中小學(xué)編外教師聘用的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其防范

●趙娉娉

編外教師是為彌補(bǔ)公辦學(xué)校師資力量不足而受聘于學(xué)校教育教學(xué)崗位，在一定時(shí)期內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)教學(xué)任務(wù)，區(qū)別于公辦學(xué)校在編教師的教師群體。[1]黨的十九大報(bào)告和十九屆四中全會(huì)相繼指出統(tǒng)籌使用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的編制資源。對(duì)學(xué)校管理來說，編外教師聘用帶來的成效是學(xué)校行政系統(tǒng)內(nèi)編制資源調(diào)配的重要影響因素。教育實(shí)踐活動(dòng)存在風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，無論是教育者還是受教育者，其教育參與總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，荷蘭教育家格特·比斯塔(Gert Biesta)稱其為“教育之弱”。[2]為響應(yīng)黨中央防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力的號(hào)召，本文以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為指導(dǎo)，在厘清教師工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，分析中小學(xué)編外教師聘用管理的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試探討適切的化解之策，以期為推進(jìn)中小學(xué)教育教學(xué)工作順利開展提供保障。

一、中小學(xué)編外教師聘用與風(fēng)險(xiǎn)管理理論的契合性

(一)風(fēng)險(xiǎn)管理理論及其核心要義

風(fēng)險(xiǎn)管理是事先通過各種管理策略與方法，在將風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的損害降至最低的同時(shí)，最大化提高風(fēng)險(xiǎn)增益的系統(tǒng)化管理。[3]作為系統(tǒng)的科學(xué)，其產(chǎn)生于20世紀(jì)初的西方工業(yè)化國家。

由于薩班斯法案、金融危機(jī)等事件的發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)管理逐漸成為社會(huì)各界的關(guān)注焦點(diǎn)。[4]1955年，施耐德(Axel Schneider)第一次提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”的概念，[5]20世紀(jì)50年代風(fēng)險(xiǎn)管理得到重視與推廣，并于20世紀(jì)70年代迅速發(fā)展繼而形成了系統(tǒng)化、專門化的管理科學(xué)。當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員除了預(yù)測(cè)單一風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，還需要分析風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的可能后果。1986年，“歐洲風(fēng)險(xiǎn)研究會(huì)”成立后，風(fēng)險(xiǎn)管理研究被擴(kuò)大到國際交流范圍。[6]

風(fēng)險(xiǎn)是不確定性對(duì)目標(biāo)的影響，這里的“影響”可能是正面的或負(fù)面的，因此風(fēng)險(xiǎn)就存在轉(zhuǎn)化為機(jī)遇或危機(jī)的可能性。風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、衡量和控制，提高預(yù)定目標(biāo)被實(shí)現(xiàn)的可能性。從本質(zhì)看，如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的根本。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理理論嵌入中小學(xué)編外教師聘用

教育風(fēng)險(xiǎn)指在教育實(shí)踐和改革過程中，教育系統(tǒng)受到內(nèi)外部各類不穩(wěn)定因素影響，繼而可能對(duì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行產(chǎn)生損害的關(guān)系狀態(tài)。[7]教育風(fēng)險(xiǎn)管理的驅(qū)動(dòng)力來自內(nèi)外兩個(gè)維度：一是規(guī)避顯著或潛在教育風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生需求，二是提高公眾教育滿意度的外生需求。

