農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后如何加強(qiáng)種子管理

盛煥銀 徐 艷

（江蘇省新沂市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，新沂 221400）

2006 年5 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕40 號(hào)）出臺(tái)，全國(guó)各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門相繼設(shè)立了種子管理機(jī)構(gòu)（多為事業(yè)編制），各地先后開(kāi)展種子執(zhí)法年活動(dòng)、種子“雙打”行動(dòng)、種子質(zhì)量年專項(xiàng)行動(dòng)，種子管理工作邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

2018 年11 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），為貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，2019年3 月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作的通知》，要求各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門采取有力措施，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，徹底消除多頭重復(fù)執(zhí)法。截至目前，改革任務(wù)基本完成，各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍整合組建到位、職責(zé)編制明確到位、執(zhí)法人員配備到位、經(jīng)費(fèi)裝備保障到位。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)立了種業(yè)管理司，地方農(nóng)業(yè)主管部門設(shè)立了種業(yè)管理處（科），統(tǒng)管農(nóng)作物種子和畜禽、漁業(yè)種苗。涉改相關(guān)機(jī)構(gòu)在剝離行政執(zhí)法職能后，繼續(xù)做好行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)等工作，但不再承擔(dān)行政處罰、行政強(qiáng)制職能。新形勢(shì)下如何進(jìn)一步加強(qiáng)種子管理？結(jié)合多年的種子管理工作實(shí)踐，提出幾點(diǎn)建議。

1 圍繞一個(gè)中心

2021 年中央一號(hào)文件提出要打好種業(yè)翻身仗，要開(kāi)展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)[1]，為我國(guó)“十四五”時(shí)期種業(yè)發(fā)展指明了方向。所以要緊緊圍繞種質(zhì)資源保護(hù)和利用這個(gè)中心，繼續(xù)開(kāi)展種質(zhì)資源普查與收集行動(dòng)，充分發(fā)掘、保護(hù)和利用農(nóng)作物、畜禽和漁業(yè)種質(zhì)資源，促進(jìn)育種創(chuàng)新。加強(qiáng)新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，打擊侵犯品種權(quán)違法行為，引導(dǎo)育種家注重基礎(chǔ)研究，腳踏實(shí)地，不急功近利、不急于求成、不一味追求品種數(shù)量，從源頭解決“審定品種多、優(yōu)質(zhì)品種少、推廣應(yīng)用難”的問(wèn)題。

種質(zhì)資源是國(guó)家關(guān)鍵性戰(zhàn)略資源，繼2015 年農(nóng)業(yè)部組織開(kāi)展第三次全國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源普查與收集行動(dòng)以來(lái)，2021 年第三次全國(guó)畜禽遺傳資源普查和第一次全國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖種質(zhì)資源普查也全面啟動(dòng)，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的重視。作為種子管理部門，在做好種質(zhì)資源普查與保護(hù)的同時(shí)，還要打擊侵犯新品種權(quán)行為，保護(hù)新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)種質(zhì)資源的有效利用和育種技術(shù)創(chuàng)新，從而促進(jìn)種業(yè)持續(xù)發(fā)展。

2 抓住兩個(gè)環(huán)節(jié)

2.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理旨在從源頭控制種子質(zhì)量，以農(nóng)作物種子為例（下同），主要包括以下內(nèi)容。

2.1.1 對(duì)種子企業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)的管理依據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主要農(nóng)作物種子需要申辦農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，載明生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍、有效區(qū)域、有效期和生產(chǎn)種子的作物種類、種子類別、品種名稱、種子生產(chǎn)地點(diǎn)等主要內(nèi)容。對(duì)種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的管理主要包括檢查種子企業(yè)是否具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，生產(chǎn)的品種是否侵權(quán)、是否為轉(zhuǎn)基因，在區(qū)域外委托他人生產(chǎn)種子的是否在生產(chǎn)地備案等。

