小縣，如何擁有大未來(lái)？

韋星

從湖南新晃進(jìn)入貴州后，玉屏、岑鞏、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、三穗、劍河、臺(tái)江、凱里、福泉……一路而來(lái)，每個(gè)縣（市）都有個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，彼此距離不過(guò)20公里。

在三穗調(diào)研時(shí)，黔東南一位領(lǐng)導(dǎo)也注意到這種現(xiàn)象，他說(shuō)：“開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多，但工業(yè)內(nèi)涵不足?！?/p>

這是黔東南州工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)處境。但不僅黔東南，貴州全省88個(gè)縣（市）區(qū)中，幾乎每個(gè)縣（市）區(qū)都有開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)），有的甚至不止一個(gè)。

去年8月，貴州著手對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。據(jù)貴州省工業(yè)和信息化廳披露，對(duì)全省139個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)范后，全省將只保留100個(gè)。

即便如此，開(kāi)發(fā)區(qū)“吃不飽”的現(xiàn)象依舊突出。以黔東南的三穗縣為例，三穗經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)去年全年完成規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值約7.5億元。

“一個(gè)園區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值還不及沿海一家企業(yè)產(chǎn)值?！碑?dāng)?shù)毓I(yè)系統(tǒng)一名工作人員直言，三穗經(jīng)開(kāi)區(qū)附近還有岑鞏經(jīng)開(kāi)區(qū)和黔東循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)區(qū)。

支持資金有限的情況下，各地經(jīng)開(kāi)區(qū)如何最大化發(fā)揮扶持資金效能？“有效整合，錯(cuò)位發(fā)展?！鼻瓥|南一名官員稱，使經(jīng)開(kāi)區(qū)成為引領(lǐng)地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。

要實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)有效整合、錯(cuò)位發(fā)展，縣與縣之間的有效整合至關(guān)重要，特別是通過(guò)區(qū)劃調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)行政資源的大整合，這是不小的挑戰(zhàn)。

三年前，小梁通過(guò)公務(wù)員考試成為三穗縣的一名公職人員。最近，她特別關(guān)注佛坪縣—這是被互聯(lián)網(wǎng)喻為“袖珍縣”的小城。

佛坪是陜西省漢中市轄下的縣。雖是縣，但佛坪常住人口只有3.02萬(wàn)人—“這還不到鄭州大學(xué)人數(shù)的一半”“一棟互聯(lián)網(wǎng)總部大樓就能裝下全縣人”“縣城沒(méi)有紅綠燈，沒(méi)有網(wǎng)約車，也沒(méi)肯德基和外賣”“全縣出租車就9輛”……眾多媒體聚焦下的佛坪，其更“袖珍”的一面廣為人知。

3.02萬(wàn)人，這是佛坪人口持續(xù)收縮的結(jié)果。在1990年，佛坪人口曾達(dá)3.57萬(wàn)人—盡管也“袖珍”，但30年后，人數(shù)還減少5000多人。

“袖珍”不只佛坪，漢中市留壩縣的總?cè)丝谝膊贿^(guò)4.16萬(wàn)人，這相當(dāng)于大多數(shù)縣份一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模。

在大城市、超大城市聚集越來(lái)越多人口的當(dāng)下，小縣人口流失已是不爭(zhēng)事實(shí)。第七次全國(guó)人口普查已公布的2700余個(gè)縣（市）區(qū)中，2010年至2020年常住人口減少的就有近1200個(gè)。

2021年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)常委、陜西省政協(xié)副主席李冬玉也關(guān)注到這種現(xiàn)象，她說(shuō)：“越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，人口流失就越嚴(yán)重?！?/p>

“優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)?！崩疃窠ㄗh，對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的小縣先行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。

這引發(fā)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)小縣存廢命運(yùn)的關(guān)注。作為小縣中的典型，佛坪更是被媒體置身于聚光燈下，反復(fù)審視。

2022年上半年，中辦、國(guó)辦出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》中，首次提出“人口流失縣城”的概念。

減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素和公共服務(wù)配給，“人口流失縣城”究竟要通過(guò)合并小縣來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是要通過(guò)大部制改革來(lái)壓縮編制、提升效率？

不同地方有不一樣的探索。對(duì)一些收縮型小縣，山西主要進(jìn)行大部制改革。

2020年4月，河曲縣被確定為山西省第一批人口小縣改革試點(diǎn)縣。河曲縣總?cè)丝?2.4萬(wàn)人，GDP不足180億元。經(jīng)大部制改革后，河曲將36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)；135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名；186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)；1964名事業(yè)編制核減為659名……

甚至，河曲縣7位副縣長(zhǎng)中，除1名掛職副縣長(zhǎng)外，其余6名都兼任政府主要部門的局長(zhǎng)。

大刀闊斧的改革，引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。除河曲縣外，人口不足10萬(wàn)人的浮山縣也是山西省第一批開(kāi)展人口小縣機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)縣。

