黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

李亞菲

（1.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710063；2.西北政法大學(xué)公益訴訟研究中心，陜西 西安 710063）

為進(jìn)一步全面準(zhǔn)確深入把握和理解習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，做好黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作，2020年4月20日，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局四部門聯(lián)合發(fā)布了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》要求我國在2020-2022年開展試點(diǎn)，在黃河全流域“探索建立具有示范意義的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式”。《方案》不僅給出了黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的時(shí)間表，還明確了指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、主要措施、組織保障等“路線圖”。但“路線圖”不夠具體，仍然只是原則性規(guī)定，尚需要黃河全流域各省區(qū)進(jìn)行積極的探索實(shí)踐。文章以此為研究背景，在深入揭示黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概念和特征的基礎(chǔ)上，將黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償與其他相近概念進(jìn)行區(qū)分，進(jìn)而總結(jié)和歸納出該機(jī)制建立的難點(diǎn)問題，并嘗試提出黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的應(yīng)對(duì)之策。

一、黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論的含義及其甄別

（一）黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的含義及特征

流域，是指一個(gè)水系的干流和支流所流過的整個(gè)地區(qū)，包括集水區(qū)域或受水面積。黃河全流域就是指黃河流經(jīng)我國九省區(qū)的全部干、支流的集水區(qū)和受水區(qū)，把全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度與具體補(bǔ)償方式，包括實(shí)施平臺(tái)等結(jié)合起來，以保障全流域生態(tài)補(bǔ)償順利推動(dòng)與實(shí)施的各種補(bǔ)償關(guān)系、制度規(guī)則、組織體系、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)方式等全部?jī)?nèi)容的有機(jī)整體，就構(gòu)成全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這種全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如果不是中央對(duì)地方的，并不具有上下級(jí)行政命令關(guān)系性質(zhì)的“縱向機(jī)制”，就是全流域“橫向”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體到黃河流域，這里的“橫向”反映的是全流域內(nèi)不同省區(qū)間平等的、相互的、沒有任何強(qiáng)制命令的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。綜合以上分析，文章所謂黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以概括為：黃河流域九省區(qū)依據(jù)事先確定的標(biāo)準(zhǔn)共同建立黃河全流域生態(tài)補(bǔ)償基金，再依據(jù)各省區(qū)對(duì)黃河水質(zhì)水量改善所做的貢獻(xiàn)大小，遵循確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過法定程序，利用共同認(rèn)可（或者建立）的管理平臺(tái)，評(píng)估不同省區(qū)的補(bǔ)償數(shù)額，在全流域范圍的生態(tài)補(bǔ)償資金限度內(nèi)，公平公正分配生態(tài)補(bǔ)償基金的制度機(jī)制。黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有以下特征：

1．補(bǔ)償范圍上的整體性。補(bǔ)償范圍的整體性要求補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)流域全覆蓋。流域全覆蓋就是流經(jīng)九省區(qū)的黃河干支流的全部集水區(qū)都要納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，這其中既包含了黃河的上下游、左右岸、干支流不同區(qū)域之間相互補(bǔ)償?shù)母鞣N具體形態(tài)，又能有效避免目前流行的“（上游保護(hù)，下游補(bǔ)償?shù)模┳顑?yōu)穩(wěn)定策略”的單向補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)。[1]

2．補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)是流域九省區(qū)省級(jí)政府。把省級(jí)政府作為補(bǔ)償主體，核心是要突顯“省際間”生態(tài)補(bǔ)償。要突顯省際間的生態(tài)補(bǔ)償是由“省區(qū)對(duì)省區(qū)”而非“中央對(duì)省區(qū)”進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。如此，也才能確保黃河全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹皺M向性”。否則，就不是橫向生態(tài)補(bǔ)償。

3．補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)主要來源于九省區(qū)政府的共同出資①《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》之三的引言部分明確了中央財(cái)政的“獎(jiǎng)勵(lì)資金”，但該資金性質(zhì)是“激勵(lì)性”的，因而僅僅只能作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充部分，其主體部分主要應(yīng)當(dāng)由九省區(qū)政府統(tǒng)籌建立。至于省區(qū)內(nèi)部如何籌措資金或采取各種靈活的方式不在文章的探討之列。。應(yīng)當(dāng)由不同省區(qū)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)干支流長度、集水區(qū)的面積大小、對(duì)流域水質(zhì)的影響、保護(hù)的好壞程度等因素，確定不同利益評(píng)價(jià)參數(shù)，按各自參數(shù)繳納數(shù)量不等的補(bǔ)償資金并統(tǒng)籌建立屬于九省區(qū)共有的生態(tài)補(bǔ)償基金。黃河全流域生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于黃河全流域干支流和集水區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