2.1.2 對(duì)種子生產(chǎn)基地的管理即核查確認(rèn)制種基地是否符合安全隔離條件、田間去雜保純措施是否落實(shí)到位、田間純度是否達(dá)標(biāo)、生產(chǎn)品種及面積與許可備案的內(nèi)容是否吻合、生產(chǎn)檔案是否健全等。對(duì)生產(chǎn)基地的監(jiān)管應(yīng)該從播種前開(kāi)始直到收獲結(jié)束，貫穿全過(guò)程。特別是在適宜純度檢驗(yàn)的花期等關(guān)鍵時(shí)期，督促生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)展田間去雜，確認(rèn)田間純度達(dá)標(biāo)后方可收獲。對(duì)于隔離條件不符合要求、田間雜株嚴(yán)重超標(biāo)的種子田，經(jīng)整改仍然不合格的，建議生產(chǎn)企業(yè)將其報(bào)廢，從源頭阻止不合格種子流入市場(chǎng)。生產(chǎn)檔案應(yīng)當(dāng)包含技術(shù)負(fù)責(zé)人、作物類別、品種名稱、親本（原種）名稱、親本（原種）來(lái)源、生產(chǎn)地點(diǎn)、生產(chǎn)面積、播種日期、隔離措施、產(chǎn)地檢疫、收獲日期、種子產(chǎn)量等內(nèi)容。

2.1.3 對(duì)種子加工環(huán)節(jié)的管理即對(duì)種子收購(gòu)、運(yùn)輸、烘干、加工、精選、包裝、檢驗(yàn)等全過(guò)程跟蹤監(jiān)督和檢查指導(dǎo)。種子加工是種子質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立完善的加工檔案，載明技術(shù)負(fù)責(zé)人、品種名稱、生產(chǎn)地點(diǎn)、加工時(shí)間、加工地點(diǎn)、包裝規(guī)格、種子批次、標(biāo)簽標(biāo)注、入庫(kù)時(shí)間、種子數(shù)量、質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告等信息；對(duì)于沒(méi)有生產(chǎn)加工檔案或者檔案不健全的企業(yè)，農(nóng)業(yè)行政主管部門可以根據(jù)情節(jié)輕重予以處罰，同時(shí)在該環(huán)節(jié)要嚴(yán)厲打擊套牌包裝、侵權(quán)生產(chǎn)、以次充好等違法行為。

2.2 經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的管理即對(duì)轄區(qū)種子經(jīng)營(yíng)主體及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，包括以下內(nèi)容。

2.2.1 檢查經(jīng)營(yíng)主體是否具有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，種子是否依法備案和建立經(jīng)營(yíng)檔案凡是具有包裝權(quán)的種子企業(yè)都需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，專門經(jīng)營(yíng)不再分裝的農(nóng)作物種子的，或者受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體委托代銷其種子的，不需要申辦農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，只要申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可，但是需要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站中國(guó)種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)依法備案，并建立詳細(xì)的種子經(jīng)營(yíng)檔案[2]。經(jīng)營(yíng)檔案內(nèi)容包括種子銷售對(duì)象姓名及地址、品種名稱、包裝規(guī)格、銷售數(shù)量、銷售時(shí)間、銷售票據(jù)；批量購(gòu)銷的，還應(yīng)包括種子購(gòu)銷合同。

2.2.2 檢查經(jīng)營(yíng)的品種是否合法、種子標(biāo)簽標(biāo)注內(nèi)容是否完整規(guī)范品種是否合法是指所經(jīng)營(yíng)的品種是否經(jīng)過(guò)國(guó)家或者省級(jí)審定、通過(guò)審定品種是否適宜在本地種植。種子標(biāo)簽是否規(guī)范是指標(biāo)注的內(nèi)容是否完整，形式是否符合《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明管理辦法》及《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》的規(guī)定。據(jù)多年的市場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，種子標(biāo)簽存在問(wèn)題的現(xiàn)象十分普遍，是種子經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)常見(jiàn)的違法行為，應(yīng)當(dāng)引起種子生產(chǎn)商的高度重視。

2.2.3 開(kāi)展種子質(zhì)量監(jiān)督抽查，驗(yàn)證種子質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)開(kāi)展種子質(zhì)量監(jiān)督抽查是種子管理最有效的手段之一，旨在驗(yàn)證被查種子質(zhì)量是否達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，有助于促進(jìn)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提高種子質(zhì)量意識(shí)，為打擊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣種子行為提供有效證據(jù)。目前，通過(guò)省級(jí)考核驗(yàn)證的種子檢驗(yàn)室數(shù)量還十分有限，特別是大多數(shù)縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門的種子檢驗(yàn)室，雖然可以開(kāi)展常規(guī)的種子樣品檢測(cè)工作，但其檢測(cè)結(jié)果僅供參考，不具備法律效力，不能作為處罰依據(jù)，對(duì)于檢驗(yàn)出不合格的樣品，需要送省主管部門進(jìn)一步檢測(cè)驗(yàn)證。