需要指出的是，當(dāng)前包括編外教師在內(nèi)的教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量與人民對(duì)公平而有質(zhì)量的教育向往存在較大差距，這已成為教育發(fā)展不均衡不充分的突出問題?；诖耍瑸楸Ｕ匣A(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展更均衡、更優(yōu)質(zhì)以及更具可持續(xù)性，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論作為中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)分析的理論基礎(chǔ)與研究框架具備一定的適切性。一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性、集成性的系統(tǒng)化管理思想，側(cè)重于在復(fù)雜性、不確定性、多樣性的情境中研析不同風(fēng)險(xiǎn)因素之間的相互作用，這為中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析與治理提供了多元化視角。另一方面，該理論主張?jiān)陲L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析基礎(chǔ)上，預(yù)先采取防范策略和措施以規(guī)避由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的不良后果，進(jìn)而提高管理效益。中小學(xué)編外教師聘用問題的妥善治理影響著基礎(chǔ)教育的成效，在落實(shí)治理行動(dòng)時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)期性管控，利于提高完成預(yù)定教育目標(biāo)的可能性。

二、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析：中小學(xué)編外教師聘用的多重風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的首要環(huán)節(jié)，指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的階段或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的初期，覺察識(shí)別面臨的外顯風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素。中小學(xué)編外教師的聘用存在不穩(wěn)定性和變動(dòng)性，目前該階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)化、綜合化的過程。

(一)供需結(jié)構(gòu)的兩端失衡風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前中小學(xué)編外教師聘用供需存在較為明顯的結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，教育行政系統(tǒng)從2013年開始貫徹落實(shí)“確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”[8]的編制約束政策。在這一形勢(shì)下，教師隊(duì)伍面臨供給不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)困境，[9]義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、課程改革以及教育移民等發(fā)展需求加劇了這一困境。[10]值得注意的是，2021年7月出臺(tái)的中小學(xué)“雙減”政策指出，學(xué)校教師應(yīng)積極參與提高課堂教學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化作業(yè)設(shè)計(jì)以及落實(shí)“5+2”課后服務(wù)等活動(dòng)。這一政策的提出在一定程度上激化了學(xué)校教師隊(duì)伍的供需失衡矛盾，編外用人由此成為解決這一難題的關(guān)鍵手段。調(diào)查顯示，在一些城市學(xué)校里編外教師在學(xué)校教師總?cè)藬?shù)中占比15%以上，在某些學(xué)校其占比甚至高達(dá)50%以上。[11]

另一方面，國家政府層面的“嚴(yán)控編制”和社會(huì)數(shù)額龐大的編外大軍在供需結(jié)構(gòu)上頻繁出現(xiàn)“僧多粥少”的兩難局面。特別是在當(dāng)前“雙減”背景下，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(尤其是學(xué)科類)相關(guān)業(yè)務(wù)大幅銳減，多家教育培訓(xùn)公司(如新東方、學(xué)而思、星火教育等)對(duì)原先負(fù)責(zé)學(xué)科類業(yè)務(wù)版塊的員工進(jìn)行大規(guī)模裁員，這類人群在尋找再就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，大多會(huì)以自身相關(guān)教育就業(yè)經(jīng)歷為主要著力點(diǎn)。學(xué)校編外教師往往成為其考慮下一份工作的第一選擇，相關(guān)教育部門也鼓勵(lì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)教師走上公立學(xué)校講臺(tái)。也就是說，最近幾年內(nèi)會(huì)出現(xiàn)大批教培人員涌入考編大軍之中，考編人數(shù)不斷攀升?？梢?，政府主導(dǎo)的專職師資供給與學(xué)校、社會(huì)公眾對(duì)精專師資的需求存在差距。究其本質(zhì)，導(dǎo)致這一境遇的根源在于政府、學(xué)校等相關(guān)主體尚未重視與教師編制相關(guān)的資源及要素的有效配置。

(二)公益性與私利性的雙向偏差風(fēng)險(xiǎn)

