清晰與模糊交織的治理圖景*
——城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前景及未來

高 艷 韓志明

提要：隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速發(fā)展及其應(yīng)用，數(shù)字技術(shù)正在加速應(yīng)用到城市治理中去，推動(dòng)了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的熱潮。借助于強(qiáng)大的數(shù)字技術(shù)，城市治理穿透多樣而繁雜的社會(huì)要素，逐步實(shí)現(xiàn)了從粗線條清晰到細(xì)密度清晰、從局部清晰到整體清晰、從靜態(tài)清晰到動(dòng)態(tài)清晰、從低度清晰到高度清晰的持續(xù)升維，將城市社會(huì)的各種要素盡收眼底。但數(shù)字化治理也面臨著清晰化的限度，具體是數(shù)字弱勢(shì)群體的不可識(shí)別、基本治理單元間仍有縫隙、部分治理數(shù)據(jù)的不夠充分、城市治理算法還存在黑箱等模糊性問題，整體呈現(xiàn)出清晰與模糊相互交織的狀態(tài)。持續(xù)推進(jìn)城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要平衡清晰化與模糊性的張力，尋找信息技術(shù)應(yīng)用的均衡點(diǎn)，其中既要發(fā)掘數(shù)字技術(shù)的清晰化潛力，也要維持城市要素的適度模糊，使城市治理變得更加輕便、敏捷和智慧。

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能和深度學(xué)習(xí)等技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)成為時(shí)代的基礎(chǔ)技術(shù)和推動(dòng)社會(huì)變革的杠桿，不僅深刻地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和生活習(xí)慣，也系統(tǒng)地重塑國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)、過程和方式。(1)張康之：《論信息技術(shù)應(yīng)用中的社會(huì)及其治理》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。2015年中央城市工作會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)了城市對(duì)于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，而非過去的“城鄉(xiāng)并進(jìn)”。由此可知，城市發(fā)展及其治理創(chuàng)新對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要性不言而喻。在高度信息化的當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)正加速應(yīng)用到城市治理的各個(gè)領(lǐng)域，以數(shù)字化的方式標(biāo)注、描畫和呈現(xiàn)城市，直接推動(dòng)了城市治理全方位的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市發(fā)展模式與實(shí)體形態(tài)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，其形態(tài)多種多樣，也不斷更新迭代，從智慧交通、智慧公安、智慧養(yǎng)老到智慧城市、智慧社區(qū)，形成了更為清晰可見、精準(zhǔn)可操作的治理圖景，提升了城市治理的效率和效能。

“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，“加快數(shù)字化發(fā)展”“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”，進(jìn)一步明確了數(shù)字治理的發(fā)展方向。在城市大腦、數(shù)字政府、智慧城市等不同話語敘事之下，上海、北京、杭州等地專門出臺(tái)了推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策文件，提出了構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、生活和治理領(lǐng)域等全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)底座，開啟了新時(shí)代城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新篇章。數(shù)字化已經(jīng)成為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎，將各種社會(huì)要素納入治理框架中，使相關(guān)社會(huì)事實(shí)變得更為可識(shí)別、可計(jì)算和可治理，推動(dòng)了城市治理的清晰化。但需要注意的是，數(shù)字化給城市帶來了更加清晰的治理圖景，也留下了大量的模糊地帶，城市治理仍然徘徊在清晰與模糊之間。因此，只有深刻理解清晰化與模糊性，才能全面洞悉城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，才能準(zhǔn)確判斷城市治理的運(yùn)行軌跡及演進(jìn)方向。

一、清晰性的升級(jí)：更精準(zhǔn)地明察秋毫

城市需要清晰治理。作為“次國(guó)家空間”，城市既是人們的生產(chǎn)和生活空間，也是多種要素交織的“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”(2)范逢春、譚淋丹：《城市基層治理70年：從組織化、失組織化到再組織化》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第9期。。治理是照看社會(huì)的技術(shù)，看清社會(huì)是城市治理的基本使命，因此城市治理的中心議題是推動(dòng)社會(huì)事實(shí)的清晰化。(3)彭亞平：《照看社會(huì)：技術(shù)治理的思想素描》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第6期。傳統(tǒng)的城市治理以直覺和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，缺乏“數(shù)目字管理”的意識(shí)和能力，也缺少信息技術(shù)的支撐和驅(qū)動(dòng)，總體上是模糊和簡(jiǎn)約的治理。(4)唐皇鳳：《我國(guó)城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第9期。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，越來越多的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于各種各樣的城市治理場(chǎng)景，從城市的大腦中樞直到微小的神經(jīng)末梢，將治理的觸角延伸到社會(huì)的各個(gè)角落，使多樣聚集的城市空間和錯(cuò)綜復(fù)雜的城市社會(huì)逐漸清晰呈現(xiàn)，描畫出更加細(xì)密、愈發(fā)完整、更為立體、高度清晰的城市治理圖景，以解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的治理難題。

(一)粗線條清晰到細(xì)密度清晰的進(jìn)階

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，城市具有一定的孤立性、割裂性和封閉性。城市管理往往采取簡(jiǎn)化機(jī)制以期“以簡(jiǎn)馭繁”(5)柳亦博：《由“化繁為簡(jiǎn)”到“與繁共生”：復(fù)雜性社會(huì)治理的邏輯轉(zhuǎn)向》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。，相應(yīng)形成了粗放式的管理形態(tài)，具有粗線條、松散性和隨意性的特點(diǎn)。(6)韓志明：《從粗放式管理到精細(xì)化治理——邁向復(fù)雜社會(huì)的治理轉(zhuǎn)型》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第1期。城市管理主要是政府的事，以地理區(qū)塊和人口群體粗略劃分管理單元，管理體系較為松散，形成“抓大放小”和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的行為慣性。在“差不多”和“大概齊”觀念主導(dǎo)下，城市的管理制度簡(jiǎn)單粗糙，管理任務(wù)多是粗線條的總體描述，管理目標(biāo)較為抽象且缺乏量化指標(biāo)，加上管理信息化程度不高，很多情況都是“基數(shù)不清、底數(shù)不明”，各個(gè)方面都是“糊涂賬”。正如習(xí)近平總書記曾指出的，不少干部“主要靠過去的經(jīng)驗(yàn)管理城市，甚至靠主觀意志和個(gè)人偏好管理城市”(7)《在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話》(2013年12月12日),《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第606頁。，工作方式簡(jiǎn)單粗暴，動(dòng)輒“一刀切”，助長(zhǎng)了管理的任意性，帶來了“最后一公里”的問題。

