宅基地使用權流轉的路徑探究

山瓊瓊

(河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056038)

國家對宅基地的制度改革一直以來十分關注，2019年修改的《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，……按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農村村民實現(xiàn)戶有所居?！瓏夜膭钷r村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！?021年修改的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第36條規(guī)定：“禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地……禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地?！笨梢?，在貫徹落實“一戶一宅，戶有所居”大原則的前提下，在充分理解和尊重農民意愿的前提下，國家鼓勵農村積極盤活利用限制宅基地，如在經濟發(fā)展快速、人員流動大的農村開辦餐館、民宿、流轉宅基地使用權等，在經濟發(fā)展相對落后、人員流動小的農村建設家庭工廠、手工作坊等。本文認為，盤活利用閑置宅基地的方式之一，可以考慮逐漸放開對宅基地使用權的限制，積極探索、尋找合適的宅基地使用權流轉方式。

1 宅基地流轉的客體

在討論宅基地使用權的流轉方式前，首先需要明確宅基地流轉的客體。2018年，國家提出農地“三權分置”的概念，即形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。而對宅基地的三權分置，學術上存在不同的看法。本文認為，將宅基地的所有權由村集體享有，成員權由農民享有，使用權由使用者享有，這一分解方法較為可行。

雖然用于流轉的仍然是宅基地使用權，但是只將使用權能和收益權能用于流轉，并不包含其身份屬性。基于這一理念，本文提出對宅基地使用權的流轉方式的探討。

2 宅基地流轉的現(xiàn)實需要

2018年中國農業(yè)大學、北京林業(yè)大學調查了全國28個省140個村莊中的宅基地利用情況，所有樣本村的宅基地空置的百分比平均達到了10.7%。甘肅省秦安縣2018年全縣共215個空心村，占比達到了全縣自然村總數(shù)的15.25%，其中，因村莊建設形成的空心村占總數(shù)的39.5%；因人口流動形成的空心村占總數(shù)的60.5%。由此可見，我國農村空置的宅基地的面積非常龐大，空心村越來越多，閑置宅基地這一廣闊市場正在等待開發(fā)。

雖然我國明令禁止城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地，但現(xiàn)實是這種暗地交易非常頻繁。在經濟活躍的地區(qū)，普遍通過房屋買賣、出租、抵押等不同手段流轉農村宅基地，久而久之宅基地流轉的隱形市場便自發(fā)形成，這已經導致土地市場秩序混亂，土地權屬糾紛增多，而與之制衡的法律法規(guī)卻仍不完善，因此需要對這一現(xiàn)象從法律層面加以規(guī)制，從而恢復原本秩序井然的土地市場。

3 宅基地流轉的制度困境與突破

我國對宅基地流轉一直秉持審慎的態(tài)度，因此法律對宅基地使用權的規(guī)定更多的是限制性條款：《民法典》規(guī)定宅基地使用權不得抵押；2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地；2013年11月國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》規(guī)定宅基地只能在集體成員內部有條件流轉?？梢钥闯觯槍φ厥褂脵嗟姆梢?guī)定沒有清晰的制度輪廓，主要體現(xiàn)了對宅基地靜態(tài)利益的保護和對動態(tài)利益的限制，絕對禁止將宅基地使用權單獨進行市場交易，對交易主體的限制則更加嚴格。

為了解決實踐中宅基地流轉的問題，國家設立若干試點，探索宅基地流轉的各種方式，試圖突破上述法律限制。通過對試點地區(qū)宅基地改革進行總結概括，主要有以下幾種模式。

3.1 政府引導型

所謂政府引導型，即各地政府在農村宅基地使用權的流轉中發(fā)揮主導作用，以政府的公信力為后盾，并給予適度的財政扶持，在農民自愿的基礎上，將宅基地復墾后，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，部分土地為農民統(tǒng)一建造商品房，部分土地由政府上市出讓，獲取出讓金，其余土地則靈活變通。目前較為成功的案例有重慶市宅基地回購等，成功試點中地方政府在推進具體工作時始終保持審慎的態(tài)度，充分尊重農民意愿，運用協(xié)商、談判等方式與農民就宅基地置換價格達成一致。然而實踐中部分采取該模式的試點改革效果并不好，主要原因在于政府不考慮當?shù)貙嶋H情況，搞大拆大建，強行讓農民“上樓”，從而讓為百姓謀福利的宅基地試點改革變了味。因此在該種模式中，一個“為民”政府具有不可或缺的作用。

3.2 農民自發(fā)型

所謂農民自發(fā)型，是指農民為了自身的經濟發(fā)展，為了增加一些收入，通過轉讓、買賣、質押等方式將自有宅基地流轉，獲取收益，政府并不參與其中。實踐中的典型案例有在宅基地上建設小產權房，占有其中的部分股份；或者將宅基地使用權用于資產抵押，換取流動資金；再者將宅基地使用權用于商業(yè)交易。農民自發(fā)交易的模式與現(xiàn)有法律法規(guī)的矛盾顯而易見，一方急于抓住市場，通過土地變現(xiàn)、獲取利益，而另一方擔憂一旦放開對宅基地流轉的限制，會導致農民最基本的居住需求因此喪失，但是不可否認這種模式大大提高了宅基地使用權流轉的靈活性與自由度。應當理性、全面、客觀地看待這種流轉模式，對其優(yōu)勢與弊端進行整體分析，從而尋找更為合適的流轉模式。