推行貫徹高質(zhì)量教育的背后是國家對(duì)“教育公益性”的堅(jiān)守，但在此背景下國家政府與社會(huì)公眾倡導(dǎo)的教育“公益性”同編外教師立場(chǎng)的個(gè)人利益之間存在目標(biāo)偏差的沖突風(fēng)險(xiǎn)。特別是政府作為政策調(diào)控與安排組合各類資源要素的行為主體，更注重運(yùn)用優(yōu)勢(shì)資源與利好政策(如“雙減”)提升教育“公益性”的效能，然而大多數(shù)編外教師出于自身現(xiàn)實(shí)境遇的考量，只是將任職學(xué)校作為暫時(shí)的“避風(fēng)港”。其原因主要包括以下三點(diǎn)：一是薪酬福利不平等。編外教師簽約聘用時(shí)間短暫，沒有穩(wěn)定性保障且常要面臨“同工不同酬”的困境。調(diào)查顯示，編外教師的薪酬通常不及同校在編教師薪酬的1/2，且其基本沒有同等福利待遇，[12]對(duì)生存困境的憂慮導(dǎo)致其只能“騎驢找馬”“有考必應(yīng)”。[13]二是專業(yè)發(fā)展受限制。在職稱與專業(yè)發(fā)展上，教師職稱評(píng)定往往包括績(jī)效考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先等指標(biāo)，而教育主管部門與學(xué)校出于對(duì)編外教師臨時(shí)性身份性質(zhì)的考量，在職稱評(píng)定中缺乏對(duì)編外教師的考核。既缺少外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與鞭策，又沒有相應(yīng)專業(yè)指導(dǎo)，導(dǎo)致編外教師專業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。三是職業(yè)認(rèn)同感低下。研究表明，相比編內(nèi)教師，編外教師的自身職業(yè)認(rèn)同感和社會(huì)對(duì)其認(rèn)同度都處于較低水平。[14]該群體更容易被家長(zhǎng)、學(xué)生等利益相關(guān)者挑剔，其中家長(zhǎng)的接納意愿更低。他們認(rèn)為，若由編外教師任教自己孩子所在的班級(jí)，其頻繁的教學(xué)流動(dòng)容易影響學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致孩子學(xué)習(xí)成績(jī)下滑。

總之，編外教師在物質(zhì)與精神層面面臨不平等待遇和相對(duì)被剝奪感的現(xiàn)實(shí)困境，且政府缺乏對(duì)其發(fā)展境遇的關(guān)切，使其流動(dòng)率持續(xù)攀升，導(dǎo)致學(xué)校要不斷聘用新手教師，學(xué)生要不斷適應(yīng)新教師，最終阻礙了“教育公益性”的顯現(xiàn)，增加了學(xué)校教育成效不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)聘任失范與督查失效的雙重管控風(fēng)險(xiǎn)

以風(fēng)險(xiǎn)管理框架審視編外教師聘用，可以發(fā)現(xiàn)其用人模式存在規(guī)范性欠缺、監(jiān)管職責(zé)模糊等風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，編外教師聘用缺乏規(guī)范統(tǒng)一的聘用標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)合理的聘用程序。各地中小學(xué)在聘用編外教師時(shí)，雖然可以借鑒《中華人民共和國教師法》與教師編制考核中的相關(guān)規(guī)定，考察被聘用教師的專業(yè)素質(zhì)及任教資格。但是，由于編外教師的非在編性，其聘用程序常呈現(xiàn)出“異化”態(tài)勢(shì)。只要聘任機(jī)構(gòu)同意，就能成為編外教師進(jìn)校就職。此外，盡管相關(guān)教育部門與學(xué)校有權(quán)對(duì)編外用人提出任職要求，但購買服務(wù)模式下的第三方機(jī)構(gòu)更傾向于從自身利益出發(fā)，可能導(dǎo)致學(xué)校編外用人存在師德師風(fēng)有虧、專業(yè)素質(zhì)欠缺等風(fēng)險(xiǎn)?！半p減”政策下大批教培人員的再就業(yè)，更是將引發(fā)這種風(fēng)險(xiǎn)的可能性提升到了峰值。