4．受償主體應(yīng)當(dāng)是流域九省區(qū)當(dāng)中對(duì)黃河保護(hù)做出貢獻(xiàn)的某幾個(gè)省區(qū)或者全部九個(gè)省區(qū)。不同省區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)保護(hù)黃河的貢獻(xiàn)大小，減扣其對(duì)流域的不利影響，獲得不同數(shù)額的補(bǔ)償資金，補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)出“保護(hù)不好的省區(qū)、受益多的省區(qū)”對(duì)“保護(hù)好的省區(qū)以及對(duì)保護(hù)黃河貢獻(xiàn)（付出）大的省區(qū)”的省際間的“傾斜利益保護(hù)機(jī)制”[2]，以確保對(duì)生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)大的省區(qū)能夠獲得更多生態(tài)補(bǔ)償。

5．補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)主要通過《方案》構(gòu)建的中央級(jí)的“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作管理平臺(tái)”來進(jìn)行。因?yàn)樵摗肮芾砥脚_(tái)”依《方案》規(guī)定是由中央主管部門建立的，這就保證了其有足夠的權(quán)威性承擔(dān)起綜合信息評(píng)估和管理職責(zé)，進(jìn)而確定九省區(qū)不同的補(bǔ)償數(shù)額，然后再通過該管理平臺(tái)以資金撥付的方式實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制、自愿性的省際間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，這種“權(quán)威性”足以保障全流域橫向補(bǔ)償?shù)墓浴?/p>

（二）黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與其他生態(tài)補(bǔ)償方式的聯(lián)系和區(qū)別

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定②2014年新《環(huán)保法》第31條：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！庇纱丝梢姡梢?guī)定的生態(tài)補(bǔ)償方式有：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；政府間協(xié)商；市場(chǎng)補(bǔ)償方式。，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償除過橫向生態(tài)補(bǔ)償外，起碼還應(yīng)當(dāng)包括縱向的生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式[3]。建立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，與縱向的以及市場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償有什么聯(lián)系和區(qū)別？

1．黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與縱向生態(tài)補(bǔ)償?？v向生態(tài)補(bǔ)償特指國家通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)地方、流域或區(qū)域進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。[4]利用財(cái)政資金開展縱向生態(tài)補(bǔ)償是我國生態(tài)補(bǔ)償最早、最主要的實(shí)踐形式。[5]黃河流域現(xiàn)有的縱向生態(tài)補(bǔ)償可以概括為兩大類：第一大類主要是按《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)國家級(jí)重要生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這類生態(tài)補(bǔ)償與所要建立的黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在保護(hù)目的、主要功能上并不矛盾，客觀上兩者可以并存并且相得益彰。第二個(gè)大類是《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》三之（二）規(guī)定的“中央財(cái)政安排引導(dǎo)資金”以推動(dòng)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的中央級(jí)“引導(dǎo)資金”的規(guī)定。中央級(jí)“引導(dǎo)資金”在表現(xiàn)形式上仍然屬于中央財(cái)政資金，具有縱向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，但其設(shè)立的目的是“引導(dǎo)”建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其功能在于“激勵(lì)”全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立并激發(fā)流域各省區(qū)參與建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的積極性和主動(dòng)性。而且，“引導(dǎo)資金”在數(shù)量上也僅占總的橫向生態(tài)補(bǔ)償基金中很少的份額。所以，從本質(zhì)上看，雖然“引導(dǎo)資金”具有“縱向性”，但是仍然構(gòu)成全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容之一，并非典型意義的縱向生態(tài)補(bǔ)償。

