發(fā)展型社會救助：理論框架與制度建構(gòu)

余少祥

提要：在絕對貧困消失和共同富裕背景下，我國傳統(tǒng)生存型社會救助應(yīng)適應(yīng)新形勢，向發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變。當前，我國社會救助的主要問題是，制度理念和主體單一，體制分割，救助目標落后，福利懸崖和負激勵效應(yīng)明顯。發(fā)展型社會救助建基于能力貧困論、相對貧困論、貧困代際傳遞和新貧困理論等，其本質(zhì)特征是，注重能力救助和積極預(yù)防，強調(diào)個性化需求和多元參與。在國際實踐中，衡量貧困的標準已趨向多元，應(yīng)對措施有擴大社會投資，實行工作福利、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等。要在實現(xiàn)共同富裕進程中與時俱進地建立發(fā)展型社會救助體系，就需要從單向式向雙向式救助轉(zhuǎn)變，從政府包辦向政府主導轉(zhuǎn)變，從消極救濟向積極預(yù)防轉(zhuǎn)變，從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從無差別化向個性化轉(zhuǎn)變。

當前我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”的遠景目標。共同富裕“是馬克思主義的一個基本目標，也是自古以來我國人民的一個基本理想”(1)習近平：《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社，2017年，第214頁。，中國共產(chǎn)黨充分繼承了馬克思主義共同富裕思想的核心要義，始終將之作為執(zhí)政的不懈追求。習近平總書記指出：“共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征?！?2)習近平：《扎實推動共同富?！?，《求是》2021年第20期。在這一背景下，服務(wù)于全面建成小康社會的傳統(tǒng)生存型社會救助必然要適應(yīng)新形勢需要，向現(xiàn)代發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變，這不僅有助于解決社會救助理論和實踐中的諸多問題，從根本上提高貧困人口的生活能力，而且可以助力共同富裕，使人民共享政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多方面的發(fā)展成果。

一、傳統(tǒng)生存型社會救助的主要問題

從總體上看，我國傳統(tǒng)以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為主的社會救助體系具有直接性、顯著性的特點，且在應(yīng)用中實施成本低，極大地緩解了中國的貧困問題。但是，由于在救助理念、價值選擇、目標定位等方面忽視了受助對象發(fā)展的需要和社會資源的有效整合，常常受到詬病，越來越難以滿足我國城鄉(xiāng)社會救助實踐的新需要。

(一)救助理念單調(diào)，體制分割。我國傳統(tǒng)社會救助制度理念仍然停留在單一的物質(zhì)方面，主要通過現(xiàn)金補貼、物資發(fā)放等方式改善貧困者的物質(zhì)生活，“忽視了對貧困者精神貧困的救助及對貧困亞文化的改造”(3)于華偉：《城市貧困救助的社會政策創(chuàng)新——基于發(fā)展型社會政策視角》，《現(xiàn)代商業(yè)》2014年第26期。。事實上，導致貧困的原因很多，包括社會排斥、權(quán)利剝奪、人力資本低下、可行能力短缺、機會缺失、社會參與不足、資產(chǎn)匱乏、貧窮文化等，單純的“物質(zhì)性救助對某些貧困群體和地區(qū)可能會‘失能’”，甚至“助長貧困群體的福利依賴，違背了社會救助制度設(shè)計之初衷”。(4)劉芳等：《邁向發(fā)展型社會救助：新時代我國社會救助的困境與出路》，《貴陽師范大學學報》(社會科學版)2019年第3期。社會救助政策一直以救濟性為主，開發(fā)性、建設(shè)性不足，難以從根本上改變其貧困狀況。不僅如此，社會救助體制深受二元社會結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)長期割裂，在農(nóng)村絕對貧困消失、深入推進共同富裕的背景下，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助體系“一體化”發(fā)展勢在必行。

(二)救助主體單一，“福利懸崖”效應(yīng)明顯。一直以來，政府承擔了社會救助最主要的責任，非政府組織僅貢獻出很小部分的力量。(5)徐曉雯等：《我國社會救助制度改革：歷史演進、實踐困境及路徑選擇》，《公共財政研究》2021年第1期。盡管這一格局曾經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用，但其局限性越來越凸顯，不僅表現(xiàn)為救助范圍小，救助水平不易提升，且救助方式較為單一，很難充分利用各種社會資源，難以滿足被救助者多樣化的需求。此外，一些腐敗現(xiàn)象和官僚主義作風的存在，容易導致社會救助信息失真和對象偏失，其工作效率也會受到質(zhì)疑，難以確保有限的資源真正有效地運用于社會救助工作。比如，一些部門簡單機械地將低保制度與教育、醫(yī)療、住房等分類救助項目捆綁在一起，使得低保對象的收入水平遠遠高于低保邊緣群體，直接導致“福利懸崖”效應(yīng)，在很大程度上“影響我國社會救助體系的公平性和實施效率”(6)張浩淼：《發(fā)展型社會救助研究：國際經(jīng)驗與中國道路》，商務(wù)印書館，2017年，第285頁。。

(三)救助目標落后，權(quán)利與責任對立。傳統(tǒng)社會救助制度從建立之時起，就是將解決貧困家庭的基本生存問題作為目標，以達到最低安全網(wǎng)的底線作用，在本質(zhì)上“是一種事后救助，而不是事先預(yù)防”(7)張銀：《城市發(fā)展型社會救助服務(wù)：實踐困境與路徑選擇》，《未來與發(fā)展》2017年第3期。。也即是說，社會成員只有在陷入貧困或絕境，基本生活得不到保障時，才能獲得社會救助。一方面，這種政策目標不具有發(fā)展內(nèi)涵，不僅制約了社會救助政策其他功能的實現(xiàn)，也難以增強貧困群體抗擊風險的能力；另一方面，這是將受救助者看作被動的絕對弱勢地位，看作是無助地等待和依靠政府、社會或者他人給予救助的受動體，忽視了其社會責任和主體能動性，使得公民與國家“在對社會福利的獲取與提供中”形成某種“張力”，(8)謝勇才等：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國社會救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國軟科學》2015年第11期。造成救助權(quán)利與責任的對立。由于部分有勞動能力者可以“不勞而獲”，會引起一些非受助對象心理失衡甚至對被救助者產(chǎn)生社會排斥，阻礙他們在社區(qū)甚至在更大范圍內(nèi)的社會融合。