在第一批試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，今年4月，山西省委再次將太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長(zhǎng)治市黎城縣4個(gè)縣確定為第二批試點(diǎn)縣—這四個(gè)縣，其常住人口都低于14萬(wàn)，其中黎城縣的人口最多，為13.4萬(wàn)，婁煩縣的人口最少，為9.1萬(wàn)。

“人口規(guī)模特別小的縣無(wú)法支撐過(guò)多機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)其機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并重組是可行的。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授祁凡驊認(rèn)為，依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣J(rèn)準(zhǔn)其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，給予靈活性的建制，這也是一種出路。

“貴州財(cái)政本來(lái)就弱，即便給園區(qū)一些扶持資金，但每個(gè)園區(qū)勻分，基本上就是撒胡椒粉的效果?！痹阪?zhèn)遠(yuǎn)，黔東經(jīng)開(kāi)區(qū)一名工作人員說(shuō)，“如果整合發(fā)展，將有限資金用于具體產(chǎn)業(yè)撬動(dòng)，形成龍頭效應(yīng)，效果就會(huì)不一樣?！?/p>

黔東南共有16個(gè)縣（市），縣多、縣小、縣弱是主要特征。以2021年為例，黔東南GDP超百億的只有2個(gè)縣（市），分別是剛壓線過(guò)百億的黎平縣和州府所在地凱里市（縣級(jí)市），其他14個(gè)縣的GDP都低于100億元。

從人口看，黔東南16個(gè)縣（市）中，除凱里、黃平、天柱、黎平、榕江、從江這6個(gè)縣（市）外，其余10個(gè)縣的人口都低于20萬(wàn)人。

和山西對(duì)小縣進(jìn)行大部制改革不一樣，黔東南試圖通過(guò)區(qū)劃調(diào)整來(lái)完成小縣的整合。為將黔東南鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏、三穗三縣合并，2014年9月28日，黔東南州人大通過(guò)決議：同意黔東南州政府“關(guān)于撤掉鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏、三穗三縣，合并建鎮(zhèn)遠(yuǎn)市”的議案。

新設(shè)鎮(zhèn)遠(yuǎn)市市政府駐地?cái)M建在鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣青溪鎮(zhèn)。這是兼顧三地的折衷辦法，青溪鎮(zhèn)距鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣城40公里，距三穗縣城23公里，距岑鞏縣城10公里。

黔東南州人大認(rèn)為，鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏、三穗三縣撤縣合并建市，符合優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的要求。但因部分群眾反對(duì)，撤縣建市很快擱淺、暫緩報(bào)批。

時(shí)光一晃而過(guò)，“暫緩”報(bào)批至今已過(guò)8年，但小縣如何有大未來(lái)的思考沒(méi)有停止。2021年4月，人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”上，有網(wǎng)友給黔東南州州長(zhǎng)留言呼吁將三縣（三穗、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏）合并一事重新提上議事日程。

黔東南官方對(duì)此回應(yīng)稱，將積極推進(jìn)三穗、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏同城化發(fā)展，打造東部區(qū)域中心城市，輻射帶動(dòng)施秉、天柱等縣發(fā)展。

今年4月，貴州省政府印發(fā)《關(guān)于支持黔東南自治州“黎從榕”打造對(duì)接融入粵港澳大灣區(qū)“橋頭堡”的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)黔東片區(qū)協(xié)同發(fā)展，支持凱里至鎮(zhèn)遠(yuǎn)、鎮(zhèn)遠(yuǎn)至三穗快速通道建設(shè)，加快完善黔東片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)鎮(zhèn)遠(yuǎn)、三穗、岑鞏協(xié)同發(fā)展。

民間也盼著協(xié)同發(fā)展早日到來(lái)。靈山村地處三穗縣城郊，距離三穗高鐵站不遠(yuǎn)。8年前，當(dāng)撤縣建市消息傳出后，老楊在村里建房前，特意到鎮(zhèn)遠(yuǎn)的景區(qū)參觀，將自家建成具有民宿的調(diào)性，因?yàn)樗捕⑸狭随?zhèn)遠(yuǎn)的旅游。

“鎮(zhèn)遠(yuǎn)根本裝不下那么多游客，必然會(huì)溢出到我們?nèi)雭?lái)?！崩蠗钫f(shuō)，隨著鎮(zhèn)遠(yuǎn)至三穗快速通道建成，今后從鎮(zhèn)遠(yuǎn)到三穗只需半個(gè)小時(shí)，三穗又有三穗鴨等美食，食宿也很方便。

的確，在疫情前的旅游高峰，鎮(zhèn)遠(yuǎn)游客停車、吃飯、住宿都遇到了困難。“一些村民將自家房子騰出租給游客，晚上搭帳篷睡到路邊?！辨?zhèn)遠(yuǎn)縣委一名干部介紹，作為歷史文化名城，鎮(zhèn)遠(yuǎn)在工業(yè)發(fā)展上受到諸多限制，古城沒(méi)什么空間了。