2．黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償。文章探討的黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，“市場(chǎng)化”強(qiáng)調(diào)的是平等主體之間基于等價(jià)交換原則，通過自發(fā)進(jìn)行的交換活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)保護(hù)者的生態(tài)保護(hù)利益的生態(tài)補(bǔ)償方式；“多元化”強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)補(bǔ)償方式的多樣性，如縱向、橫向、市場(chǎng)等多種生態(tài)補(bǔ)償方式的結(jié)合。如何理解二者的關(guān)系呢？（1）兩者在補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償?shù)闹黧w方面是存在差異的，全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是九省區(qū)全流域范圍的生態(tài)補(bǔ)償，是省區(qū)之間的、以省區(qū)對(duì)省區(qū)的補(bǔ)償為特征的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系；但市場(chǎng)補(bǔ)償則是兩個(gè)獨(dú)立市場(chǎng)主體之間因特定環(huán)境生態(tài)利益而自發(fā)發(fā)生的平等自愿的市場(chǎng)交換關(guān)系，由交換引發(fā)的兩個(gè)市場(chǎng)主體間的“生態(tài)價(jià)值”，借助“貨幣”等價(jià)物或其他等價(jià)物形式流向了生態(tài)保護(hù)者，這就在客觀上促成并保障了生態(tài)保護(hù)者所創(chuàng)造的“生態(tài)利益”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。（2）兩者的實(shí)現(xiàn)機(jī)制有比較大的差別。全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是由中央政府推動(dòng)、由九省區(qū)政府提供補(bǔ)償政策引導(dǎo)建立起來的省區(qū)與省區(qū)之間的補(bǔ)償機(jī)制，全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)存在一定的行政主導(dǎo)性。但市場(chǎng)補(bǔ)償就其實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，完全是靠市場(chǎng)自發(fā)培育、市場(chǎng)主體自發(fā)活動(dòng)形成的，沒有任何“引導(dǎo)”或者“強(qiáng)制”性。所以，兩者不僅不排斥，而且互為補(bǔ)充，并且全方位、多角度的保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)性利益的充分實(shí)現(xiàn)。

二、黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建之困境

由于黃河流域涉及九省區(qū)，僅干流全長就達(dá)5464千米，“流域上、中、下游水生態(tài)問題顯著，且區(qū)域差異性（特別）明顯”[6]，這些客觀情況，導(dǎo)致各省區(qū)存在保護(hù)任務(wù)、保護(hù)性投入等方面的參差不齊。同時(shí)，不同省區(qū)境內(nèi)黃河干支流的長度、集水區(qū)的面積也有比較大的差異。所有這些都成為建立黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的障礙和難點(diǎn)。

（一）九省區(qū)對(duì)黃河流域的貢獻(xiàn)（保護(hù)）不均衡，分別從黃河獲取的利益有差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大

黃河流域獨(dú)特的地形、地貌與特殊的氣候條件相結(jié)合，就使得黃河不同段落、不同省區(qū)范圍的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨不同的任務(wù)與壓力。面對(duì)不同的生態(tài)環(huán)境問題，黃河不同流域范圍不同省區(qū)為解決這些不同的問題，其付出或貢獻(xiàn)也會(huì)有所不同。在黃河的上游省區(qū)，普遍存在的是生態(tài)脆弱，環(huán)境條件差，千百年來的人類活動(dòng)，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)“水土流失和土地荒漠化”問題嚴(yán)重[7]，生態(tài)修復(fù)的任務(wù)極其艱巨。中游省區(qū)，以黃土高原為主，水土流失嚴(yán)重，“向黃河貢獻(xiàn)了97%的泥沙”[8]。因此，退耕還林還草，生態(tài)修復(fù)任務(wù)極其艱巨。同時(shí)，中游也是我國重要的重工業(yè)為主的地區(qū)①比較典型的有蘭州的重化工、陜北的煤汽油、關(guān)中平原的化學(xué)工業(yè)、鋼鐵、有色金屬、裝備工業(yè)等，山西省的煤炭開采等都屬于高污染行業(yè)，形成黃河沿線的潛在污染源。，減少污染物排放，保護(hù)水質(zhì)、預(yù)防水污染的任務(wù)尤其繁重。下游主要為平原地區(qū)，但屬于典型的“地上河”，防治水害的壓力大。黃河三角洲地區(qū)是我國“總面積最大的濕地分布區(qū)”[9]，濕地保護(hù)任務(wù)繁重。上中下游地區(qū)各自突出的環(huán)境問題差異大，分別承擔(dān)有艱巨的保護(hù)任務(wù)，但各有側(cè)重點(diǎn)，保護(hù)難度大小不一，進(jìn)而決定了不同省區(qū)對(duì)保護(hù)黃河的貢獻(xiàn)會(huì)各有側(cè)重，投入和貢獻(xiàn)的數(shù)量也會(huì)有很大的不同。