(四)以收入作為衡量標準，使得支出型貧困被忽略。在傳統(tǒng)生存型社會救助中，對救助對象的識別主要是以家庭收入作為度量標準，很少觸及貧困的非物質(zhì)層面，也缺乏對家庭剛性支出的考慮與評估。近年來，由于居民生活用度增大與物價持續(xù)上漲，一些家庭雖然人均收入在低保標準之上，但因存在諸如醫(yī)療、教育等不可避免的大額開支使得家庭經(jīng)濟狀況仍然入不敷出，出現(xiàn)因病致貧等問題，因而其實際生活水平處于絕對貧困狀態(tài)。如果剛性支出超越收入造成的貧困現(xiàn)象受到忽略，以收入為導向的社會救助方針就可能會遭遇與政策制定初衷相違背的政策執(zhí)行結(jié)果。在一定意義上，農(nóng)村家庭的具體收入往往很難得以精準測量，低保對象識別難度大，識別管理成本高，在很大程度上增加了政府的治理難度與財政負擔。

(五)救助標準低，可能產(chǎn)生一些“負激勵”效果。長期以來，我國社會救助標準偏低，要維持救助對象的基本生活水平有一定困難。盡管相關(guān)標準一直在提升，但僅僅參考當?shù)氐奈飪r指數(shù)和經(jīng)濟社會發(fā)展指標，不能從根本上縮小貧困群體與普通民眾的實際收入和生活差距。這種情況不僅與我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實狀況不相稱，也不能解決因能力匱乏、機會缺乏等原因造成的相對貧困問題。同時，我國低保制度普遍實行補差救助，使得“勞動收入成為低保金的簡單替代，相當于對救助對象的勞動收入征收100%的邊際所得稅”(9)苑曉美：《發(fā)展型社會救助的理念、實踐及其啟示》，《中州學刊》2018年第5期。，即社會救助成了事實上的“就業(yè)懲罰”，不利于提高有勞動能力的受助者參加工作的意愿和提升收入的積極性。這就造成了社會救助的惡性循環(huán)：一方面是救助水平低，不能滿足受助者基本的生活支出需要；另一方面是一些有勞動能力的受助者寧愿長期依賴較低水平的社會救助而不是通過就業(yè)提高生活質(zhì)量。

(六)發(fā)展型救助措施不完善，“碎片化”現(xiàn)象嚴重。近年來，我國學界引入發(fā)展型社會政策理念，用來探討社會救助的改革方向，國家以社會投資和人力資本為取向，出臺了一些具有發(fā)展性因素的政策措施，取得了一定成效。但總體上看，這些措施不占主流地位，僅作為輔助形式存在，處于補充性或邊緣性地位，且以零散的行政行為為主，沒有形成穩(wěn)定的制度化安排。主要表現(xiàn)為，政策措施不配套，缺乏良好的運行保障服務(wù)機制，導致社會救助效果一直不太理想。并且救助管理部門較為分散，“條塊分割”現(xiàn)象嚴重。根據(jù)國務(wù)院《社會救助暫行辦法》規(guī)定，我國現(xiàn)行八大社會救助類別涉及多個主管部門，即使在一個救助項目內(nèi)部也由多個部門來進行管理，導致救助效率不高，即便有合適的救助服務(wù)項目，救助效果也是大受影響。

二、發(fā)展型社會救助的理論基礎(chǔ)

發(fā)展型社會救助興起于20世紀90年代，旨在改善人們的教育水平、住房條件和健康狀況，以減少貧窮，提升國家競爭力。(10)詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社，2009年，第3頁。發(fā)展的內(nèi)涵被重新界定，認為發(fā)展不僅意味著經(jīng)濟增長，還包括社會發(fā)展，二者相互滲透、不可分割，通過一系列理論闡釋與實踐創(chuàng)新，發(fā)展型社會救助逐漸成為國際社會救助改革的重要方向。

(一)減貧的核心是解決能力不足問題。印度經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど岢觯毨Р粏渭冎甘杖氩蛔愫腿狈旧畋Ｕ?，其實質(zhì)是“能力貧困”或達到生活最低水準的能力被剝奪。他把這種能力稱為 “可行性能力”，如免除貧困、識字算數(shù)、享受政治權(quán)利等，“一個人能力越大，他過某種生活的自由度也就越大。”(11)Amartya Sen, Commodities and Capabilities，Amsterdam：North Holland，1985，p.353.其能力考察法為研究貧困問題提供了全新的理論視角，即基本生存與發(fā)展能力不足和匱乏才是致貧的根本原因。在森看來，窮人缺少生成“可行性能力”的基礎(chǔ)條件如防護性保障、經(jīng)濟社會機會、透明性擔保以及政治自由等。由于缺乏實質(zhì)生活要件，因此“失去自我發(fā)展的基礎(chǔ)”(12)阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾等譯，中國人民大學出版社，2001年，第4頁。。他由此提出“相對貧困”論，認為即使在生活必需品集合和貧困線被確立以后，政策制定也要將相對貧困與絕對貧困結(jié)合起來，在衡量絕對貧困時必須以相對貧困作為補充。(13)阿瑪?shù)賮啞ど骸敦毨c饑荒：論權(quán)利與剝奪》，王宇等譯，商務(wù)印書館，2001年，第44—45頁。