3 突出三個(gè)重點(diǎn)

3.1 品種管理品種管理即對(duì)品種的合法性（適應(yīng)性）與真實(shí)性的確認(rèn)和鑒定。品種的合法性當(dāng)場(chǎng)即可判定，而品種真實(shí)性則需要抽樣檢測(cè)。品種管理針對(duì)的主要是種子的“假”，假種子不僅損害農(nóng)民利益、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，還侵犯品種權(quán)人利益，一直是重點(diǎn)打擊的對(duì)象。目前關(guān)于品種真實(shí)性最有效的檢測(cè)方法是室內(nèi)分子檢測(cè)和田間種植鑒定，特別是室內(nèi)分子檢測(cè)準(zhǔn)確、快捷、方便，但是需要有對(duì)照樣品，且檢測(cè)成本較高。

3.2 質(zhì)量管理質(zhì)量管理即驗(yàn)證所經(jīng)營(yíng)的種子質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、是否為轉(zhuǎn)基因，需要抽取樣品，開(kāi)展室內(nèi)檢測(cè)或種植鑒定。質(zhì)量管理針對(duì)的主要是種子的“劣”。種子最主要的質(zhì)量指標(biāo)有凈度、水分、發(fā)芽率和純度4 項(xiàng)，可以通過(guò)室內(nèi)檢驗(yàn)或田間種植來(lái)驗(yàn)證，轉(zhuǎn)基因種子的定性檢測(cè)方法可以利用試劑與試紙測(cè)試，當(dāng)場(chǎng)即可檢出是否陽(yáng)性。

3.3 標(biāo)簽管理種子標(biāo)簽是注明和描述商品種子信息的重要標(biāo)識(shí)，包括文字說(shuō)明及特定圖案。標(biāo)簽管理即依據(jù)《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明管理辦法》和《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》，核對(duì)種子標(biāo)簽標(biāo)注的內(nèi)容是否完整、合規(guī)。常見(jiàn)的問(wèn)題有3 個(gè)：一是標(biāo)簽內(nèi)容不完整，即應(yīng)當(dāng)標(biāo)注的內(nèi)容沒(méi)有標(biāo)注；二是標(biāo)注內(nèi)容不規(guī)范，比如品種名稱使用小名、別名、俗名、假名；三是虛假宣傳，比如品種特性不依據(jù)品種審定意見(jiàn)來(lái)描述，夸大產(chǎn)量和抗性，誤導(dǎo)農(nóng)民。

4 注重四個(gè)加強(qiáng)

4.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)改革完成后，各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門要確保農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍編制到位、人員到崗、經(jīng)費(fèi)保障、著裝統(tǒng)一、裝備完善。種子管理人員要通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，掌握必要的種子知識(shí)和檢驗(yàn)技能，熟悉種子法律法規(guī)，提升業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

4.2 加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，打造一支政治信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的種子管理隊(duì)伍，為種業(yè)振興保駕護(hù)航。

4.3 加強(qiáng)基地建設(shè)除了執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展違法案件查處工作之外，農(nóng)業(yè)主管部門還要加強(qiáng)種子日常管理，建立穩(wěn)定的農(nóng)作物新品種試驗(yàn)示范基地。開(kāi)展新品種種植測(cè)試，旨在進(jìn)一步驗(yàn)證新品種在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性，防止盲目引種給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失；同時(shí)開(kāi)展新品種比較試驗(yàn)，篩選出適宜當(dāng)?shù)赝茝V的優(yōu)良品種，組織農(nóng)民觀摩，把示范基地打造成農(nóng)民培訓(xùn)的田間課堂。