現(xiàn)代城市的快速發(fā)展擴(kuò)大了城市要素的規(guī)模，提高了城市社會(huì)的復(fù)雜性，相應(yīng)提出了精細(xì)化管理的要求，其基礎(chǔ)就是精細(xì)掌握城市要素的信息，細(xì)致描畫城市治理的圖景，以實(shí)現(xiàn)更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果。運(yùn)用網(wǎng)格地圖和地理編碼等技術(shù)，龐雜的城市要素被粗分為固態(tài)部件和流動(dòng)事件，再被細(xì)分為市政公用設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境等7大類、102個(gè)小類部件，以及宣傳廣告、施工管理、突發(fā)事件等6大類、77個(gè)小類事件，使治理單元的尺度更小，數(shù)據(jù)的粒度更細(xì)，細(xì)節(jié)的信息更豐富。憑借人工智能、可視化呈現(xiàn)和人機(jī)交互的“繡花針”，從人、地、事、物等維度采集城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，既充分展示城市的性格、歷史、人文等，也使城市治理由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，有利于設(shè)計(jì)更加精細(xì)的治理方案，提供更為細(xì)致的公共服務(wù)。實(shí)際上，各種量化的指標(biāo)體系，正是城市治理圖景日趨細(xì)密化的集中體現(xiàn)，為城市治理提供了更加豐富的知識(shí)。

(二)局部清晰到整體清晰的進(jìn)階

基于科層制的傳統(tǒng)城市管理，層級(jí)、部門的“條塊分割”造成了管理的“碎片化”。條塊之間處于獨(dú)立與封閉狀態(tài)，看似分工明確，一旦面對(duì)城市問題，卻因權(quán)限不清、職責(zé)交叉易推諉扯皮。城市信息往往由對(duì)應(yīng)的專業(yè)部門采集和掌握，由于部門利益、專業(yè)狹窄以及科層組織繁雜的程序和規(guī)則，信息壁壘、數(shù)據(jù)封鎖和數(shù)據(jù)孤島等廣泛存在。不論是主體權(quán)責(zé)，還是城市信息，都存在條塊內(nèi)部清晰明確但條塊之外卻模糊混亂的情況。這就導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)無法把握城市的整體狀況，只能對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)等進(jìn)行局部管理，造成“重點(diǎn)”清晰、“重點(diǎn)”之外則是盲區(qū)的后果。過多依賴權(quán)力的城市管控往往忽視過程管理，形成結(jié)果清晰但過程模糊的問題。最終“碎片化”管理只能達(dá)到局部清晰，可能導(dǎo)致城市管理的“局部空轉(zhuǎn)”甚至“體系失靈”。(8)余敏江：《整體智治：塊數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新型社會(huì)治理模式》，《行政論壇》2020年第7期。

數(shù)字技術(shù)與整體理念相結(jié)合開啟了城市的整體性治理實(shí)踐，尤以浙江“整體智治”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”和北京“吹哨報(bào)到”為代表，符合“從部分走向整體，從破碎走向整合”的大趨勢(shì)。(9)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。信息技術(shù)擊穿了部門壁壘，數(shù)據(jù)信息的集中化推動(dòng)了條塊聯(lián)動(dòng)，人工智能實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的算法勾連和直接溝通，最終形成了“共建、共治與共享”的治理共同體。(10)張龍輝、肖克：《人工智能應(yīng)用下的特大城市風(fēng)險(xiǎn)治理：契合、技術(shù)變革與路徑》，《理論月刊》2020年第9期。搭載人工智能的攝像頭、傳感器、物聯(lián)感知設(shè)備等，突破時(shí)空阻隔和組織壁壘，由“重點(diǎn)”到“全面”，對(duì)城市要素進(jìn)行全息映射并實(shí)現(xiàn)無縫隙管理?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為代表的治理平臺(tái)，把所有的要素信息匯聚于“一張網(wǎng)”，將廣泛的公共服務(wù)融合在“一平臺(tái)”。通過數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，“治理過程變得可見、可參與和可計(jì)算”(11)韓志明、雷葉飛：《技術(shù)治理的“變”與“常”——以南京市棲霞區(qū)“掌上云社區(qū)”為例》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第2期。，借助“好差評(píng)”“我要找茬”“在線訴求”等數(shù)字渠道，推動(dòng)居民參與治理過程，實(shí)現(xiàn)過程和結(jié)果的整體清晰。(12)吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新—理念”框架的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型——以上海市為例》，《治理研究》2021年第6期。

(三)靜態(tài)清晰到動(dòng)態(tài)清晰的進(jìn)階

傳統(tǒng)城市多實(shí)施靜態(tài)管理。傳統(tǒng)社會(huì)整體上是簡(jiǎn)單的靜態(tài)社會(huì)，流動(dòng)性較低，社會(huì)事實(shí)具有單一性，因此國(guó)家對(duì)城市社會(huì)事實(shí)清晰化的積極性并不高，只有基于需要時(shí)才“清點(diǎn)”城市，“摸清家底”。對(duì)于土地、人口、地理位置等靜態(tài)部件，國(guó)家往往會(huì)一次性或集中性獲取，比如從1949年至2020年只進(jìn)行過七次全國(guó)性人口普查；對(duì)于人口流動(dòng)等動(dòng)態(tài)事件，囿于有效管理技術(shù)的缺乏和嚴(yán)格管控思維的制約，國(guó)家多采取人海戰(zhàn)術(shù)，以戶籍、身份證和暫住證為抓手，實(shí)施登記和查驗(yàn)，屬于“以靜制動(dòng)”的屬地化管理。(13)戰(zhàn)?。骸稑?gòu)建流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理模式的探索》，《中國(guó)行政管理》2013年第9期。即便是新冠肺炎疫情防控初期，手工作業(yè)和人海戰(zhàn)術(shù)仍是城市普遍采取的管理手段。一言概之，傳統(tǒng)靜態(tài)管理只能描畫城市平面地圖，無法反映城市運(yùn)行機(jī)理、演化機(jī)制和發(fā)展趨勢(shì)等動(dòng)態(tài)問題，管理往往是被動(dòng)的、滯后的。(14)陳曉運(yùn)：《技術(shù)治理：中國(guó)城市基層社會(huì)治理的新路向》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