(二)相對剝奪導致相對貧困。湯森德認為，貧困不僅僅是缺少生活必需品的絕對剝奪，而且是被排除在正常社會活動和生活方式之外的相對剝奪。他提出包含健康、教育、社會關(guān)系、生活和娛樂在內(nèi)的13個度量相對剝奪的指標，測算出客觀和主觀剝奪指數(shù)，(14)Jeffrey G.Williamson，“Reviewed Work? Poverty in the United Kingdom：A Survey of Household Resources and Standards of Living，”The Journal of Economic History，Vol.40，No.2，1980，pp.392—393.將導致貧困的隱藏因素曝光，實現(xiàn)了救助政策從“經(jīng)濟一維”到“形式多維”的轉(zhuǎn)變。在湯森德之前，學者大多單純將經(jīng)濟指標作為衡量貧困的標準，如朗特里以食品、房租、衣物、燃料等6種“基本需要”來綜合確定貧困線，(15)Peter Townsend，“The Meaning of Poverty，” British Journal of Sociology，Vol.13，No.3，1962，pp.210—227.將貧困定義為“家庭收入不足以獲取維持家庭成員身體機能所需的生活必需”(16)Rowntree Benjamin Seebohm，Poverty：A Study of Town Life，London：Routledge Thoemmes Press，1997，p.86.。湯森德不僅引入多維視角，而且將社會排斥作為致貧的重要因素。之后，西方學界開始高度關(guān)注社會融合問題，(17)Killias Marthin, “Criminality Among Second-Generation Immigrants in Western Europe：A Review of the Evidence，” Criminal Justice Review，Vol.1, 1989，pp.13—42.一些研究提出社會救助政策應(yīng)追求社會保護、抵制社會排斥、促進人權(quán)等理想目標。(18)安東尼·哈爾等：《發(fā)展型社會政策》，羅敏等譯，社會科學文獻出版社，2006年，第9—12頁。

(三)貧困代際傳遞理論。20世紀60年代，美國學者Richardo Morán首次提出“貧困代際傳遞”概念，認為貧困父母會將其貧困及與之相關(guān)的各種不利因素傳遞給子女。(19)Richardo Morán，Escaping the Poverty Trap：Investing in Children in Latin America，The Johns Hopkins University Press，2003，pp.39—45.珍妮特·庫里和恩里克·莫雷迪對出生于1929—1978年的德國公民的教育狀況進行了系統(tǒng)考察，發(fā)現(xiàn)父母的受教育程度對子女的教育成就有明顯影響。(20)Janet Currie, Enrico Moretti，“Mother’s Education and the Intergenerational Transmission of Human Capital：Evidence from College Openings and Longitudinal Data,” Journal of Economics，Vol.118, No.4, 2003，pp.1495—1532.安東尼·阿特金森等深入研究了20個國家的情況后提出，父親的受教育水平對子女的最終成就及接受高等教育的機會影響顯著。(21)Anthony Atkinson，C.G.Trinder, A.K.Maynard，“Evidence on Intergenerational Income Mobility in Britain，” Economics Letters，Vol.1, 1978，pp.383—388.在此基礎(chǔ)上，一些學者主張通過“社會投資”阻斷貧困代際傳遞，而提高人口素質(zhì)的投資“能夠極大地有助于經(jīng)濟繁榮和增加窮人的福利”(22)舒爾茨：《論人力資本投資》，吳珠華譯，北京經(jīng)濟學院出版社，1990年，第44頁。，將接受教育、提高營養(yǎng)水平或改善健康等作為受助對象獲得現(xiàn)金補助的前提條件，因為這也是減少貧困家庭的支出、促進其家庭成員人力資本提升的一種社會保護方式。

(四)發(fā)展視角下的新貧困問題。約翰·奈特等綜合考慮收入水平和消費標準，將我國城鎮(zhèn)貧困人口分為三個類型，即選擇性貧困、持久性貧困和暫時性貧困。(23)李實：《中國城市中的三種貧困類型》，《經(jīng)濟研究》2002年第10期。所謂選擇性貧困又稱“支出型貧困”，指盡管家庭收入在貧困線以上，但由于剛性支出較大，使得家庭開支持續(xù)大于收入，導致家庭生活水平事實上處于絕對貧困狀態(tài)。這是發(fā)展型社會救助視角下的一種新貧困現(xiàn)象，根據(jù)世界衛(wèi)生組織規(guī)定，當一個家庭的被迫性醫(yī)療支出“達到當?shù)鼐用衲耆司芍涫杖搿?，或者“大于家庭一般消費的40%”時，可認定“該家庭發(fā)生了災(zāi)難性衛(wèi)生支出，陷入貧困狀態(tài)”(24)Ke Xu, David B Evans, Kei Kawabata, Riadh Zeramdini, Jan Klavus, “Household Catastrophic Health Expenditure：A Multicountry Analysis，”The Lancet，Volume 362，Issue 9378，2003，pp.111—117.。相比于傳統(tǒng)收入型貧困，這種新型貧困現(xiàn)象在覆蓋人群、救助形式、救助對象、救助理念等方面有很大的不同，救助目標也更加多元，包括預(yù)防貧困風險、降低社會排斥以及實現(xiàn)自主脫貧等，因為任何國家制度和政策的制訂都“不能忽視經(jīng)濟體制與社會生活的相互關(guān)系”(25)米歇爾·坎賈尼、李新廷、孫陽陽：《卡爾·波蘭尼的制度理論：市場社會及其“脫嵌的”經(jīng)濟》，《甘肅行政學院學報》2014年第1期。。

