生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)及在環(huán)境法典中的體現(xiàn)*

陳海嵩

目前，環(huán)境法典編纂已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)“研究啟動(dòng)”的階段。從中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的實(shí)踐看，如何妥當(dāng)、合適的對(duì)待相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)是環(huán)境法典編纂中一個(gè)不容回避的重要議題，但相關(guān)研究尚處于起步階段。筆者曾提出當(dāng)前中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的“政黨—國(guó)家—社會(huì)”總體結(jié)構(gòu)，進(jìn)而主張生態(tài)環(huán)境政黨法治的范疇并進(jìn)行了分析論證。(1)參見陳海嵩：《中國(guó)環(huán)境法治中的政黨、國(guó)家與社會(huì)》，載《法學(xué)研究》2018年第3期；陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及規(guī)范化》，載《法學(xué)》2019年第5期；陳海嵩：《中國(guó)生態(tài)文明法治轉(zhuǎn)型中的政策與法律關(guān)系》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。毋庸置疑，黨內(nèi)法規(guī)在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重要意義，(2)參見王瑋：《黨內(nèi)法規(guī)增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境治理能力》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2019年11月22日第8版。也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和重要措施。為貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想，形成一部具備時(shí)代性、實(shí)踐性、本土性的現(xiàn)代化法典，環(huán)境法典編纂過程中必須“認(rèn)真對(duì)待”黨內(nèi)法規(guī)。這一問題不僅對(duì)環(huán)境法典編纂及環(huán)境法學(xué)研究具有創(chuàng)新意義，對(duì)進(jìn)一步從部門法角度推進(jìn)、深化黨內(nèi)法規(guī)研究也具有啟發(fā)意義，有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境法治體系。本文嘗試對(duì)此進(jìn)行分析，更多的是提出問題，以期引起學(xué)界同仁的重視，形成更為深入的討論。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范界定

為避免概念上的混亂，本文所使用的“黨內(nèi)法規(guī)”概念，遵照2019年修訂后《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條、第5條的規(guī)定，僅包含以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為名稱的規(guī)章制度，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，具有類似于國(guó)家法律的條款形式。按照此標(biāo)準(zhǔn)，目前在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，符合前述“七類名稱”的黨內(nèi)法規(guī)共有四項(xiàng)，均表現(xiàn)為中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的規(guī)范性文件，即黨政聯(lián)合發(fā)文，包括：《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(2019年6月)、《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》(2017年12月)、《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核辦法》(2017年1月)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015年8月)。這構(gòu)成了目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵；目前尚不具有“七類名稱”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政聯(lián)合發(fā)文”，應(yīng)歸屬為黨的規(guī)范性文件或者黨的政策。

應(yīng)當(dāng)注意到，針對(duì)“黨政聯(lián)合發(fā)文”的屬性界定一直存在不同認(rèn)識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為：黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布文件容易混淆黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的理論界限，不能因其具備現(xiàn)實(shí)效用而自證其正當(dāng)性，政府機(jī)構(gòu)也不是黨內(nèi)法規(guī)制定的適格主體范圍。(3)參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。筆者認(rèn)為，起碼在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，上述觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，背離了中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的基本特征。實(shí)踐是理論之母；在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)之中，實(shí)踐性是其本質(zhì)屬性，實(shí)踐邏輯是其根本邏輯，法治理論根源于偉大的法治實(shí)踐。(4)參見張文顯：《習(xí)近平法治思想的實(shí)踐邏輯、理論邏輯與歷史邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。無論從哪個(gè)方面，都不能無視、亦無法否認(rèn)前述四項(xiàng)“黨政聯(lián)合發(fā)文”在我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)與轉(zhuǎn)型發(fā)展中起到的巨大推動(dòng)作用，廣泛適用于生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐之中。筆者曾在前期系列研究中對(duì)此有專門分析，在此不再贅述。因此，以“黨政聯(lián)合發(fā)文”為外在形式的生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)，可以理解為一般意義上黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)文明建設(shè)特定事項(xiàng)中的應(yīng)用，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治體系中不可或缺的規(guī)范類別，也是一個(gè)環(huán)境法學(xué)與黨內(nèi)法規(guī)學(xué)相交叉的研究領(lǐng)域。