（二）九省區(qū)分別從黃河獲取的利益有差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大

古語有“黃河百害，惟富一套”②指自古以來，黃河經(jīng)常泛濫成災(zāi)，危害中下游地區(qū)；但在寧夏、內(nèi)蒙古的河套地區(qū)，黃河水量相對(duì)穩(wěn)定，水流平緩，灌溉著兩岸的農(nóng)田，造福當(dāng)?shù)氐娜嗣?。故有“黃河百害，惟富一套”的說法。，從新中國成立初期到1999年底，山東已有引黃渠首工程62座、引黃灌區(qū)73處，30萬畝以上的大型灌區(qū)19處，全省已有11個(gè)市、地的68個(gè)縣（市、區(qū)）使用了黃河水，引黃供水的范圍約占全省的50%。[10]在河南省，“70年來，黃河治理開發(fā)取得了偉大成就，實(shí)現(xiàn)了70年歲歲安瀾，防洪減災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)數(shù)千億元。黃河水資源開發(fā)利用成效顯著，全省已建成大中型引黃灌區(qū)26處，黃河水還是重要的城市和工業(yè)用水，潤澤我?。ê幽鲜。┑狞S河水累計(jì)達(dá)1800億立方米，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的水利支撐?！盵11]但是，在黃河甘肅段，因?yàn)榈靥幐咴S河干流河道基本上一直處于峽谷之中，利用黃河水資源的難度就很大。對(duì)黃河水資源的利用就不如在寧夏、內(nèi)蒙以及下游的河南、山東那樣便利。所以，九省區(qū)雖然各有獲益，但分別從黃河獲取的利益存在明顯的差別。

另外，由于九省區(qū)分別的自然環(huán)境、人口狀況、歷史傳統(tǒng)等差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有很大差距，以2019年為例（見表1）：①資料來源于媒體報(bào)道數(shù)據(jù)的匯總，對(duì)此表示感謝并特此予以說明——作者。

表1 2019年黃河九省區(qū)GDP及人均GDP情況

從表1可看出，黃河流域九省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，“民生問題十分突出”[12]。其中大致表現(xiàn)為：上游落后、中游相對(duì)持平、下游相對(duì)發(fā)達(dá)。黃河上游的甘肅、寧夏、青海在全國的經(jīng)濟(jì)排名中總量墊底。②2021年，31個(gè)省市自治區(qū)尚未進(jìn)入萬億俱樂部的僅剩六省區(qū)，除海南、新疆、西藏外，另外3個(gè)省區(qū)分別是黃河上游的青海、甘肅、寧夏。另外，2019年長三角的“蘇、錫、?！比?，人均GDP達(dá)到了171673元，比黃河流域人均GDP最高的山東省還高出2倍多。從GDP總量上看，最多的山東省要比最少的青海省高出68102億元，高出近23倍。從人均GDP看，最少的甘肅比最多的山東省也要低3．76萬。因此，必須保障流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，才可能“形成上游‘中華水塔’穩(wěn)固，中下游生態(tài)宜居的生態(tài)安全格局”，[13]進(jìn)而破解上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。上中下游巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，決定了黃河流域不同省區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的供給（繳納）和需求（補(bǔ)償）會(huì)有截然不同的態(tài)度，這也是全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的又一障礙。

（三）左右岸不同省區(qū)的保護(hù)效果難一致

黃河干流的左右岸可能歸屬同一省區(qū)，也可能分屬不同的省區(qū)。左右岸除過地形地貌、氣候環(huán)境、人口狀態(tài)等存在一定差異外，如果左右岸分屬不同省區(qū)，并且不同省區(qū)分別的集水區(qū)面積，支流數(shù)量與長度，包括集水區(qū)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等，也可能存在差異，這就必然會(huì)影響到：（1）左右岸對(duì)各自所屬黃河沿岸的整治及其投入的人財(cái)物會(huì)有差別，甚至左右岸會(huì)表現(xiàn)出不同的生態(tài)環(huán)境整治狀態(tài)；（2）左右岸對(duì)黃河干流水量的貢獻(xiàn)率會(huì)有差別，原因是左右岸匯水區(qū)面積，甚至降雨量可能不一致；（3）左右岸因工業(yè)聚集程度及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異（輕工業(yè)或者重化工業(yè)及其發(fā)展現(xiàn)狀），對(duì)干支流水質(zhì)的影響程度也會(huì)有差別；（4）左右岸支流的數(shù)量及長度會(huì)有差別，連帶影響到對(duì)支流的保護(hù)性投入也會(huì)有很大差別。（5）左右岸的人口數(shù)量與人口密度不同，影響到左右岸的生活垃圾包括生活廢水的產(chǎn)生量的不同，也會(huì)導(dǎo)致左右岸對(duì)黃河干支流集水區(qū)水質(zhì)水量的實(shí)際或潛在影響存在差異。左右岸的這些差別，最終必然影響到沿岸各省區(qū)匯入共同所屬的黃河干流段的水質(zhì)水量會(huì)有不同。上述影響或者貢獻(xiàn)率倘若不清楚，對(duì)左右岸不同省區(qū)的貢獻(xiàn)或保護(hù)性投入的評(píng)估就成問題，最終必然影響到左右岸不同省區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓浴＂廴绻笥野对邳S河的某支流，其對(duì)該支流水質(zhì)水量的影響，與分列干流的左右岸，對(duì)水質(zhì)水量的影響，影響的具體方式應(yīng)當(dāng)是一致的。仍然應(yīng)分清楚左右岸分別的影響或者對(duì)某支流的貢獻(xiàn)情況。