城市是流動(dòng)不拘、動(dòng)態(tài)生長(zhǎng)的有機(jī)體。(15)林尚立：《重構(gòu)中國(guó)城市治理體系：現(xiàn)代城市發(fā)展與城市治理對(duì)話——復(fù)旦大學(xué)林尚立教授訪談》，《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。城市化進(jìn)程加速了城市要素的流動(dòng)，增強(qiáng)了社會(huì)事實(shí)的變動(dòng)。在數(shù)字技術(shù)的加持下，城市治理開始了由靜到動(dòng)、由被動(dòng)到主動(dòng)甚至自動(dòng)的進(jìn)階。傳感器和攝像頭視頻采集終端自動(dòng)實(shí)時(shí)地收集人與物的靜態(tài)信息和各類事件的動(dòng)態(tài)信息。信息處理與數(shù)據(jù)分析技術(shù)使城市治理告別了人海戰(zhàn)術(shù)，由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變，比如流動(dòng)人員服務(wù)管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了由靜態(tài)“以證管人”向動(dòng)靜結(jié)合“以屋管人”的轉(zhuǎn)變，“健康碼”“行程碼”實(shí)現(xiàn)了疫情期間對(duì)人員流動(dòng)的精準(zhǔn)追蹤。小應(yīng)用和AI視頻智能識(shí)別技術(shù)對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、亂扔垃圾等城市亂象“自動(dòng)識(shí)別”“自動(dòng)派單”并“即時(shí)處理”。不僅如此，信息采集智能化系統(tǒng)自動(dòng)抓取城市變化，大數(shù)據(jù)技術(shù)處處留痕治理軌跡，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)將變化和痕跡凝聚成跨越時(shí)空的數(shù)據(jù)流，清晰展示出城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)演進(jìn)和城市治理的互動(dòng)過程。(16)顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績(jī)”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期。

(四)低度清晰到高度清晰的進(jìn)階

清晰度是有關(guān)城市空間和要素的信息量度，既與信息技術(shù)能力密切相關(guān)，也取決于權(quán)力意志和城市需要。在傳統(tǒng)城市管理階段，信息技術(shù)落后，搜集和存儲(chǔ)成本很高，依靠手工作業(yè)能搜集到的信息數(shù)量有限。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的處理規(guī)范和流程，加之?dāng)?shù)據(jù)類型、格式、維度以及粒度等的千差萬別，信息總體質(zhì)量不高。信息沿著冗長(zhǎng)的傳遞鏈條匯總到上級(jí)決策者手中，可能存在信息缺失、失真和失效的問題。雖然近代統(tǒng)計(jì)術(shù)為清晰化提供了可能，但“社會(huì)事實(shí)的多樣性、社會(huì)過程的復(fù)雜性和社會(huì)結(jié)果的不確定性”(17)韓志明：《在模糊與清晰之間——國(guó)家治理的信息邏輯》，《中國(guó)行政管理》2017年第3期。，仍然使得治理者的社會(huì)認(rèn)知具有模糊性。數(shù)量不多、質(zhì)量不高、真實(shí)度不強(qiáng)的城市信息和模糊的社會(huì)認(rèn)知最終拼接成低度清晰的城市地圖和治理圖景，降低了城市可治理程度，導(dǎo)致了“瞄不準(zhǔn)、管不精”的失靈和偏差問題。(18)薛澤林：《從約略到精準(zhǔn)：數(shù)字化賦能城市精細(xì)化治理的作用機(jī)理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。

持續(xù)發(fā)展的信息技術(shù)可以真實(shí)反映城市的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，不斷提高治理圖景的清晰程度。高清監(jiān)控技術(shù)、VR、AR和5G技術(shù)大幅提高了物理空間的成像分辨率，大到城市天際線，小到路邊小紙片，都纖毫畢現(xiàn)、清晰可辨。過去只能攝取空間影像的攝像頭，在機(jī)器視覺算法精準(zhǔn)加持下，不僅自動(dòng)識(shí)別亂丟垃圾和人流熱力等，而且定向捕捉居民活動(dòng)“痕跡”，未來還將學(xué)會(huì)判斷亂晾曬和道路積水等問題。借助大數(shù)據(jù)分析，城市治理者充分掌握居民身份、健康狀況、興趣愛好等數(shù)據(jù)信息，全面而精細(xì)地描繪居民數(shù)字畫像。信息技術(shù)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)改變了信息的量級(jí)和流動(dòng)方式，減少了傳遞中的信息損耗，保證了數(shù)據(jù)完整而真實(shí)地呈現(xiàn)于治理者面前。(19)梁正：《城市大腦：運(yùn)作機(jī)制、治理效能與優(yōu)化路徑》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第 9期。通過數(shù)據(jù)構(gòu)建的橋梁與基點(diǎn)，治理者能夠直接連接治理對(duì)象，精確地測(cè)量和計(jì)算治理需求，精準(zhǔn)地將權(quán)力觸角延伸到城市角落，精細(xì)地將公共服務(wù)輸送給城市個(gè)體，實(shí)現(xiàn)從清晰城市向清晰治理的進(jìn)階。

二、模糊性的存在：數(shù)字畫像的不可及之處

在城市治理的進(jìn)程中，清晰與模糊始終處于交織狀態(tài)，既有所區(qū)別，各有合理性，又處于持續(xù)的變動(dòng)中，還能夠相互轉(zhuǎn)化。信息技術(shù)使城市擁有了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，促使城市治理實(shí)現(xiàn)了清晰的進(jìn)階和升維，但人與人、人與組織、人與物之間的關(guān)系也因虛擬而更加朦朧和微妙。(20)劉強(qiáng)強(qiáng)：《從治國(guó)有“數(shù)”到治國(guó)有“術(shù)”：城市治理中的技術(shù)邏輯構(gòu)建》，《電子政務(wù)》2020年第12期。清晰并沒有取代模糊成為城市社會(huì)的主要屬性。一方面，原有模糊仍然無法全面清晰。模糊是城市社會(huì)的自然狀態(tài)，追求全面清晰既很困難也沒必要，更多社會(huì)事實(shí)仍在“城市之眼”的視野之外，很多城市要素還是治理主體的未知領(lǐng)域。另一方面，新的模糊仍在不斷產(chǎn)生。技術(shù)對(duì)操作者的意志無能為力，技術(shù)治理會(huì)“自己制造出復(fù)雜性”(21)彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過程及其結(jié)果》，《社會(huì)》2018年第3期。，因而城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型往往伴隨著新模糊的產(chǎn)生。