(五)社會資本與貧困問題?？茽柭J為，社會資本對家庭、鄰里、親友等社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)具有較大的社會支持效用，能給人帶來精神滿足、情感慰藉、困難幫扶和財務(wù)接濟等，“是影響個人行為能力和生活質(zhì)量的重要資源”(26)詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎(chǔ)》，鄧方譯，社會科學文獻出版社，1999年，第371頁。。梅志里認為，社會救助資金應(yīng)該重點投向諸如促進就業(yè)、提高勞動者技能、改善社會和提升人力資本狀況等項目上，提高貧困群體參與社會競爭的能力。(27)James Midgley，Social Development：The Developmental Perspective in Social Welfare，SAGE Publications Ltd，1995, p.143.此外，超越于人力和社會資本的心理資本如“自信、樂觀、韌性和希望”也是“影響個體行為與產(chǎn)出”的獨特資源，能促使個體采取積極行動，產(chǎn)生行為高績效。(28)王雁飛等：《心理資本理論與相關(guān)研究進展》，《外國經(jīng)濟與管理》2007年第5期。也有學者從微觀、中觀和宏觀三個層次定義“社會個體的生活環(huán)境”，提出通過改善社區(qū)環(huán)境，促進鄰里參與，增強社區(qū)組織對家庭需求的滿足功能。(29)Karen M.Sowers，Catherine N.Dulmus, Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare：Social Work Practice，John Wiley and Sons，2008，p.41.美國學者謝諾登主張推動個人、家庭乃至社區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)個人資產(chǎn)長期積累，以此構(gòu)成整個國家的長期發(fā)展，(30)邁克爾·謝若登：《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策》，高鑒國譯，商務(wù)印書館，2005年，第9—10頁。繼而在全球范圍內(nèi)掀起了一場從理念到實踐的社會政策革命。

(六)積極的社會福利觀。亨利·馬斯認為，社會發(fā)展能以聚積的方式增進社會幸福，事實上是個人主動力行的成長過程；如果個體以更樂觀的方式參與社會交往，其處境就會得到改善。(31)詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，第32頁。在此基礎(chǔ)上，吉登斯主張實行積極的福利政策，致力于增強個人的自主生存能力，以創(chuàng)造有助于貧困群體自我發(fā)展、自我實現(xiàn)的條件，提出以“社會投資國家”的概念來取代“福利國家”概念。尼爾·吉爾伯特在其名著《社會福利政策導論》中，從三個方面考察社會福利的類型、社會分配的基礎(chǔ)、籌資方式和輸送策略，主張在選擇性而非普遍性原則主導下，將社會福利分配給社會中特定的人口或群體，(32)Neil Gilbert，Paul Terrell：《社會福利政策導論》，黃晨熹等譯，華東理工大學出版社，2003年，第84頁。以促進社會效益最大化。卡恩等提出，發(fā)展型社會救助理論要求國家建立系統(tǒng)的、旨在提高人們生活質(zhì)量和滿足人類發(fā)展需要的福利制度，而不僅僅為了解決社會問題。(33)范斌：《福利社會學》，社會科學文獻出版社，2006 年，第16頁。

三、發(fā)展型社會救助的本質(zhì)特征

發(fā)展型社會救助將發(fā)展維度引入社會救助，改變過去單一的以現(xiàn)金支付與實物貼補為主的救助方式，以人的發(fā)展能力為基礎(chǔ)，為貧困人群提供各種救助服務(wù)，如“工作援助服務(wù)、教育救助服務(wù)、家庭照顧服務(wù)、健康服務(wù)等”(34)張銀：《城市發(fā)展型社會救助服務(wù)：實踐困境與路徑選擇》，《未來與發(fā)展》2017年第3期。，是社會救助的高質(zhì)量發(fā)展模式，旨在經(jīng)濟政策與社會政策的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，其本質(zhì)特征與內(nèi)涵如下。

(一)注重能力救助而非生活幫助。如前所述，傳統(tǒng)社會救助所采取的救助途徑僅是單一的物質(zhì)救濟，其功能定位是保障基本生活和生存，缺乏對救助對象自助及發(fā)展層面的關(guān)注，被一些學者稱為消極的“生存型”社會救助。(35)孫遠太：《社會救助運行機制的功能障礙與改進路徑》，《中國行政管理》2016年第10期。其特點是具有兜底功能，但無法從根源上幫助困難群體提升自身能力，實現(xiàn)徹底脫貧。作為新的政策手段，發(fā)展型社會救助更重視人力資本投資和社會資本建設(shè)，通過教育、就業(yè)、兒童保護和資產(chǎn)賬戶建設(shè)等關(guān)鍵部分，提升低收入群體的能力，助其實現(xiàn)更多的社會發(fā)展權(quán)利，包括改善其發(fā)展環(huán)境、降低生活風險、促進社會融入，最終培育受救助人從市場和社會中獲得正常報酬的能力。即在保障被救助對象基本生計的基礎(chǔ)上，促使他們形成從市場和社會中獲得收入的能力和權(quán)利，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。

(二)注重積極預(yù)防而非消極補救。傳統(tǒng)社會救助的關(guān)注點是致力于減輕人們生活上的不幸和困境，而發(fā)展型社會救助重在“消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障”(36)張秀蘭等：《2011中國社會福利發(fā)展報告》，北京師范大學出版社，2012年，第15頁。。將“以人為本、助人自助”的理念灌注其中，倡導積極的社會福利，提倡“無責任即無權(quán)利”“權(quán)利與義務(wù)對等”，實現(xiàn)社會救助從消極到積極的轉(zhuǎn)型。其主要政策基點是，促進有勞動能力者積極投身勞動力市場，力克福利依賴與貧困陷阱，想方設(shè)法協(xié)助弱勢群體實現(xiàn)自立。其核心政策要義是，將投資于人力資本的方式(教育、衛(wèi)生等)作為反貧困和提高國家競爭能力的根本措施。因此，發(fā)展型社會救助建設(shè)是一個漸進式發(fā)展過程，不可能一步到位，一蹴而就。