基于此定位，可進(jìn)一步明晰兩個(gè)方面的基本問題：(1)就功能而言，根據(jù)黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)威闡釋，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)屬于“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”范疇，規(guī)范和保障執(zhí)政黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。(5)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月4日第1版?；谶@一定位，前述四項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)主要功能即在于通過規(guī)范化的方式，體現(xiàn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中相應(yīng)重要領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)作用。(2)就調(diào)整范圍而言，“當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系，一方是黨組織，另一方是人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等”。(6)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第11頁。因此總體而言，前述四項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是生態(tài)文明建設(shè)中黨組織與國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系；其具體的調(diào)整對(duì)象范圍及調(diào)整事項(xiàng)，遵照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”規(guī)定的權(quán)威解釋，在調(diào)整對(duì)象上包括黨組織、黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員；在調(diào)整事項(xiàng)上既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治各領(lǐng)域的事務(wù)，(7)同上注，第49頁。也即包含生態(tài)文明建設(shè)中“黨外主體”、“黨外事務(wù)”的規(guī)范和直接調(diào)整。

二、法典編纂是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接的合適路徑

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的迅速發(fā)展，需要妥善處理這一新型規(guī)范類別與其他國(guó)家治理規(guī)范類別的關(guān)系。呂忠梅教授深刻的指出：需要在整體性的生態(tài)文明法治體系中實(shí)現(xiàn)國(guó)法黨規(guī)秩序化。(8)參見呂忠梅、田時(shí)雨：《在習(xí)近平法治思想指引下建設(shè)生態(tài)文明法治體系》，載《法學(xué)論壇》2021年第2期。同一般意義上“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接”所不同，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)并非單純調(diào)整“黨內(nèi)事”，而是普遍涉及到相應(yīng)的國(guó)家與社會(huì)事務(wù)，這就需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的特質(zhì)，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接。

筆者注意到，有個(gè)別觀點(diǎn)認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境單行法與環(huán)境法典之間，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件顯然更容易與單行法進(jìn)行銜接和轉(zhuǎn)化。(9)參見彭峰：《環(huán)境法法典化之難題及其克服》，載《政治與法律》2021年第11期。筆者認(rèn)為，該文正確認(rèn)識(shí)到環(huán)境法法典化必須重視黨政聯(lián)合發(fā)文這一具有中國(guó)特色的制度現(xiàn)象，但提出的觀點(diǎn)卻與預(yù)期目標(biāo)“南轅北轍”，不具有合理性。恰恰相反，只有系統(tǒng)化、體系化的環(huán)境法典才是妥善處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互關(guān)系的規(guī)范路徑，這是生態(tài)環(huán)境單行法所不可能完成的任務(wù)。從前述四項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的廣度看，既有單一型規(guī)范(領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核)，也有綜合型規(guī)范(中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究)。后面的兩類綜合性規(guī)范涉及到生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面，不可能與針對(duì)單一生態(tài)環(huán)境要素或環(huán)境問題的單行立法予以有機(jī)銜接。例如，中辦、國(guó)辦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第5條規(guī)定了對(duì)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員予以生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的具體情形，包括：貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果；作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃；等等。不難看出，這些問責(zé)情形都不是單獨(dú)涉及大氣、水、土壤等單一環(huán)境要素，甚至突破了生態(tài)環(huán)境立法的邊界，涉及到相關(guān)經(jīng)濟(jì)性、民事性立法(城鄉(xiāng)發(fā)展、土地利用等)。必須認(rèn)識(shí)到，任何一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境單行立法，都不可能完全涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，也就無法實(shí)現(xiàn)兩者有效的對(duì)接。另外從操作層面上看，“黨政聯(lián)合發(fā)文與單行法銜接”的思路也是不可行的，這意味著要對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)行修改，無疑超出了立法機(jī)關(guān)所能承受的合理限度。