(一)數(shù)字弱勢(shì)群體的不可識(shí)別

截止到2020年3月，我國(guó)仍有4.96億非網(wǎng)民，他們是網(wǎng)絡(luò)世界的“未擁有者”和“最少連接者”(22)寧立標(biāo)：《論數(shù)字貧困的法律治理》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第12期。，是數(shù)字能力不能滿足數(shù)字生活的弱勢(shì)群體。按照數(shù)字賦能的邏輯，只要有海量的數(shù)據(jù)，算法就可以不斷學(xué)習(xí)，提高計(jì)算的精度和準(zhǔn)度，從而使精準(zhǔn)繪制數(shù)字畫像成為可能。雖然微信、直播、短視頻等應(yīng)用降低了互聯(lián)網(wǎng)使用門檻，鼓勵(lì)其發(fā)出聲音。越來越多的群體加入數(shù)字浪潮“原生態(tài)”的自我表達(dá)，以個(gè)性化的方式呈現(xiàn)原本模糊的群體面目，從而真實(shí)展現(xiàn)群體狀態(tài)，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。(23)方玲玲：《城市空間對(duì)話：媒體底層關(guān)懷與邊緣群體的自我書寫》，《當(dāng)代傳播》2018年第2期。但是，作為數(shù)字時(shí)代的弱者，不論是進(jìn)城農(nóng)民，還是數(shù)字失能的老人和殘疾人群體，亦或是“數(shù)字失權(quán)”(24)姚尚建：《被計(jì)算的權(quán)利：數(shù)字城市的新貧困及其治理》，《理論與改革》2021年第3期。的賽博朋克，都難以通過標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)入城市計(jì)算體系，往往在認(rèn)證的時(shí)候被過度簡(jiǎn)化，不能清晰展示全貌，因而仍是治理者“看不清”甚至“看不見”(25)馬亮：《打通數(shù)字化城市轉(zhuǎn)型的“最后一公里”》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年第1731期，第4版。的人。

不僅如此，隨著信息技術(shù)持續(xù)的更新迭代，更多的公共服務(wù)項(xiàng)目采用網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化和智能化的方式。數(shù)字產(chǎn)品越來越多，也更加復(fù)雜，將大量的普通居民屏蔽在技術(shù)體系之外，制造出新的數(shù)字弱勢(shì)群體。新舊數(shù)字弱勢(shì)群體成為城市管理和公共服務(wù)的“盲點(diǎn)”而被忽視，甚至變成了大數(shù)據(jù)上的“無”(26)韓志明：《技術(shù)治理的四重幻象——城市治理中的信息技術(shù)及其反思》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第6期。，無法享受到信息技術(shù)帶來的快捷和便利，繼續(xù)游離于城市治理之外。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，從中央到地方都制定了賦能數(shù)字弱勢(shì)群體的相關(guān)策略，比如加大對(duì)老年人群的上網(wǎng)輔導(dǎo)，專門提供人性化的離線“健康碼”服務(wù)等。然而，當(dāng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型超越人們的學(xué)習(xí)能力時(shí)，貧困就會(huì)從特定的群體彌漫開來，每個(gè)居民都可能成為數(shù)字弱勢(shì)群體。由此，數(shù)字鴻溝帶來的相對(duì)剝奪感仍將持續(xù)彌散，成為社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。(27)宋保振：《“數(shù)字弱勢(shì)群體”權(quán)利及其法治化保障》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2020年第6期。

(二)基本治理單元間仍有縫隙

“治理單元作為國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)場(chǎng)域，不僅是構(gòu)成社會(huì)的基礎(chǔ)細(xì)胞，更是國(guó)家治理的有機(jī)載體。”(28)斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社，2010年，第2頁?？茖咏M織的理想治理策略是按照時(shí)間、空間、事項(xiàng)以及過程的不同，不斷地切割和細(xì)分治理單元，推動(dòng)城市治理的精細(xì)化。但在實(shí)際操作中，以行政單元為核心的空間劃分、以政府職能為核心的過程劃分和以事項(xiàng)為核心的問題劃分，存在著重疊、沖突和空白的問題，產(chǎn)生了難以歸類的行為。這些問題和行為無從進(jìn)入政府視野，成為治理縫隙，形成模糊地帶。在填補(bǔ)治理縫隙的過程中，數(shù)字技術(shù)扮演著重要角色，將過去被忽略或被遺漏的占道堆物、非機(jī)動(dòng)車整治和暴露垃圾等問題納入治理范疇。在智慧設(shè)備智能抓拍問題后，數(shù)字化治理平臺(tái)會(huì)自動(dòng)派發(fā)給相應(yīng)的責(zé)任部門及其人員，按照設(shè)定好的標(biāo)準(zhǔn)化流程閉環(huán)處置，實(shí)現(xiàn)不同責(zé)任主體的無縫對(duì)接。而且，平臺(tái)算法也會(huì)自動(dòng)學(xué)習(xí)，逐步優(yōu)化處理流程及其責(zé)任配置，切實(shí)把過去的治理縫隙給彌合起來。

數(shù)字技術(shù)對(duì)基本治理單元的設(shè)定與連接是以事為中心的，包含了對(duì)事的要素、要件、流程和方法的系統(tǒng)性分解，需要大量的事實(shí)數(shù)據(jù)和算法學(xué)習(xí)才可能實(shí)現(xiàn)無縫隙化的銜接。但在實(shí)際的運(yùn)行中，數(shù)字化治理平臺(tái)并不能獲取所有“事”的所有數(shù)據(jù)。對(duì)于那些頻繁發(fā)生或影響廣泛的城市治理事務(wù)，平臺(tái)能夠及時(shí)獲得足夠的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，因而可以利用標(biāo)準(zhǔn)化的流程和方法進(jìn)行處理；而對(duì)于那些邊緣性事務(wù)或不可數(shù)據(jù)化的對(duì)象，平臺(tái)則沒有足夠的數(shù)據(jù)進(jìn)行學(xué)習(xí)和計(jì)算，那么相應(yīng)的治理流程及規(guī)則就比較不確定。城市治理既是明確的技術(shù)問題，更是典型的治理問題，受到政府注意力、制度規(guī)范和治理思維的影響或約束。因此，在技術(shù)和治理的雙重約束下，城市基本治理單元仍然有縫隙，存在治理僵化、治理盲區(qū)和政策沖突等弊端，導(dǎo)致精細(xì)化治理的效果大打折扣。(29)彭勃：《技術(shù)治理的限度及其轉(zhuǎn)型:治理現(xiàn)代化的視角》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。