3.3 集體組織型

所謂集體組織型，是指由村集體代表自愿流轉其宅基地使用權的村民，與第三方主體進行宅基地流轉的交易。實踐中較為常見的做法是村集體將本村宅基地分片規(guī)劃后，分為居住區(qū)和流轉區(qū)，農民集中在居住區(qū)，流轉區(qū)的宅基地出租或者買賣給企業(yè)作廠房，最后獲得的收入按照農民個人宅基地的比例進行劃分。在這種流轉模式中，村集體代表著參與其中的全體農民的利益，因此其十分考驗村集體的領導能力，如果領導得好，則通過宅基地使用權的流轉農民又多了一筆經濟收入，而且農民需要負擔的經濟風險也得到了大幅減輕；但是如果領導得不好，在宅基地流轉中交易失敗，則會造成全部參與其中的農民的利益損失，村集體也會喪失公信力。

3.4 市場主導型

雖然該流轉模式由市場發(fā)揮主要作用，但是作為集體所有的宅基地仍需由政府制定相關政策并發(fā)揮保障作用。市場主導型的成功案例之一為重慶市的“地票”項目，具體來說，重慶市在保障“戶有所居”的基礎上，根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃，將空閑的宅基地重新開墾變?yōu)楦?，在合法合?guī)的基礎上，完成了一系列變更與申請的步驟后，將其轉變?yōu)榻ㄔO用地出租或出售給各類企業(yè)。該模式不僅增加了城市的發(fā)展空間，降低了企業(yè)的用地成本，也提高了農民的經濟收入，無論對企業(yè)還是對農民都十分利好。

為了盤活利用閑置宅基地，這4種主要流轉模式應運而生，但是在具體的實施細節(jié)上各有不同。政府引導型的流轉模式是由政府對新建商品房的選址、規(guī)劃、建造發(fā)揮主導作用，農民只能在商品房建成后就是否置換發(fā)表意見，因此其參與的積極性不高。農民自發(fā)型的流轉模式中農民的參與度大大提高，交易方式也更加靈活，但是自有宅基地體量較小，在交易市場中沒有優(yōu)勢，而且由于欠缺土地交易方面的專業(yè)知識，農民極易被欺詐，導致不僅沒有賺到錢，甚至還會遭受額外的經濟損失，得不償失。集體組織型的流轉模式則要十分注重宅基地流轉工作中村集體具體負責人的選任，避免因其能力不足而導致流轉失敗，以及利用工作便利從中謀取私利。市場主導型的流轉模式中政府與村集體的溝通十分關鍵，既要從當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，照顧農民的切身利益，又要減少流轉過程中不必要的成本消耗。

在4種主要流轉模式中，本文較傾向于市場主導型，由政府出面與村集體共同協(xié)商討論確定合適的交易對象與交易模式，切實保障農民利益，同時雙方互相交流與監(jiān)督，有助于決策更合理、更有針對性，也避免了部分決策者在市場交易中存私心，吃回扣。

4 宅基地流轉的規(guī)制路徑

當前國家需要考慮完善農村宅基地使用權的相關法律，使其體系化，改變目前條文散亂、沒有章法的情況；同時適度放松對宅基地使用權流轉的約束，允許地方權力機關根據(jù)各地實際情況在不抵觸上位法的前提下，對宅基地使用權流轉因地制宜地進行細化規(guī)定，同時對其進行嚴格監(jiān)督。

我國宅基地的地區(qū)性差異巨大，并且由于距離城市遠近的不同，同一地區(qū)的宅基地差異也十分明顯，因此可以考慮允許地方政府在同法律不相抵觸的前提下，靈活制定宅基地使用權流轉制度。

4.1 在經濟活躍的地方建立規(guī)范完備、秩序井然的宅基地流轉市場

公開包括出租、入股、退出等在內的流轉信息和服務項目，提供公正、公開、透明的流轉信息、流轉價格以及辦理流轉手續(xù)流程，設立宅基地評估機構，逐漸形成完備的行業(yè)規(guī)范制度，促進宅基地流轉愈加法制化、規(guī)范化，規(guī)范和引導已經存在的宅基地使用權交易。

4.2 對宅基地流轉的經濟利益進行合理分配

通過流轉宅基地取得的收益一般會流向宅基地使用者、土地所有者以及地方政府，應當由各地根據(jù)具體情形將收益予以合理分配，并做出明文規(guī)定。

4.3 建立宅基地使用權流轉登記制度

宅基地使用權的取得應采用確權登記方式，向農民及其繼受人頒發(fā)宅基地使用權確權證書。在宅基地使用權流轉過程中，應采用登記生效主義，進行登記公示，否則不能產生法律效力。同時禁止僅有一處宅基地的農民流轉其宅基地使用權，必須確保戶有所居，不能出現(xiàn)農民無地可居的局面。

5 結語

隨著經濟的高速發(fā)展，宅基地僅僅用于居住已不能滿足農民的社會需求，如何使宅基地實現(xiàn)創(chuàng)收、增值，是當前農民的現(xiàn)實追求。為了將《土地管理法》關于“盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定落到實處，需要積極探索各種不同的盤活方案。將宅基地使用權用于流轉是可以考慮的盤活方案之一，宅基地空置現(xiàn)象嚴重、隱形流轉屢禁不止，放松宅基地使用權流轉的現(xiàn)實需求強烈；法律對宅基地使用權流轉的過多約束，阻礙其現(xiàn)實發(fā)展。因此，在多個地區(qū)的試點工作早已展開，通過對試點地區(qū)的不同流轉模式進行經驗總結，本文從國家層面和地方層面分別闡述了如何規(guī)范農村宅基地使用權的流轉路徑。總的來說，需要采取一系列切實可行的措施，要不斷完善宅基地的相關法規(guī)政策，要建立健全宅基地的流轉秩序，使農村空閑宅基地得到充分利用，切實發(fā)揮農村土地資源的最大價值。