因此，法典編纂就成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接最為合適的規(guī)范路徑。在宏觀層面上，中國(guó)環(huán)境法典編纂的價(jià)值取向，是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，固化生態(tài)文明體制改革成果，將建設(shè)“美麗中國(guó)”國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為治理體系與治理能力。(10)參見呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。這就保證了環(huán)境法典能夠從整體上符合中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制變革的目標(biāo)與方向。在中觀層面上，中國(guó)環(huán)境法典的框架體系充分考慮到環(huán)境法體系的廣義性、環(huán)境法法源的廣泛性、環(huán)境法律關(guān)系的多重牽連性和環(huán)境法律責(zé)任制度的復(fù)合性，包括總則編、污染防治編、自然保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編等五個(gè)方面。(11)參見汪勁：《論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建與創(chuàng)新》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。全面、系統(tǒng)的框架設(shè)計(jì)，使得環(huán)境法典能涵蓋生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面，能有效回應(yīng)豐富的生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐，不會(huì)造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法在內(nèi)容上無法對(duì)接的問題。在微觀層面上，環(huán)境法典以“總—分”結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)體系嚴(yán)密的基礎(chǔ)上，也能夠以特定方式對(duì)新型環(huán)境事務(wù)以及相關(guān)社會(huì)現(xiàn)象保持一定開放性。(12)參見呂忠梅、田時(shí)雨：《環(huán)境法典編纂何以能》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2021年第4期。為保持“法典體系的嚴(yán)密性”和“法典體系的開放性”相互平衡，關(guān)鍵就在于各種立法技術(shù)的運(yùn)用及形成的多樣化法律條款。在環(huán)境法典編纂過程中，除了制定傳統(tǒng)意義上的行為規(guī)范、裁判規(guī)范，還可以通過基本原則條款、概括性條款、引致條款、轉(zhuǎn)介條款等方式有的放矢地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接，形成適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要的整體法秩序。

三、黨內(nèi)法規(guī)融入環(huán)境法典的方式及其理論創(chuàng)新意義

在環(huán)境法典編纂過程中，須遵循并充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的本質(zhì)特征，需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹之中，(13)參見陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表達(dá)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2021年第4期。這構(gòu)成了相關(guān)分析的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)以何種方式在環(huán)境法典中加以體現(xiàn)和具體規(guī)定，是由其內(nèi)在規(guī)律性決定的，即：基于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩者關(guān)系的基本定位，應(yīng)如何根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的合理配置。

一般認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩者相對(duì)獨(dú)立，改變了國(guó)家法律一元主義的傳統(tǒng)格局，形成了二元并存的法治新格局，形成了一個(gè)分工負(fù)責(zé)、內(nèi)在協(xié)同、相輔相成的有機(jī)整體；兩者之間包括交叉關(guān)系、并行關(guān)系和一體關(guān)系。(14)參見宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期；封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題》，載《法學(xué)研究》2021年第1期；歐愛民、向嘉晨：《第五次憲法修正案蘊(yùn)含的黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系》，載《理論與改革》2019年第6期。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，法概念處于頂層，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律則處于底端，屬于亞概念，兩者不同相互混淆，更不能相互替代。(15)參見宋功德、張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第22頁。由此在法典編纂語境之中，以“黨政聯(lián)合發(fā)文”為形式的生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)，和以法典為代表的生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)家法律兩者之間互不隸屬，也不能相互替代，都是中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治中的重要規(guī)范體系。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)屬于“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”，包含對(duì)相應(yīng)國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的調(diào)整(即所謂“溢出效力”)，該部分內(nèi)容就必須在環(huán)境法典中加以規(guī)范。必須注意到，這些內(nèi)容涉及到多個(gè)方面，包括但不限于：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，對(duì)貫徹落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)、政策情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力，特定領(lǐng)域的社會(huì)主體權(quán)利義務(wù)，等等，(16)這里所列舉的事項(xiàng)，僅包括本文所界定嚴(yán)格意義上的四項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)；除此之外，生態(tài)文明體制改革中大量不具有黨內(nèi)法規(guī)“七類名稱”的黨政聯(lián)合發(fā)文，在屬性上是“黨的規(guī)范性文件”，但仍然具有相應(yīng)的規(guī)范效力，環(huán)境法典編纂中不能加以忽視。絕非用一個(gè)簡(jiǎn)單的單向銜接條款(例如規(guī)定“本法規(guī)定須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)相銜接”)可以涵蓋和處理。這使得，環(huán)境法典編纂中不能回避黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”所帶來的綜合性影響，必須加以深度的回應(yīng)。解決這一問題，實(shí)質(zhì)就是要明確環(huán)境法典中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法治化的適宜模式。