(三)部分治理數(shù)據(jù)的不夠充分

現(xiàn)代城市的社會(huì)事實(shí)是復(fù)雜多樣、富有個(gè)性的，相應(yīng)的信息呈現(xiàn)和數(shù)據(jù)表達(dá)往往形態(tài)各異。數(shù)字技術(shù)要想清晰呈現(xiàn)治理對(duì)象，完整的社會(huì)事實(shí)數(shù)據(jù)信息十分重要。然而，社會(huì)事實(shí)的海量性和多元性，決定了許多社會(huì)事實(shí)信息通常難以獲取或者難以數(shù)據(jù)化，也難以進(jìn)入技術(shù)處理的范疇，最終也就難以清晰呈現(xiàn)。此外，將社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息，往往會(huì)刪除“語義”只留下了“語法”，刪除“物質(zhì)內(nèi)容”只留下純“邏輯結(jié)構(gòu)”，就像制圖術(shù)必然要對(duì)現(xiàn)實(shí)及其細(xì)節(jié)進(jìn)行“削減、選擇、合并、扭曲和夸大”(30)杜月：《制圖術(shù)：國(guó)家治理研究的一個(gè)新視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第5期。一樣。數(shù)字化應(yīng)用將客觀世界映射到數(shù)字世界的同時(shí)，必然對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性加以簡(jiǎn)化，必定摒棄、遺失和過濾掉一些重要信息，最終帶來清晰化與模糊性的矛盾。比如白人男性的人臉識(shí)別率高達(dá)99%，而黑人女性的卻低于65%，差距就在于黑人女性相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失。(31)賈開：《人工智能與算法治理研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第1期。

理論上，憑借科學(xué)的算法以及數(shù)據(jù)的采集、加工和分析能力，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)體“集中地從上到下加以記錄和監(jiān)測(cè)”(32)詹姆斯·C.斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第2頁。，一定程度上可以清晰描繪或預(yù)測(cè)個(gè)體的動(dòng)態(tài)需求，從而可以做到因人因地因事制宜，為特定的人(群)匹配個(gè)性化的服務(wù)。但是居民的需求是海量的、多樣的，具有情境性、隨意性和變化性，加之?dāng)?shù)字技術(shù)本身存在著不可計(jì)算的局限性，收集的有限信息并不能真實(shí)而清晰地呈現(xiàn)社會(huì)需求，最終這種模糊性就導(dǎo)致了城市治理和公共服務(wù)都很難做到精準(zhǔn)和適配。比如，一些城市推出的智能應(yīng)用就呈現(xiàn)出明顯脫離居民現(xiàn)實(shí)需求的問題，導(dǎo)致應(yīng)用的使用率非常低。除此之外，搜集和積累的大量城市數(shù)據(jù)和治理信息，并沒有得到充分的開發(fā)和有效的利用。從這個(gè)層面上講，現(xiàn)代社會(huì)還停留在小數(shù)據(jù)時(shí)代。(33)馬亮：《數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)與以民為本的政府績(jī)效管理——基于北京市“接訴即辦”的案例研究》，《新視野》2021年第2期。

(四)城市治理算法還存在黑箱

在傳統(tǒng)的城市管理中，社會(huì)計(jì)算是以精英為中心的人工計(jì)算，少數(shù)的官僚精英控制著計(jì)算內(nèi)容、規(guī)則和方式等，加之社會(huì)事實(shí)及其處理過程的清晰度比較低，決策過程可能存在“黑箱”和“任性”。云計(jì)算以及分布式計(jì)算等提高了社會(huì)計(jì)算的算力，清晰呈現(xiàn)決策過程，推動(dòng)普通居民參與社會(huì)計(jì)算，一定程度打破了“精英的計(jì)算”和由此形成的決策黑箱。但技術(shù)力量的增大、算法程序的發(fā)展，破解了傳統(tǒng)的決策黑箱，也生成了新的、更加復(fù)雜和隱秘的算法黑箱?！叭祟惒⒉磺宄裁词前踩?、什么是有風(fēng)險(xiǎn)的，更難以分辨什么是合乎倫理的，而什么又是令人恐懼的?！?34)B.Goldare, “When Data Gets Creepy: The Secrets We don’t Realise We’re Giving Away,”The Guardian, 2014-12-05.誰來設(shè)計(jì)算法？支撐算法的內(nèi)在邏輯和價(jià)值判斷什么？算法是否存在著偏見與群體傾向？基于算法的城市決策結(jié)果是偏向于公共利益還是私人利益？

算法黑箱從字面上理解是技術(shù)問題，實(shí)際上隱喻了人工智能技術(shù)在社會(huì)層面的模糊性。作為商業(yè)機(jī)密，算法黑箱不僅意味著無法“看”清的模糊性，還意味著即使機(jī)器做出“解釋”，缺乏專業(yè)知識(shí)的人們也無法理解和認(rèn)知。機(jī)器算法的隱名化讓數(shù)據(jù)管家始終處在清晰度較低的環(huán)境下運(yùn)作，相應(yīng)地，數(shù)據(jù)處理方法、信息轉(zhuǎn)接機(jī)制等一直處于技術(shù)黑箱狀態(tài)。(35)商瀑：《從“智人”到“惡人”：機(jī)器風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)策略——來自阿西洛馬人工智能原則的啟示》，《電子政務(wù)》2020年第12期。算法屬于設(shè)計(jì)者的秘密，透明化并不能保證其公平性。(36)本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。不僅如此，一味強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)賦能而忽視賦責(zé)，也導(dǎo)致隱私保護(hù)政策晦澀難懂，造成數(shù)據(jù)安全保護(hù)不力。(37)鄭磊：《政府在數(shù)據(jù)治理中的兩種角色：政策的制定者和數(shù)據(jù)的使用者》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第11期。雖然通過《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)立法，數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)等問題得到一定的規(guī)范，但數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)安全等還有諸多爭(zhēng)議和分歧，法律的細(xì)化和落實(shí)仍需時(shí)日，因而算法之下的數(shù)據(jù)黑箱仍然不明。