（四）上下游省區(qū)間相互制約大

上下游的相互制約，反映在補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)上，主要的表現(xiàn)就是：當(dāng)A省區(qū)的上游B省區(qū)，因?yàn)閿嗝嫠|(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，自然對(duì)B省區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償會(huì)受到不利影響。但因?yàn)锽省區(qū)是A省區(qū)的上游省份，連帶對(duì)A省區(qū)的水質(zhì)也會(huì)產(chǎn)生消極影響，A省區(qū)將面臨治理B省區(qū)導(dǎo)致的水質(zhì)或水量的不利影響，可能因此會(huì)被動(dòng)的投入更多治理費(fèi)用。同時(shí)，A省區(qū)的出省斷面水質(zhì)水量，必然也會(huì)受到B省區(qū)的牽連影響。這種情況下，A省區(qū)出省斷面的水質(zhì)水量中屬于B省區(qū)的不利影響是哪些，有多大占比？又怎么去評(píng)估或抵消這種影響？因此導(dǎo)致流域上下游AB兩省區(qū)的“責(zé)任義務(wù)明顯難以劃定”[14]。如果針對(duì)A省區(qū)的出省斷面，全部判斷是A省區(qū)的原因，完全無視B省區(qū)的影響，并因此影響到A省區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償就顯然是片面的、不完全的，也是不公平的。上下游的這種制約，除過源頭的青海省、入?？诘纳綎|省兩個(gè)省之外，流域其他七省區(qū)都有可能存在相同但影響程度大小各異的這種問題，如果不明確勘定這種影響的大小，分清不同省區(qū)各自的主體責(zé)任，并排除這種相互影響，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償也不可能真正實(shí)現(xiàn)。①上下游不同省區(qū)，也可能居于黃河干流的某支流，如陜西渭河的上游甘肅省，當(dāng)針對(duì)的是支流的時(shí)候，其影響的具體方式與干流的情況也具有類似性，并做響應(yīng)分析以及明確上下游的影響大小。

三、構(gòu)建黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體路徑

為充分保障不同省區(qū)之間的黃河保護(hù)利益，特別是那些在黃河保護(hù)中付出較多的省區(qū)的生態(tài)保護(hù)利益，解決不同省區(qū)之間圍繞黃河生態(tài)保護(hù)存在的利益扭曲現(xiàn)象，保證黃河生態(tài)保護(hù)的持續(xù)推進(jìn)，助力國家的黃河保護(hù)戰(zhàn)略，構(gòu)建具有示范意義的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制②需要說明的是：構(gòu)建全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是落實(shí)并實(shí)施《環(huán)保法》的一項(xiàng)重要舉措，雖然有嘗試和探索的空間，但是并不意味著不同地區(qū)可以恣意選擇，必須為保護(hù)黃河充分協(xié)商，有力配合，才符合法律的要求和基本精神。，可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）九省區(qū)共同出資設(shè)立黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償基金

就黃河全流域而言，九省區(qū)是一個(gè)統(tǒng)一的整體，不存在單純的貢獻(xiàn)者（保護(hù)性利益制造者）或受益者（黃河生態(tài)利益享受者）。③不排除有些省區(qū)可能更多地參與了流域水資源以及黃河干支流的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有些省區(qū)在保護(hù)的同時(shí)，也可能獲得了更多的利益。但不能因此否認(rèn)，流域九省區(qū)既是保護(hù)者也是受益者的雙重身份。流域的每個(gè)省區(qū)可能既是貢獻(xiàn)者，同時(shí)又是受益者，具有保護(hù)者和受益者的雙重身份。[15]因此，九省區(qū)既有保護(hù)的義務(wù)，亦有投入保護(hù)資金的責(zé)任，權(quán)利和義務(wù)的復(fù)合性決定了應(yīng)當(dāng)由九省區(qū)共同出資設(shè)立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償基金。

