。為切實(shí)保證項(xiàng)目施工及后期運(yùn)作質(zhì)量，項(xiàng)目雙方可通過建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性競爭，形成一種爭相向上的建設(shè)氛圍。

3）設(shè)立相應(yīng)行業(yè)紅線，以高標(biāo)準(zhǔn)要求項(xiàng)目承包商資質(zhì)。盡管高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長，但一旦建成并投入使用后，后期投資回報(bào)可始終保持穩(wěn)定且逐步上升趨勢，后期巨大的利潤空間可能會導(dǎo)致部分承包商衍生一些不當(dāng)認(rèn)知，為提高自身市場競爭力，部分自身資質(zhì)、管理能力不足的單位可能通過造假方式獲取承包資格，為避免此類現(xiàn)象發(fā)生，保證項(xiàng)目施工質(zhì)量，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立行業(yè)紅線，確立統(tǒng)一承包資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，除對承建單位企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查外，還應(yīng)對企業(yè)內(nèi)部工作人員的施工資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，同時(shí)需對出錯(cuò)人員責(zé)任進(jìn)行追溯，堅(jiān)守住所制定行業(yè)紅線，切實(shí)保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

5 結(jié)語

PPP項(xiàng)目無疑為高速公路的發(fā)展帶來了難得機(jī)遇，但潛在利潤空間也導(dǎo)致市場上部分施工單位惡性競標(biāo)，受模式變化影響，PPP項(xiàng)目雙方權(quán)利及義務(wù)均發(fā)生一定改變，復(fù)雜合作關(guān)系可能會對項(xiàng)目最終建成質(zhì)量造成一定影響。本文通過調(diào)查分析后認(rèn)為，此類項(xiàng)目目前缺乏有效合理的監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，后期公路投資回報(bào)導(dǎo)致市場上出現(xiàn)一些不良競爭行為，這也是目前高速公路PPP項(xiàng)目質(zhì)量管理主要問題，為切實(shí)保證此類項(xiàng)目的最終質(zhì)量，需明確項(xiàng)目雙方監(jiān)管責(zé)任，建立、完善相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，保持項(xiàng)目雙方良性競爭，同時(shí)還需設(shè)立相應(yīng)行業(yè)紅線，以高標(biāo)準(zhǔn)要求項(xiàng)目承包商資質(zhì)。