三、平衡清晰與模糊的緊張性及其方法

在傳統(tǒng)社會(huì)中，面對(duì)超大規(guī)模的治理負(fù)荷及其治理需求，國(guó)家主要依靠組織技術(shù)來進(jìn)行應(yīng)對(duì)，比如設(shè)置新的管理機(jī)構(gòu)或添置新的地方政府等，這實(shí)際上是以分散化的方式來搞清情況，化解壓力，解決問題。黃仁宇認(rèn)為，古代中國(guó)更多的是在使用“間架性的設(shè)計(jì)”來組織龐大的國(guó)家機(jī)器及其要素，士大夫習(xí)慣于“抱著《論語》治天下”，先設(shè)計(jì)理想的完美公式和治理模型，而缺少相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字支撐，生硬地用公式硬套國(guó)家治理，從而形成了扭曲的倒金字塔型治理機(jī)制。(38)黃仁宇：《放寬歷史的視界》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第88頁。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，國(guó)家習(xí)慣于高高在上地發(fā)號(hào)施令，提出大量宏觀而空洞的任務(wù)和要求，實(shí)際上卻不了解基層治理的實(shí)際情況，也很難給予基層治理實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)，最終加劇了上下層級(jí)之間權(quán)責(zé)錯(cuò)位等問題。

推動(dòng)國(guó)家治理的數(shù)字化、數(shù)量化和可計(jì)算化，改變過去高度模糊的社會(huì)治理狀態(tài)，便成為當(dāng)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)之一。作為現(xiàn)代社會(huì)數(shù)目字管理的新形態(tài)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型依托大數(shù)據(jù)、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等現(xiàn)代信息技術(shù)，深入城市社會(huì)的事實(shí)及其細(xì)節(jié)，繪制高度清晰的城市畫像，改變高度模糊的治理圖景，推動(dòng)精細(xì)化的城市治理。清晰與模糊既不涉及價(jià)值評(píng)價(jià)，也不意味是好還是壞，只是對(duì)城市治理過程確定性程度的信息描述。(39)韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式》，《學(xué)?！?017年第6期。其中基本的矛盾在于，追求一眼到底和一覽無余的清晰，不僅需要巨大的投入，還會(huì)讓治理過程陷入“楚門世界”；但完全任其自然，接受模糊性的現(xiàn)實(shí)，不僅會(huì)削弱治理的效能，也會(huì)導(dǎo)致各種各樣的治理失靈。因而城市治理要平衡清晰化與模糊性的張力，在系統(tǒng)的考慮中動(dòng)態(tài)地調(diào)適清晰與模糊的現(xiàn)實(shí)。

(一)充分認(rèn)識(shí)到數(shù)字技術(shù)作用的限度

技術(shù)是把雙刃劍，用好技術(shù)可實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的賦能。(40)鄭磊：《城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容、路徑與方向》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第4期。從古至今，國(guó)家都積極開發(fā)和應(yīng)用各種先進(jìn)技術(shù)，來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志和要求。在不同的歷史時(shí)期，國(guó)家都肩負(fù)著復(fù)雜的治理任務(wù)，承擔(dān)著沉重的治理負(fù)荷，既有著改進(jìn)和優(yōu)化治理技術(shù)的內(nèi)在需求，也具備開發(fā)、應(yīng)用和革新治理技術(shù)的現(xiàn)實(shí)能力。自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球信息技術(shù)革命的浪潮，從信息管理、電子政務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”到大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等，國(guó)家不斷地發(fā)展和應(yīng)用信息技術(shù)來解決治理難題。在城市治理的各個(gè)領(lǐng)域，現(xiàn)代信息技術(shù)同樣高歌猛進(jìn)，儼然已經(jīng)成為解決各種城市問題的萬能藥方，也帶來了技術(shù)無所不能的美好想象。大到整個(gè)城市生命體健康體征的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，小到紙片、垃圾或占道經(jīng)營(yíng)等城市問題的及時(shí)處置，都可以通過智能監(jiān)控、感應(yīng)和算法等技術(shù)來給予解決，展現(xiàn)出數(shù)字治理的敏捷性和精準(zhǔn)性。

然而，用不好數(shù)字技術(shù)就會(huì)給城市治理帶來負(fù)能。首先，將豐富多彩的社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為可識(shí)別和可計(jì)算的符號(hào)化數(shù)據(jù)，必須要對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行大量的簡(jiǎn)化、裁剪與拼接，結(jié)果不僅導(dǎo)致大量有用信息的流失，也影響對(duì)社會(huì)事實(shí)的精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)。其次，數(shù)字技術(shù)的核心是算法，算法的精確性源于海量數(shù)據(jù)，而社會(huì)事實(shí)的可數(shù)據(jù)化程度及其數(shù)據(jù)量的差異性又很大，特別是那些新出現(xiàn)的或真正棘手的復(fù)雜問題，往往都難以數(shù)據(jù)化或沒有足夠的數(shù)據(jù)量，導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用效果大打折扣。最后，數(shù)字技術(shù)能將復(fù)雜的城市社會(huì)簡(jiǎn)化成客觀的指標(biāo)數(shù)據(jù)，但具體運(yùn)行過程也會(huì)不斷地受到人為因素的干擾，操作者及其互動(dòng)狀況決定著治理的方向，技術(shù)應(yīng)用的效果很多情況下取決于多元主體的博弈。所以，在防范“數(shù)字利維坦”(41)肖濱：《信息技術(shù)在國(guó)家治理中的雙面性與非均衡性》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第11期。風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到數(shù)字技術(shù)作用的有限性，從而謹(jǐn)慎抉擇。