(三)強調(diào)個性化和精神需求。發(fā)展型社會救助主要是針對有勞動能力但沒有就業(yè)或有工作卻依然處于低收入狀態(tài)的群體，其實質(zhì)是對貧困內(nèi)涵和解決措施的重新詮釋。一方面，它重視貧困群體的特殊需求，比如“向患病的老年人傾斜養(yǎng)老服務(wù)，向患病的青少年傾斜教育資源，向患病的勞動力傾斜就業(yè)機會”(37)安華等：《民族地區(qū)農(nóng)村因病支出型貧困家庭社會救助機制研究——基于發(fā)展型社會救助視角》，《廣西社會科學》2020年第5期。；另一方面，其政策目標多元，除了兜底貧困、保障生存等，還涉及增強人們維持生計的能力、改善其生存環(huán)境條件、促進社會參與及社會公正等人的發(fā)展和社會發(fā)展方面。此外，發(fā)展型社會救助實現(xiàn)了從救助管理到救助服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在產(chǎn)出效應(yīng)上，強調(diào)救助對象共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，從滿足其低層次需求轉(zhuǎn)向兼顧高層次需求，具有促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。

(四)救助主體、途徑和手段多元化。在救助主體上，發(fā)展型社會救助“反對國家包辦一切”(38)錢寧：《現(xiàn)代社會福利思想》，高等教育出版社，2006年，第4頁。，強調(diào)建立科學機制，培育多元行動主體，共同阻斷貧困蔓延。在救助途徑上，它強調(diào)從傳統(tǒng)的“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”，即通過系統(tǒng)的發(fā)展型政策提升貧困人口融入社會的能力和參與就業(yè)的機會，如“提供就業(yè)指導、就業(yè)能力培訓、支持受助者創(chuàng)業(yè)、鼓勵受助者就業(yè)、強化受助者社會支持網(wǎng)絡(luò)等”(39)尹乃春：《走向發(fā)展型救助：社會救助的制度轉(zhuǎn)型與目標選擇》，《廣西社會科學》2012年第1期。。因此，它融合醫(yī)療、教育和生活救助等臨時救助和專項救助為一體，是綜合性的互助連帶鼓勵的社會救助體系，而不是單純的單項救助。比如采取激勵措施調(diào)動貧困者個人及家庭自我脫貧的積極性，通過擴大社會資本投資，增加衛(wèi)生、社會服務(wù)和教育培訓等支出，提升、激發(fā)受救助者的能力和動機，從根本上助其實現(xiàn)自強自立，增強其抵御風險的能力，從而實現(xiàn)反貧困目標。

四、發(fā)展型社會救助的國際實踐

在國際社會，發(fā)展型社會救助的實踐經(jīng)歷了一個較長的醞釀過程。1968年，第一屆“聯(lián)合國社會福利部長會議”首次倡議發(fā)展型社會救助；1979年，經(jīng)濟及社會理事會在《加強發(fā)展性社會福利政策活動方案》中重申這一觀點。到1995年聯(lián)合國社會發(fā)展世界首腦會議后，發(fā)展型社會救助開始大量進入國家實踐。

(一)衡量貧困的標準從一元化到多元化。1990年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《人類發(fā)展報告》中改變單純以經(jīng)濟收入衡量貧困的指標，提出人類發(fā)展指數(shù)(HDI)概念，認為“一國貧困線的設(shè)定除了讓人滿足基本食物需求之外，還必須要考慮到在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及人的發(fā)展方面的基本需求”(40)段培新：《支出型貧困救助——一種新型社會救助模式的探索》，《社會保障研究》2013年第1期。。這一時期，很多國家的社會救助政策注重通過整體性能力塑造打通從“顯性需求”到“隱性需求”的滿足通道，認為提升個人的能力比單純改變其經(jīng)濟或生活狀況更為重要。(41)Sofia Karina Trommlerova，Stephan Klasen，“Determinants of Empowerment in a Capability-Based Poverty Approach：Evidence from The Gambia，” World Development，Vol.66，No.2，2015，pp.1—15.如瑞典政府用《社會服務(wù)法》取代《社會救助法》，突出強調(diào)社會救助“助人發(fā)展”的新含義。在德國“哈茨IV”審判中，聯(lián)邦憲法法院認為生存權(quán)的內(nèi)涵不僅包括物質(zhì)方面的保障，還包含“社會、文化和政治生活中最低水平的參與”(42)劉浩瀛等：《國外社會救助的經(jīng)驗借鑒》，《中國財政》2014年第21期。，從實踐角度刷新了對貧困標準的界定和認知。

(二)注重事先預(yù)防和社會資本投資。發(fā)展型社會救助認為，事前預(yù)防的成本總是小于事后補救成本，因此注重通過事先預(yù)防減少貧困，從上游消除貧困產(chǎn)生的機理和條件，切斷其發(fā)育及生長的鏈條。在政策立場上，發(fā)展型社會救助逐步從傳統(tǒng)的、“事后補救型”保護方法向積極的、“生產(chǎn)性”的方法轉(zhuǎn)變；在政策目標上，開始“改革福利國家從上至下的利益派發(fā)機制，轉(zhuǎn)向發(fā)展型國家從下至上的能力孵育機制”。(43)Alban Knecht，“Understanding and Fighting Poverty：Amartya Sen’s Capability Approach and Related Theories，” Social Change Review，Vol.10，No.2，2012，pp.153—176.其顯著特點是，面向現(xiàn)在和未來的勞動人群，不斷擴大社會資本投資，將社會資源投向能夠提高勞動者技能、促進就業(yè)、改善人力資本和社會資本狀況的社會救助項目上，致力于消除貧困人群融入社會、參與社會活動的障礙，提高其參與社會和市場競爭的能力。尤其是重視兒童的未來發(fā)展，成為預(yù)防貧困和社會資本投資的重要方面。