從總體上看，為落實(shí)現(xiàn)行憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系、(17)參見秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，載《法學(xué)研究》2019年第6期。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，不能用單一的國(guó)法模式或黨規(guī)模式，需要構(gòu)建國(guó)家法律抽象確認(rèn)、黨內(nèi)法規(guī)具體細(xì)化的復(fù)合模式。(18)參見歐愛民、向嘉晨：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的復(fù)合模式及其實(shí)施路徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第2期。從現(xiàn)有立法實(shí)踐看，主要包括兩種做法：一是在國(guó)家立法中抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則(如《國(guó)家安全法》第4條)，二是在國(guó)家立法中規(guī)定黨的工作機(jī)關(guān)職權(quán)(如《生物安全法》第10條)。這為環(huán)境法典編纂提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，在此不予展開。然而，對(duì)比前述生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”所涵蓋范圍可以看出，僅抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則、或者規(guī)定黨的工作機(jī)關(guān)職權(quán)，顯然不能完全加以匹配，不足以反映生態(tài)文明體制改革的豐富實(shí)踐。這就意味著，環(huán)境法典的編纂對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究提出了新的問題，亟待加以回應(yīng)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)拓展并突破現(xiàn)有黨的領(lǐng)導(dǎo)“入法入規(guī)”的方式、明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的法律淵源地位并在環(huán)境法典中予以確認(rèn)，如此方能真正反映生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐邏輯與理論邏輯，形成黨規(guī)與國(guó)法的合理配置，有效闡釋中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境法治現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)看到，目前學(xué)界已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到不能將黨內(nèi)法規(guī)排斥在“法”的范疇外，需要克服傳統(tǒng)法治觀念的誤區(qū)，正確定位黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性；黨內(nèi)法規(guī)具備成為法源的條件。(19)參見歐愛民、賀麗：《中國(guó)特色社會(huì)主義法概念之重構(gòu)——以黨內(nèi)法規(guī)法屬性定位為視角》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第6期；王鍇、于潔：《論黨內(nèi)法規(guī)的法源屬性》，載《理論與改革》2020年第6期。這一點(diǎn)在法理上也得到了證成。有研究即指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，基于憲法第1條規(guī)定而具有憲法認(rèn)知淵源的地位，同樣屬于“法的淵源”范疇所包含的內(nèi)容。(20)參見雷磊：《重構(gòu)“法的淵源”范疇》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第6期?；谇笆隼碚撗芯砍晒?，需要將其進(jìn)一步落實(shí)、體現(xiàn)在具體法律部門之中，即國(guó)家制定法中通過適當(dāng)方式確認(rèn)、認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)的法律淵源地位，能夠在司法裁判中加以適用。這正是黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入環(huán)境法典所內(nèi)涵的理論創(chuàng)新意義所在?？紤]到生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮的廣泛作用，事實(shí)上已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境治理諸多領(lǐng)域的規(guī)范依據(jù)；目前在環(huán)境司法實(shí)踐中，也已經(jīng)出現(xiàn)援引黨內(nèi)法規(guī)的判例。(21)如在孫繼民玩忽職守、盜伐林木、非法占用農(nóng)用地案((2017)陜1021刑初83號(hào))判決書中，法院認(rèn)為“鑒于被告人孫繼民有自首情節(jié)，認(rèn)罪態(tài)度較好，且根據(jù)中辦國(guó)辦印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》有關(guān)規(guī)定，本案違法占用毀壞林地的所造成的后果，系多種因素形成，被告人孫繼民作為直接責(zé)任人員已履行一定職責(zé)，故可對(duì)其所犯玩忽職守罪認(rèn)定為犯罪較輕”。因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典總則部分明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有同等淵源地位；同一事項(xiàng)在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律中均有規(guī)定的，適用更為嚴(yán)格的規(guī)定”。這不僅體現(xiàn)了環(huán)境法典在基礎(chǔ)理論上的創(chuàng)新，也是國(guó)家制定法中融入黨內(nèi)法規(guī)的模式拓展和突破，更是推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的新發(fā)展。

四、結(jié)語

在2021年12月20日的全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安方面的重大作用。(22)參見新華社：《習(xí)近平作出重要指示強(qiáng)調(diào)：發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 保障黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安方面的重大作用》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年12月21日第1版。這為新形勢(shì)下進(jìn)一步深化黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)踐提出了目標(biāo)任務(wù)。本文從部門法的角度，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)如何進(jìn)入環(huán)境法典的問題進(jìn)行了初步研討，希冀能推動(dòng)相應(yīng)學(xué)術(shù)討論和立法機(jī)關(guān)的重視，使擬議中的環(huán)境法典能更為充分地反映中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法治的實(shí)踐邏輯、理論邏輯、歷史邏輯，也成為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)深入發(fā)展的前沿性、代表性立法。