(二)保持信息饑渴與隱私保護(hù)的平衡

信息固然非常重要，但也是難以窮盡的。而且，與制度變革不同的是，數(shù)字化治理具有天然的“數(shù)據(jù)內(nèi)卷化”(42)劉淑妍：《當(dāng)前政務(wù)公開智慧服務(wù)的困境及對(duì)策》，《人民論壇》2021年第14期。特征，即數(shù)字技術(shù)的精細(xì)度越高，應(yīng)用領(lǐng)域越廣泛，對(duì)數(shù)據(jù)顆粒度和覆蓋度的要求也就越高，因而數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身就蘊(yùn)含著對(duì)信息的強(qiáng)烈需求。需要指出的是，當(dāng)前對(duì)個(gè)人信息甚至隱私信息的采集，已經(jīng)在提供精準(zhǔn)公共服務(wù)和推進(jìn)城市精細(xì)化治理中起到了重要作用，更激發(fā)了政府對(duì)于更深度、更細(xì)密和更私人化數(shù)據(jù)的熱情。盡管普通居民會(huì)為了便利服務(wù)而聽任政府部門采集可能涉及隱私的數(shù)據(jù)，但也有越來越多的居民想方設(shè)法抵制更大范圍的數(shù)據(jù)采集，抵制感應(yīng)或監(jiān)控設(shè)備進(jìn)入社區(qū)，甚至?xí)桃赓|(zhì)疑、挑戰(zhàn)和規(guī)避數(shù)字技術(shù)的運(yùn)行。這些終將不同程度地抑制數(shù)據(jù)擴(kuò)張的強(qiáng)烈沖動(dòng)，維持國(guó)家信息需求與個(gè)人隱私保護(hù)之間的微妙平衡。

說到底，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用是為了讓居民充分享受美好生活，而不是將城市“管死”，將群眾“圈住”，給居民“添堵”。(43)薛澤林、孫榮：《人工智能賦能超大城市精細(xì)化治理——應(yīng)用邏輯、重要議題與未來突破》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。政府應(yīng)當(dāng)既能根據(jù)治理需要充分采集相關(guān)信息，又要防止過度的信息采集不斷壓縮個(gè)人隱私的邊界。還需注意的是，社會(huì)事實(shí)數(shù)據(jù)的采集量越大，觸及和擁有的隱私數(shù)據(jù)越多，數(shù)據(jù)超載的可能性就越高，保護(hù)隱私數(shù)據(jù)的壓力也越大，信息安全的風(fēng)險(xiǎn)也越大。因而在全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，既要充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的有用性，積極發(fā)掘和利用數(shù)據(jù)潛力，提高城市的可見性和可治理性，也要抑制數(shù)據(jù)擴(kuò)張的沖動(dòng)，明確劃清個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的界線，避免過度采集個(gè)人數(shù)據(jù)。此外，還要避免簡(jiǎn)單地將信息需求與隱私安全對(duì)立起來，在數(shù)據(jù)治理的具體場(chǎng)景中，綜合權(quán)衡國(guó)家意志和個(gè)人需要，防止任何單方面的專橫和任性，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的良性循環(huán)。

(三)避免技術(shù)治理規(guī)則的過密化傾向

數(shù)字技術(shù)包含了特殊的規(guī)定性，其中尤其是數(shù)量化、標(biāo)準(zhǔn)化和簡(jiǎn)單化等。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型將簡(jiǎn)單化和標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則廣泛延伸到城市治理的各個(gè)角落、各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，致力于用數(shù)量化的語言來描述和分析城市治理的對(duì)象、內(nèi)容、要素及其問題，建立高度清晰、模型化和可操作的工序，其中必然需要應(yīng)用大量的規(guī)則來進(jìn)行定義、測(cè)量和運(yùn)算等。實(shí)際上，數(shù)字化、數(shù)字治理與數(shù)字化規(guī)則的發(fā)展是同步的，數(shù)字化轉(zhuǎn)型不可避免地帶來了治理規(guī)則的過密化發(fā)展，城市治理的清晰化正是更加復(fù)雜的數(shù)字規(guī)則及其運(yùn)算的結(jié)果。就此而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在緊張性在于，數(shù)字化意味著更高能級(jí)的計(jì)算，可以提升城市治理的清晰度，但更多的數(shù)字化必然意味著更加繁密的數(shù)字規(guī)則，構(gòu)成了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的巨大成本。

在實(shí)踐中，隨著數(shù)字治理的差異化發(fā)展，新的數(shù)字治理形態(tài)不斷涌現(xiàn)，比如一網(wǎng)通辦、智慧養(yǎng)老或智慧城市等，數(shù)字治理的規(guī)則也不斷迭代升級(jí)。但遺憾的是，由于數(shù)字技術(shù)具有精準(zhǔn)定義的特點(diǎn)，因此更好的數(shù)字治理形態(tài)實(shí)際運(yùn)用的是非常局限的運(yùn)算法則，往往只能帶來局部的清晰化，而非全局的清晰化。結(jié)果就是，城市治理現(xiàn)代化必須要注意降低數(shù)字化轉(zhuǎn)型的期望值，尤其是要深刻認(rèn)識(shí)到數(shù)字治理與數(shù)字規(guī)則之間的同步增長(zhǎng)關(guān)系，要注意加強(qiáng)高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)規(guī)則膨脹進(jìn)行辯證分析，深化對(duì)于數(shù)據(jù)治理的機(jī)制設(shè)計(jì)，既要推動(dòng)精細(xì)化的數(shù)字治理實(shí)踐，又要警惕數(shù)字規(guī)則的過密化發(fā)展，減少規(guī)則的成本及其沖突問題。

(四)發(fā)揮基層行政人員的工作自主性

數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用帶來了更加清晰的治理圖景，激發(fā)國(guó)家進(jìn)一步干預(yù)社會(huì)的欲望和雄心，但數(shù)字化轉(zhuǎn)型也形成了數(shù)字治理替換人工作業(yè)的效應(yīng)，壓縮了基層行政人員的自由裁量空間。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以降低基層行政人員的工作負(fù)擔(dān)，比如上海浦東新區(qū)的智慧城管平臺(tái)可以全天候監(jiān)控工地及其相關(guān)渣土車的情況，減少城管執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的工作量。但“數(shù)據(jù)鐵籠”也將技術(shù)制約權(quán)力推向新的高度，廣泛應(yīng)用的數(shù)字技術(shù)使全天候監(jiān)控和全景式監(jiān)督基層行政人員成為現(xiàn)實(shí)，比如河長(zhǎng)制APP實(shí)時(shí)監(jiān)控巡河人員的情況，對(duì)巡河次數(shù)、時(shí)間、路線和距離都進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)視，也讓相關(guān)人員個(gè)人的自主性日益被強(qiáng)勢(shì)的數(shù)據(jù)治理壓制和消解了，最終降低了基層靈活應(yīng)對(duì)和快速處置問題的能力。