(三)實行工作福利，強調(diào)受助者的社會責任?！肮ぷ鞲＠笔侵赣袆趧幽芰Φ氖苤咴诮邮茉鷷r應(yīng)當提供相應(yīng)勞動，這是一項強制性的勞動力市場計劃，最早在英美等國盛行，其內(nèi)容包括工作尋找、職業(yè)技能培訓等，工作地點既可以是贊助性的私營部門，也可以是公共服務(wù)部門。在本質(zhì)上，工作福利政策是將生產(chǎn)勞動與社會救助相結(jié)合，體現(xiàn)工作倫理的核心價值觀，即有勞動能力的人決不能永遠依靠福利生活，且有工作的人不可能永遠生活在貧困中，強調(diào)公民的社會責任，激勵其積極參與經(jīng)濟活動。(44)Judith M.Gtmron，Patricia Auspos，Encyclopedia of Social Work，18th Edition，Maryland：NASW Press, 1987，p.896.工作福利不要求受助者全職就業(yè)，但要求他們積極參與求學、求職、培訓等利于就業(yè)的活動，促使其自力更生解決貧困問題。歐美國家普遍采用工作福利方式的原因是，社會救助底子好，普惠性現(xiàn)金救助水平高，且在救助體系中占主導地位。由于現(xiàn)金支付水平高可能帶來“福利困境”現(xiàn)象，因而需要采取激勵措施，使福利依賴者重返勞動力市場。

(四)實行有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在實踐中，發(fā)展型社會救助還有一項重要措施是發(fā)放現(xiàn)金“帶有一定條件”，且相關(guān)規(guī)定“有利于人力資本的發(fā)展”(45)Barrientos A., Santibanez C，“New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America，” Journal of Latin America Studies，Vol.41, No.1，2009, p.13.，包括要求受助家庭成員定期接受健康檢查，對其子女入學率、出勤率、在學期間表現(xiàn)作出規(guī)定，對兒童生長發(fā)育情況進行監(jiān)測等。這一模式最早興起于拉美，如巴西的“家庭津貼”計劃、墨西哥的“機會計劃”，都是附加條件的現(xiàn)金補助。(46)Maxine Molyneux，“Mothers at the Service of the New Poverty Agenda：Progresa Oportunidades，Mexico’s Conditional Transfer Programme，” Social Policy and Administration，Vol.40，No.4，2006，pp.425—449.目前幾乎所有拉美國家都實施了這一計劃，孟加拉國、印尼、土耳其、柬埔寨、巴基斯坦、南非等國也引入了該計劃。(47)苑曉美：《發(fā)展型社會救助的理念、實踐及其啟示》，《中州學刊》2018年第5期。從實施效果看，雖然其在為貧困人群提供生活保障上“影響和作用較有限”，但在“促進人力資本發(fā)展方面的功效較顯著”(48)Peter Lloyd-Sherlock，“Doing a Bit more for the Poor？Social Assistance in Latin America，” Journal of Social Policy，Vol.37, No.4, 2008，p.627.。拉美和一些東南亞國家選擇“附條件型”專項救助和轉(zhuǎn)移支付形式，主要是其社會救助政策基礎(chǔ)差，所需現(xiàn)金總額較低。

(五)重視賦權(quán)和社會參與。發(fā)展型社會救助反對社會排斥，強調(diào)為個人賦權(quán)，為弱勢群體增能，以提升其勞動力和競爭力，達到政府和市場雙贏。政策制定者將反社會排斥和貧困治理視為國家和社會的義務(wù)，重申應(yīng)賦予貧困人群以同等權(quán)利，支持他們積極參與經(jīng)濟社會活動，避免緣于某些外在因素而被主流群體拋棄。為了打破貧困代際循環(huán)，他們非常注重對貧困家庭兒童的投資，培養(yǎng)個體積極樂觀的態(tài)度、自信和自我恢復力，(49)余少祥：《人力資本在反貧困中的效用：理論模型與實證分析》，《中國政法大學學報》2020年第2期。也就是將救助的長期目標和短期目的結(jié)合起來，從滿足救助對象多方面需求和長遠發(fā)展目標出發(fā)，通過社會參與或競爭減少和排除使他們落入貧困陷阱的因素。如美國的《經(jīng)濟機會法》就是最大限度地促進受助者的社會參與，開發(fā)其發(fā)展?jié)撃?，拓展有助于其提高競爭力的服?wù)項目，使其依靠自身的力量融入社會，解決問題。

(六)促進經(jīng)濟和社會協(xié)同發(fā)展。發(fā)展型社會政策強調(diào)在更加廣泛的發(fā)展過程中使“社會政策與經(jīng)濟政策有效結(jié)合”(50)James Midgley,“Toward a developmental model of social policy：Rele-vance of the third world experience，” Journal of Sociology and Social Wel-fare，Vol.23，No.1，1996，pp.59—74.，通過社會政策促進經(jīng)濟增長，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。“由于國家福利體系過于慷慨，人們?nèi)狈蜆I(yè)動力、游手好閑和依賴政府嚴重損害了生產(chǎn)性經(jīng)濟”，(51)詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，第161頁。因而必須運用一系列激活方式幫助個人重返勞動力市場，“提高勞動力市場的績效和福利水平”(52)Torben M.Andersen, Michael Svarer，“The Role of Workfare in Striking a Balance between Incentives and Insurance in the Labour Market，” Economica，Vol.81，2014，pp.86—116.，避免形成福利依賴。以日本為例，其《生活保護法》鼓勵受救助者通過人格自立、勞動自立和經(jīng)濟自立適應(yīng)新的社會生活。在新加坡的“社區(qū)關(guān)懷計劃”之三大支柱中，自立就是一種發(fā)展型社會救助，著重幫助貧困人士自力更生重新就業(yè)。這些政策均將社會救助看成是生產(chǎn)力，而不是經(jīng)濟發(fā)展的負擔，以充分發(fā)揮社會成員參與經(jīng)濟生活的積極性，最終促進經(jīng)濟發(fā)展。