但隔壁的三穗縣，其土地平整、視野開(kāi)豁，又有高鐵站，是重要的交通樞紐，融合發(fā)展也會(huì)給鎮(zhèn)遠(yuǎn)帶來(lái)利好。

歷史地看，三穗、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏也曾三縣合一，直到上世紀(jì)60年代才陸續(xù)分出。目前，這三縣常住人口在16萬(wàn)人至18萬(wàn)人不等。但和5年前相比，這三縣的人口都出現(xiàn)不同程度的下滑。

以2021年為例，這三縣的GDP加起來(lái)只有184億元—在貴州全省88個(gè)縣（市）區(qū)中，這三縣的GDP之和也只能排在第35位。

今年10月，在三穗、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、岑鞏三地采訪中，南風(fēng)窗記者感受到三地干群希望融合發(fā)展的愿望，但就如何融合發(fā)展也出現(xiàn)一些分歧，比如：三地融合發(fā)展，究竟是產(chǎn)業(yè)優(yōu)先，還是行政優(yōu)先？

持“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”的認(rèn)為，重點(diǎn)是通過(guò)交通、城建、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，使三地按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)“你中有我，我中有你”的大融合。

持“行政優(yōu)先”的認(rèn)為，應(yīng)先進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，然后從全域統(tǒng)一規(guī)劃和功能劃分，這樣可更好凝聚共識(shí)、集中力量，一步一個(gè)腳印推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

現(xiàn)有行政區(qū)劃下，上級(jí)也出臺(tái)政策推動(dòng)三地在交通和產(chǎn)業(yè)等方面協(xié)同發(fā)展。但在當(dāng)?shù)匾恍└刹靠磥?lái)，這是“沒(méi)有辦法的辦法”。三穗縣經(jīng)開(kāi)區(qū)工作人員介紹，過(guò)去，州里在鎮(zhèn)遠(yuǎn)成立的黔東循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)區(qū)主要由核心區(qū)和功能區(qū)組成，具體由鎮(zhèn)遠(yuǎn)、三穗、岑鞏等多個(gè)縣市合作共建，但沒(méi)能達(dá)到預(yù)期效果，相關(guān)文件也在2020年廢除了。

“當(dāng)自己的籃子都還沒(méi)有能力填滿時(shí)，指望大家先填共建的園區(qū)是不現(xiàn)實(shí)的。”岑鞏一名官員直言，除非各地都發(fā)展到有溢出需求的程度，但目前無(wú)論鎮(zhèn)遠(yuǎn)、三穗，還是岑鞏，都遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)展到那個(gè)程度。

不過(guò)，當(dāng)發(fā)展到一定程度，如果行政不能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求時(shí)，也會(huì)阻礙彼此的融合。羊坪鎮(zhèn)和岑鞏的當(dāng)下就是個(gè)中的典型。

20年前，岑鞏縣政府從思旸鎮(zhèn)龍江村搬到新興村時(shí)，岑鞏曾想將對(duì)岸的羊坪鎮(zhèn)納入統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，但遇到了阻力。

行政上整合失敗后的20年，在岑鞏和羊坪兩地都留下深刻的印記—

朝河岸上看，羊坪一側(cè)盡是低矮、破舊而參差不齊的民房和擁擠街道。岑鞏一側(cè)則是一棟棟拔地而起的高樓，城里的道路越修越寬，路燈越來(lái)越明。

岑鞏縣城里，大型購(gòu)物廣場(chǎng)、高端餐飲和住宿酒店等商業(yè)體，隨處可見(jiàn)。晚上9時(shí)，這里的夜生活才剛剛開(kāi)始，但河對(duì)岸的羊坪鎮(zhèn)，多數(shù)門店已關(guān)閉，路燈暗淡，行人稀少。

為享受更好教育，越來(lái)越多羊坪人把孩子送到對(duì)岸的岑鞏縣城就讀。不僅讀書，就業(yè)、醫(yī)療、購(gòu)物和請(qǐng)客吃飯……甚至跳廣場(chǎng)舞，羊坪老百姓都已習(xí)慣涌向岑鞏縣城。

高峰時(shí)曾有500多名學(xué)生就讀的羊坪中學(xué)，逐漸出現(xiàn)萎縮，包括教師在內(nèi)就百來(lái)人。2022年9月，100多名師生離開(kāi)羊坪、并入到鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣青溪鎮(zhèn)的中學(xué)就讀，運(yùn)行數(shù)十年的羊坪中學(xué)也就此關(guān)停。

“如果當(dāng)初同意納入岑鞏統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展，羊坪的今天就不是這個(gè)樣子了?！毖蚱烘?zhèn)羊坪居委會(huì)原主任楊宗彪這樣說(shuō)。