自上而下的控制力越強(qiáng)，自下而上的參與度就越低。(44)鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。隨著數(shù)字技術(shù)對(duì)基層行政人員的規(guī)定和限制越來越多，數(shù)字治理越來越復(fù)雜，治理規(guī)則也越來越繁密，數(shù)字治理與個(gè)人自主性之間的緊張性就愈發(fā)顯著，兩者甚至都有某種相互替代的含義。這不僅增加城市治理的負(fù)擔(dān)，使數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為“燒錢”的代名詞，也將技術(shù)剛性嵌入到治理活動(dòng)的毛細(xì)血管，降低城市治理的韌性，還會(huì)使難以數(shù)字化的社會(huì)事實(shí)進(jìn)入治理盲區(qū)，產(chǎn)生更加模糊的治理圖景。(45)李春生：《數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理變革的多重邏輯》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)致力于“解放”而非“奴役”基層行政人員，幫助他們減輕工作負(fù)擔(dān)和提高治理效率，而不是使他們疲于應(yīng)付或畏首畏尾。雖然數(shù)字化及其清晰化令人期待，但適度模糊也可避免數(shù)字化轉(zhuǎn)型的冒進(jìn)或泛濫，激活和發(fā)揮基層行政人員的自主性和積極性，在技術(shù)進(jìn)步和人工作業(yè)之間找到均衡點(diǎn)。

四、結(jié)論和進(jìn)一步思考

信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用推動(dòng)了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，城市治理正在逐步實(shí)現(xiàn)從粗線條的框架清晰到細(xì)密度的細(xì)節(jié)清晰，從局部的清晰到整體的清晰，從靜態(tài)的“看得見”到動(dòng)態(tài)的“看得清”，從較低的清晰度到更高的清晰度的持續(xù)進(jìn)階。但同時(shí)也要看到，城市社會(huì)中大量弱勢(shì)群體的畫像依然是模糊的，不同治理環(huán)節(jié)之間仍有大量的縫隙，治理需要的數(shù)據(jù)也有很多缺損性，治理算法還有諸多不清楚之處等，這些模糊性的問題不容忽視，值得重視。對(duì)于日益龐大而復(fù)雜的城市治理而言，模糊性是內(nèi)生的，是不可回避的。模糊性問題制約了城市治理的空間、能力及效能，但也構(gòu)成國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的天然屏障，有利于維系社會(huì)必要而適度的自治性，讓社會(huì)自己去解決自己的問題。

信息是有成本的，模糊性通常是自然的狀態(tài)，只要任其自然、不做干預(yù)、無為而治就可以了。但清晰化則是努力的結(jié)果，是積極有為干預(yù)的結(jié)果，必須要大量地采集、加工、處理和利用社會(huì)事實(shí)的信息。數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠提升城市治理的清晰度，使政府可以更加全面而精準(zhǔn)地獲取城市運(yùn)行、社會(huì)變化和居民訴求等方面的信息，做到快速識(shí)別、精確研判、高效決策和及時(shí)回應(yīng)，最終提高城市治理的水平。事實(shí)上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的治理潛能，打造更加輕便、敏捷和智慧的治理體系，推動(dòng)城市治理的變革和創(chuàng)新。雖然城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨諸多內(nèi)在的壓力和外在的挑戰(zhàn)，獲得高度清晰的城市治理圖景也任重道遠(yuǎn)，但數(shù)字技術(shù)仍是破解城市治理難題、推動(dòng)治理體系升級(jí)和提升城市治理效能的重要工具，具有巨大的潛力和廣闊的前景。

以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為代表的治理技術(shù)變革，是簡(jiǎn)化復(fù)雜世界的手段，具有價(jià)值中立的“硬科學(xué)”色彩。通過給城市及其各個(gè)領(lǐng)域繪制更加清晰的數(shù)字畫像，精準(zhǔn)而細(xì)致地實(shí)施治理，精細(xì)而全面地提供服務(wù)，技術(shù)加持的城市治理給人們帶來了優(yōu)化治理的憧憬，產(chǎn)生了某種“一切盡在掌握”的確定性錯(cuò)覺。但正如斯科特所指出的，“促使社會(huì)清晰地呈現(xiàn)在統(tǒng)治者面前的技術(shù)越來越復(fù)雜，然而其政治動(dòng)機(jī)卻基本相同。征收賦稅、控制和操縱(在正面的意義上說)仍然是最重要的?！?46)詹姆斯·C.斯科特：《國(guó)家的視角——哪些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，第101頁。不管技術(shù)及其形式如何變化，權(quán)力在簡(jiǎn)化治理技術(shù)和過濾城市社會(huì)時(shí)，以數(shù)量化的邏輯描述和掌控社會(huì)事實(shí)，也將強(qiáng)制性和支配性的基因植入其中，將社會(huì)力量擠壓到更加逼仄的角落中去。在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動(dòng)和權(quán)力要素的支配下，城市治理終需防范的是，城市還在，社會(huì)卻沒有了，治理也逐漸沒有了。(47)韓志明：《治理技術(shù)及其運(yùn)作邏輯——理解國(guó)家治理的技術(shù)維度》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。

自始至終，“人”都是技術(shù)變革和城市治理的第一要義，也是評(píng)判數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本尺度。(48)文軍、高藝多：《技術(shù)變革與我國(guó)城市治理邏輯的轉(zhuǎn)變及其反思》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。數(shù)字技術(shù)表現(xiàn)出來的“無所不能”和“無往不勝”的幻覺，容易讓治理者陷入對(duì)數(shù)字的迷戀，對(duì)技術(shù)的依賴，卻忘記數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初心，忽略城市治理中最重要的人及其需求。數(shù)字技術(shù)掌控于人，也服務(wù)于人；城市治理依靠人，也為了人?，F(xiàn)代城市性表現(xiàn)為城市的“人民性”，即城市屬于人民。(49)姚尚建：《“人民”的城市及其指向——城市性概念的初步檢討》，《浙江學(xué)刊》2021年第1期。城市是人的生產(chǎn)和生活空間，技術(shù)的介入應(yīng)該服從于人的指令，服務(wù)于人的需求。未來，美好的城市應(yīng)該既能安頓好肉身，又可撫慰好靈魂，才會(huì)在讓城市更美好的同時(shí)，讓我們自身也更加美好。(50)黃建洪：《后疫情時(shí)代的城市韌性構(gòu)建》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其技術(shù)賦能必須要切實(shí)保障與實(shí)現(xiàn)居民個(gè)性化與細(xì)致化的需求，不斷提升城市居民的滿意度、獲得感和幸福感，讓人與城市、人與人都更加和諧。