五、建構(gòu)我國發(fā)展型社會救助制度的可行性路徑

基于我國特有的社會救助基礎(chǔ)和條件，建設(shè)發(fā)展型社會救助體系應(yīng)綜合借鑒國外工作福利、有條件的現(xiàn)金支付和專項救助等各種模式，建立符合我國經(jīng)濟、社會狀況的新型救助制度，既可在多方面起到促進人力資源和社會資本發(fā)展的作用，又不至于支出太多的現(xiàn)金成本，從而實現(xiàn)社會救助工作高質(zhì)量發(fā)展。

(一)在救助理念上，從單向式向雙向式救助轉(zhuǎn)變。受救助者也是寶貴的人力資源，也有提升自我發(fā)展能力、擺脫貧困的訴求和愿望，不能“單純依靠政府對貧困群體的單向式救助”，而應(yīng)當“讓受助者也成為救助行動的積極參與者”，實現(xiàn)救助者與受助者的良性互動，使其實現(xiàn)助人自助，徹底脫貧解困。如德國推出“為福利而工作”的計劃后，通過勞動市場政策改革和社會救助制度改革共同作用影響，“社會救助申請者減少了20%～25%；參與就業(yè)計劃人數(shù)逐年上升。”(53)李璐：《德國發(fā)展型救助理念值得學習》，《中國經(jīng)濟導報》2013年11月26日。目前，我國社會救助法正在抓緊推動制定中，應(yīng)適應(yīng)新時代社會救助工作需要，通過更多發(fā)展型救助措施的出臺提升受助對象自立能力，鼓勵其承擔應(yīng)盡的社會義務(wù)。

(二)在救助主體上，從政府包辦向政府主導轉(zhuǎn)變。在新自由主義思想影響下，全球已進入新的社會福利變革期，改革的目標之一是變更福利提供形式，而非削減福利。在我國，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和流動人口不斷增加，必然要求政府在社會救助過程中發(fā)揮主導作用，確立制度化的面向所有階層的社會救助體系，但主導不是包辦，應(yīng)當植入多元主體，打造“政府主導、市場主體、社會參與、家庭補充”的供給模式，這也是發(fā)展型社會救助的本質(zhì)要求。因此，應(yīng)積極引導社會組織參與社會救助，將公益組織、民間機構(gòu)、宗教團體、企業(yè)和個人等各方力量整合起來，形成廣泛的社會支持網(wǎng)絡(luò)，逐漸從目前補缺性的“小福利”向未來普惠性的“大福利”過渡。如社會組織干預(yù)措施包括社會規(guī)劃和社區(qū)組織等，有利于承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，推動社區(qū)自我建設(shè)能力提升。

(三)在救助形式上，從消極救濟向積極預(yù)防轉(zhuǎn)變。發(fā)展型社會救助注重減少或消除那些導致國民陷入貧困的各種誘因，而不是在國民陷入貧困或不幸后進行事后救濟，強調(diào)對貧困問題實施上游干預(yù)。對我國來說，一是要擴大社會投資，尤其是加大對貧困人群的扶持力度。只有提升貧困社會成員的人力資本總量，才能增進其參與社會競爭和活動的能力，使其真正融入主流社會，擺脫困境。二是提升貧困群體的心理資本，重視其心理健康服務(wù)。如美國通過實施全民心理健康計劃，居民各類問題的嚴重性明顯下降，最主要是“家庭環(huán)境明顯改善”(54)Hilton Davis，Pamela Spurr，“Parent Counselling：An Evaluation of a Community Child Mental Health Service，” The Journal of Child Psychology and Psychiatry，Vol.39，No.3，1998，pp.365—376.。三是建立貧困預(yù)警系統(tǒng)，對瀕臨貧困和受到致貧因素困擾的高風險人群提供事前支持服務(wù)，幫助他們提升自我發(fā)展能力。四是將困難群體申請施救轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣影l(fā)現(xiàn)、積極調(diào)查、主動救助，將“單一施救”“人找政策”變成“綜合施救”“政策找人”，(55)林閩鋼：《中國社會救助高質(zhì)量發(fā)展研究》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2021年第4期。使社會救助系統(tǒng)可以快速、準確地鎖定目標人群。

(四)在救助對象上，從無差別化向個性化轉(zhuǎn)變?！皼]有個性，或者精神貧乏，也和經(jīng)濟窮困一樣是應(yīng)該避免的大忌?！?56)夏洛特·托爾：《社會救助學》，郗慶華等譯，三聯(lián)書店，1992年，第49頁。社會救助政策設(shè)計還應(yīng)根據(jù)不同的受眾對象，實行不同的救助辦法。比如，對完全沒有勞動能力的老人和殘障者主要是提高其收入、提供養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)等，對未成年人要更注重衛(wèi)生健康救助和教育救助，包括一些必要的服務(wù)。對于有勞動能力但收入不足者，應(yīng)盡快實行從“授人以魚”到“授人以漁”的策略轉(zhuǎn)換。因此，發(fā)展型社會救助制度“不應(yīng)以低保制度為重點，而應(yīng)轉(zhuǎn)向就業(yè)激勵救助制度”，如可參照我國香港的“入息豁免機制”和美國的“負所得稅”制度，為了激勵受助人努力工作，規(guī)定其可以“保留部分工作的收入”。(57)冀慧珍：《社會救助的政策建構(gòu)和實踐完善：發(fā)展型社會政策的視角》，《經(jīng)濟問題》2014年第3期。同時，降低有勞動能力者獲得救助份額的權(quán)重，對于普通的救助對象可明確規(guī)定一些行為要求。社會救助個性化是社會治理服務(wù)精細化發(fā)展的必然要求，也是發(fā)展型社會救助的重要特征。