4.4 加強(qiáng)檢驗(yàn)室建設(shè)無(wú)論是對(duì)農(nóng)作物還是畜禽、水產(chǎn)種業(yè)的監(jiān)管，都離不開(kāi)必要的檢驗(yàn)室，加強(qiáng)基層種子檢驗(yàn)室建設(shè)十分必要。目前要進(jìn)一步更新檢驗(yàn)儀器設(shè)備，組織檢驗(yàn)員培訓(xùn)，針對(duì)農(nóng)作物種子管理需要，考核驗(yàn)證一批基層種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)，讓更多基層單位除能夠正常開(kāi)展種子凈度、水分、發(fā)芽率、純度4 項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)外，也能開(kāi)展品種真實(shí)性室內(nèi)檢測(cè)（分子鑒定）和轉(zhuǎn)基因檢測(cè)，以適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)管理需要。

5 把握五個(gè)轉(zhuǎn)變

5.1 管理重心由上層向基層轉(zhuǎn)移市縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是一般違法案件的基本管轄主體，承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)最重，也是改革的重點(diǎn)[3]。本輪改革按照職權(quán)法定、屬地管理、重心下移的原則，省、自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，而將執(zhí)法辦案職能下沉至市縣一級(jí)?；鶎愚r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法單位要不辱使命，勇于擔(dān)當(dāng)，把打擊種子違法行為作為執(zhí)法重點(diǎn)之一。

5.2 執(zhí)法種類由多頭分散向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變改革前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政、多頭分散的問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)主管部門的行政執(zhí)法、種子管理、漁政管理、畜牧管理等多個(gè)科室或單位參與種子執(zhí)法；改革后將原來(lái)分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制職能全部剝離，整合到新的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，集中行使上述行政執(zhí)法職能；原有的行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)等非行政執(zhí)法職能被剝離出去。

5.3 管理空間由線下向線上轉(zhuǎn)移隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)不斷發(fā)展，在網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子特別是蔬菜、花卉種子（種苗）的主體越來(lái)越多。線上經(jīng)營(yíng)不再分裝農(nóng)作物種子和不需要包裝的種苗只需要提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門出具的種子備案單即可，這種看不見(jiàn)摸不著的經(jīng)營(yíng)行為，監(jiān)管難度較大，農(nóng)業(yè)主管部門要聯(lián)合銷售平臺(tái)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和品種審查等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。

5.4 管理手段由行政處罰向日常監(jiān)管轉(zhuǎn)變行政處罰只是手段，不是目的。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法職責(zé)覆蓋種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、漁政、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等10 多個(gè)領(lǐng)域。由于人員、精力有限，常忙于案件查處，對(duì)于種子日常管理工作，可能需要依靠承擔(dān)種子監(jiān)管職能的業(yè)務(wù)科室去做好行業(yè)管理、監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、品種推廣等。管理工作壓力加大。

5.5 監(jiān)管范圍由農(nóng)作物種業(yè)向畜禽和漁業(yè)種業(yè)轉(zhuǎn)變《種子法》所稱“種子”，僅指農(nóng)作物種子和林木種子，而我們?nèi)粘Ｋf(shuō)的種子管理往往被理解為狹義的農(nóng)作物種子的管理。隨著國(guó)家對(duì)種業(yè)發(fā)展的高度重視，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門新設(shè)立的種業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍覆蓋了農(nóng)作物、畜禽和漁業(yè)種子（種苗）的全部。

當(dāng)然，本輪農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中關(guān)于種子管理機(jī)構(gòu)的撤銷與設(shè)立，各地還存在一些差異。比如，有的地方雖然在省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門設(shè)立了種業(yè)管理處，但在市縣級(jí)層面并沒(méi)有全部設(shè)立專門的種業(yè)管理行政科室。特別是縣級(jí)種子管理站被撤銷后，其原有的農(nóng)作物種子管理職能被分解劃轉(zhuǎn)到其他行政科室（比如種植業(yè)管理科等），而畜禽和漁業(yè)種子（種苗）監(jiān)管職能仍然保留在原有的畜牧科和漁業(yè)科。這樣形成了基層種業(yè)監(jiān)管職能分散，沒(méi)有歸口的科室，不利于省、市、縣種子管理業(yè)務(wù)條線對(duì)接，上級(jí)交辦的事項(xiàng)到基層需要分解到不同科室，容易出現(xiàn)互相扯皮，造成管理盲區(qū)，希望引起重視，確保種子管理“人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷”。