另一方面，涉及中小學(xué)編外教師聘用的相關(guān)主體在編外用人的教育督查制度建設(shè)、信息反饋渠道暢通等方面缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，而其本質(zhì)在于教育治理產(chǎn)權(quán)界定不明晰，編外聘用過程中缺乏權(quán)責(zé)分明的管理部門進(jìn)行合理有效的實(shí)時(shí)監(jiān)管。統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)管理難以適用各地各校千差萬別的編外用人情況。此外，政府未構(gòu)建相關(guān)制度與可靠渠道保障社會(huì)公眾參與監(jiān)督中小學(xué)編外用人管理，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)未涉及切身利益的編外師資聘任管理行為多采取聽之任之的態(tài)度。部分編外教師雖然苦于現(xiàn)實(shí)發(fā)展境遇，但因反饋渠道不暢也只能妥協(xié)，最終致使學(xué)校編外用人管理的監(jiān)督成效甚微。

三、風(fēng)險(xiǎn)控制與治理：中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)的化解之策

因?yàn)榫幫饨處熉殬I(yè)角色的特殊性，若不能妥善解決其生存與發(fā)展困境，勢(shì)必會(huì)影響到教育教學(xué)關(guān)系中的另一方——學(xué)生，最終危害到社會(huì)與國家發(fā)展?；诖?，當(dāng)前亟須化解由中小學(xué)編外教師聘用引發(fā)的不穩(wěn)定教育風(fēng)險(xiǎn)。

(一)創(chuàng)新編制政策，化解供需失衡隱憂

如前所述，當(dāng)前計(jì)劃型體制下的編制管理已出現(xiàn)了“失靈”現(xiàn)象，合理的供需匹配機(jī)制與均衡模式是消解供需失衡隱憂與增進(jìn)中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)管理效益的重要路徑。教育管理部門應(yīng)創(chuàng)新編制政策與管理，根據(jù)實(shí)際情況將部分行政權(quán)力讓渡給相關(guān)協(xié)作部門和執(zhí)行主體，完善動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌管理。

其一，建立三方協(xié)同定編機(jī)制。引入具有專業(yè)核編水平的第三方專家團(tuán)隊(duì)參與“申編、核編、定編”過程，通過國家發(fā)布指南、基層據(jù)實(shí)申報(bào)、專家核算編制的三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保教師編制管理更科學(xué)合理。[15]

其二，建立編外師資專屬的信息平臺(tái)，盤活存量師資。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家或地區(qū)大多采取搭建“代課教師人才庫平臺(tái)”的做法。[16]政府主管部門可領(lǐng)頭建立備案審核制度，創(chuàng)建涵蓋教師資格證、學(xué)歷學(xué)位等多方面任職信息、聯(lián)網(wǎng)備案的編外教師信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。同時(shí)，依托注冊(cè)——申請(qǐng)——遴選——匹配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)管共享。

其三，合理管控編外教師的聘用比例。雖然編外教師在一定程度上能有效彌補(bǔ)學(xué)校短期或臨時(shí)性的師資短缺，但因其臨時(shí)性與高流動(dòng)性特點(diǎn)，必須適當(dāng)控制編外用人比例。太低比例不能有效滿足學(xué)校臨時(shí)性教學(xué)崗位需求，太高比例會(huì)影響學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)的穩(wěn)定性。因此，具體的適宜比例應(yīng)由各地根據(jù)本學(xué)區(qū)學(xué)生基數(shù)變化與教師供給水平研究確定。

(二)保障編外教師同等生存與發(fā)展權(quán)利，均衡公益性和私利性

基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角，為編外教師提供物質(zhì)與精神保障，有利于消解“私利性”帶來的教育風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而發(fā)揮教育“公益性”。