(五)在救助內(nèi)容上，從單一性向多樣性轉(zhuǎn)變。改革社會救助的基本內(nèi)容，由單純的以貨幣或?qū)嵨餅橹鞯奈镔|(zhì)性救助轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)利救助、服務(wù)救助、機會救助、能力救助及精神救助等多樣性救助。此外，將提升就業(yè)技能、子女教育、公共衛(wèi)生以及公共住房等方面的支出納入社會救助范圍。具體來說，一是加入社會服務(wù)的元素，包括“康復服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)照顧、居家服務(wù)、心理健康服務(wù)、家庭服務(wù)等非實物和現(xiàn)金給付的勞動服務(wù)”等，(58)王磊等：《能力扶貧：精準扶貧的發(fā)展型視角》，《理論月刊》2017年第4期。政府主要是搭建各類服務(wù)平臺。二是實現(xiàn)貧困人口自我賦權(quán)，正如皮埃爾·薩內(nèi)所說，貧困是違背了人權(quán)，必須“在這個意義上去廢除它，貧困才會最終消失”(59)皮埃爾·薩內(nèi)、劉亞秋：《貧困：人權(quán)斗爭的新領(lǐng)域》，《國際社會科學雜志》(中文版)2005年第2期。，也只有真正保障公民的平等權(quán)利，才有可能對經(jīng)濟發(fā)展成果進行合理有序的分配。三是將司法救助納入社會救助之中，如吉林省出臺《關(guān)于建立國家司法救助與社會救助銜接機制的實施意見》，多方合力，將二者協(xié)同推進，可以嘗試推廣。

(六)在救助目標上，從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。在絕對貧困已完全解決和“共建、共享、共治”的大格局下，對社會救助的目標定位應(yīng)進行必要提升，實現(xiàn)從低層次的“生存型”向高層次的“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，從單一維持基本生活模式向多層級福利供給模式轉(zhuǎn)變，其中主要是適當提高救助標準。由于“后脫貧時代”的相對貧困問題將會凸顯并長期存在，且“新的扶貧對象會在新的相對貧困標準之下被測度和識別出來”(60)余少祥：《后脫貧時代貧困治理的長效機制建設(shè)》，《江淮論壇》2020年第4期。，新的救助標準必須與新的貧困標準相適應(yīng)。此外，救助金額應(yīng)當讓受助者在實現(xiàn)溫飽、解決基本生存問題后有所剩余，以滿足有條件的受助者通過參加就業(yè)培訓、技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓等提升自身人力資本的愿望，增強自我發(fā)展能力，進而有效地擺脫貧困。以泰國為例，一方面提高醫(yī)療補貼標準，使其享受公立醫(yī)療機構(gòu)的免費服務(wù)；(61)M.Ramesh，Mukul G.Asher，Welfare Capitalism in Southeast Asia：Social Security，Health and Education Policies，New York：St.Martin’s Press，2000，p.104.另一方面提前確定符合救助要求的具體對象，將需要支付的部分從醫(yī)療總費用中直接扣減，值得借鑒。

(七)在救助方式上，從一維向多維轉(zhuǎn)變。在新型社會救助制度中，進行物質(zhì)給付和幫助的同時，要注重拓展救助的形式，如針對能力貧困、權(quán)利貧困、社會資源匱乏和精神貧困等問題，進一步提供技能培訓、社會支持網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、權(quán)益維護、心理援助等非物質(zhì)救助方式，幫助貧困群體有效應(yīng)對各種不同的問題。其中最主要是整合各種社會服務(wù)資源，為被救助者提供連續(xù)性、整體性、負責及可獲得的救助服務(wù)，實現(xiàn)各種方式的有效結(jié)合，以提高服務(wù)效率，確保救助服務(wù)的效果。在受救助者自強自立上，“以工代賑”是具有中國特色、符合中國國情的一種新的救助方式，其反映出來的正是“發(fā)展型社會政策的價值取向”，體現(xiàn)了個人、社會和政府的責任共擔，實現(xiàn)了多方權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。在救助提供上，可采取政府購買服務(wù)的方式，尤其是加強專業(yè)社工服務(wù)的購買，為困難群體提供社會支持，克服社會排斥，使他們更好地融入社會。

(八)在運行機制上，從分散向整合轉(zhuǎn)變。建立新型社會救助制度，還要對社會救助的運行機制進行整合和優(yōu)化，以確保合理的制度設(shè)計和先進的理念目標得到貫徹實施。一直以來，我國社會救助事業(yè)都是由不同的公共機構(gòu)經(jīng)辦，涉及民政、人力資源和社會保障、醫(yī)療保障、應(yīng)急管理、教育和住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門。由于政出多門，“造成政策條塊分割、救助資源分散、合力明顯不夠等問題”，因此“推動建立跨部門救助經(jīng)辦整合機制是今后社會救助優(yōu)化改革的重點”。(62)林閩鋼：《中國社會救助高質(zhì)量發(fā)展研究》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2021年第4期。比如，在資源統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)、信息核對、對象認定、服務(wù)供給和質(zhì)量監(jiān)管等方面，還需要創(chuàng)新和優(yōu)化。要采用有針對性的定位目標方式，避免以往定位不精準現(xiàn)象，除家計調(diào)查之外，還要有類別和地域定位、家庭排序、公示公告等方式以提高瞄準率。在解決支出型貧困時，要考察家庭的收支平衡狀況，尤其是不同類別困難群眾的基本需求及家庭剛性支出，構(gòu)建新型的核貧體系。

結(jié) 語

誠然，發(fā)展型社會救助也不是完美無缺的，在制度建構(gòu)中也會遇到新的問題和挑戰(zhàn)。但在目前相對貧困問題凸顯和扎實推動共同富裕的大背景下，與時俱進地建立具有中國特色的發(fā)展型社會救助制度無疑是一種“最優(yōu)”選擇。在今后十年以及未來更長的時間內(nèi)，應(yīng)遵循社會救助客觀規(guī)律，進一步圍繞發(fā)展型社會救助開展研究，以問題為導向，破解理論和實踐難題，推動社會救助創(chuàng)新發(fā)展和不斷優(yōu)化。