一方面，政府部門應(yīng)尊重編外教師“私利性”，以政策扶持提升編外師資的教育“公益性”。首先，保障薪酬福利，重點(diǎn)解決“同工不同酬”困境，持續(xù)提升基礎(chǔ)教育投入額度，設(shè)立編外教師聘用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按編內(nèi)教師標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，在設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上確保編外教師與編內(nèi)教師享受同一福利待遇。此外，要盡快完善《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)，明晰編外教師的專業(yè)身份以及與其相關(guān)的同工同酬的概念、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)主體權(quán)責(zé)，為同工同酬的現(xiàn)實(shí)可行性提供相應(yīng)法律保障。其次，在專業(yè)發(fā)展上，政府部門和學(xué)校可合作設(shè)置靈活暢通的晉級(jí)方案，省級(jí)統(tǒng)籌設(shè)置教學(xué)、教研等多渠道晉級(jí)項(xiàng)目與賽制，以外部驅(qū)動(dòng)激勵(lì)其主動(dòng)增能。政府和企業(yè)應(yīng)協(xié)同建構(gòu)遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育，為編外教師提供個(gè)性化、智能化以及終身化的學(xué)習(xí)平臺(tái)。最后，政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)公眾增加對(duì)編外教師的情感理解，在心理和行為上對(duì)編內(nèi)外教師給予同等職業(yè)認(rèn)同，讓編外教師感受到尊重與關(guān)切，獲得歸屬感。

另一方面，編外教師要主動(dòng)提高內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)，通過主動(dòng)建立教學(xué)者、反思者和研究者立德樹人的“公益性”教師身份，能動(dòng)地協(xié)調(diào)教育“公益性”和自我“私利性”的目標(biāo)導(dǎo)向偏差。編外教師應(yīng)從生存境遇的“私利性”中解放出來，主動(dòng)與學(xué)生和家長(zhǎng)保持情感性互動(dòng)，聚焦課堂教學(xué)質(zhì)效的穩(wěn)健提升和學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)的有效保障，以高質(zhì)量的教育教學(xué)活動(dòng)完成學(xué)校教育任務(wù)，持續(xù)穩(wěn)定凸顯教育的“公益性”價(jià)值屬性。

(三)規(guī)范編外教師聘用機(jī)制，完善智能督查反饋系統(tǒng)

中小學(xué)通過規(guī)范編外聘任機(jī)制，完善督查反饋系統(tǒng)，有效規(guī)避教育系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及滿足公眾對(duì)教育質(zhì)量的需求。

其一，科學(xué)核定崗位標(biāo)準(zhǔn)和聘任程序。以《教育法》《教師法》為依據(jù)，制定編外教師聘用標(biāo)準(zhǔn)與程序的相關(guān)詳細(xì)法律法規(guī)，明確編外用人相關(guān)主體的法律關(guān)系、編外用人的標(biāo)準(zhǔn)、程序與途徑等，還應(yīng)注重規(guī)范編外師資聘任的動(dòng)態(tài)管理。面對(duì)因發(fā)展而臨時(shí)出現(xiàn)新增工作任務(wù)和新設(shè)工作崗位的現(xiàn)實(shí)境況，管理部門和學(xué)校應(yīng)依據(jù)“按需設(shè)崗、公開競(jìng)聘、合同管理”的工作原則進(jìn)行聘任。

其二，規(guī)范聘任合同內(nèi)容。中小學(xué)編外用人需要有專門的聘任合同，且簽訂的合同應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容詳細(xì)具體，用詞精準(zhǔn)，如標(biāo)明聘任期限、薪資福利的具體標(biāo)準(zhǔn)、雙方權(quán)責(zé)等，保障契約主體有法可依。

其三，完善編外師資智能督查系統(tǒng)。各地政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)職責(zé)，借助數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)科技，建構(gòu)編外師資循證監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和完善的征信體系。監(jiān)管方通過收集相關(guān)信息，依托智能信息技術(shù)進(jìn)行處理與證據(jù)分析，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)所在地區(qū)學(xué)校編外師資管理動(dòng)態(tài)。政府也要為編外教師提供反饋渠道以及為公眾提供參與督查的途徑。規(guī)避聘任失范和督查失效的雙重管控風(fēng)險(xiǎn)，能促進(jìn)中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)管理的效能增值。