首先，依據(jù)我國《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，上游的青海省也應(yīng)當(dāng)對(duì)直接造成的中下游省區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害，承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。如果源頭省份對(duì)黃河上游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)不積極作為或者消極作為，人為地導(dǎo)致黃河中下游的水質(zhì)變差或水量減少，肯定會(huì)直接損害到中下游省區(qū)的生態(tài)環(huán)境利益，故作為上游地區(qū)理應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)黃河上游的責(zé)任。其次，中下游地區(qū)作為生態(tài)環(huán)境利益的享用者更有責(zé)任和義務(wù)對(duì)上中游地區(qū)所付出的保護(hù)性投入承擔(dān)必要的給付義務(wù)，[16]這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》第31條④《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。的應(yīng)有之義。由于中下游地區(qū)對(duì)源自上中游的良好的水質(zhì)水量并沒有發(fā)揮直接的保護(hù)責(zé)任，但卻享受了更多的源自上游地區(qū)提供的水資源利益，這些利益的獲得無不與上中游地區(qū)的黃河保護(hù)直接關(guān)聯(lián)。最后，作為黃河的中游地區(qū)，既應(yīng)當(dāng)對(duì)上游省區(qū)的保護(hù)性投入進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，也應(yīng)當(dāng)避免因自身原因?qū)е孪掠蔚貐^(qū)受損，理應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)黃河以及改善黃河水質(zhì)水量的必要責(zé)任。[17]例如陜西、山西兩省，發(fā)揮著承上啟下的作用，雖然承擔(dān)了更多的黃河保護(hù)義務(wù)，但是同時(shí)也享受到了一定的水資源利益。⑤陜西省啟動(dòng)的“引漢濟(jì)渭工程”，核心就是通過引漢江水解決關(guān)中平原的缺水問題，同時(shí)通過該工程給黃河補(bǔ)水，換取陜北地區(qū)能使用更多的黃河水資源。另外陜西大量的引黃灌溉工程也充分說明了流域中游省區(qū)也是受益省區(qū)。

（二）明確全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體和受償主體

補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)適度向保護(hù)黃河成績(jī)突出的省區(qū)傾斜。關(guān)于補(bǔ)償主體和受償主體，一直是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系認(rèn)定當(dāng)中的一個(gè)難點(diǎn)問題。對(duì)于黃河全流域而言，亦存在類似問題。[18]因?yàn)槿饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償基金是由全流域各省區(qū)按特定比例共同出資設(shè)立的，而生態(tài)補(bǔ)償最終是通過生態(tài)補(bǔ)償基金實(shí)現(xiàn)，這就決定了生態(tài)補(bǔ)償主體理所當(dāng)然的屬于全流域九省區(qū)，九省區(qū)政府分別作為省區(qū)代表，成為事實(shí)上的生態(tài)補(bǔ)償主體。作為共同的補(bǔ)償主體，補(bǔ)償?shù)拈_展應(yīng)當(dāng)通過建立的基金管理平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)。通過基金管理平臺(tái)對(duì)不同省區(qū)保護(hù)黃河的情況進(jìn)行評(píng)估和測(cè)算，并據(jù)此分配生態(tài)補(bǔ)償資金。

受償主體又該如何確定呢？由于補(bǔ)償范圍涉及流域九省區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償不可能在各省區(qū)面面俱到，搞平均分配。補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)有明確的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)是對(duì)“保護(hù)者”進(jìn)行補(bǔ)償，①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，明確了生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)環(huán)境的“保護(hù)者”或“保護(hù)行為”或“為保護(hù)所做的投入”進(jìn)行補(bǔ)償，這就以立法形式明確了生態(tài)補(bǔ)償制度的性質(zhì)是“保護(hù)者”的利益補(bǔ)償制度。因此，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)向?qū)S河生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出更多貢獻(xiàn)的省區(qū)傾斜。[19]但也不能因此剝奪貢獻(xiàn)少的省區(qū)的被補(bǔ)償權(quán)利，即不同省區(qū)依據(jù)“保護(hù)”②新《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定的是“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，既對(duì)生態(tài)保護(hù)者的“保護(hù)”行為進(jìn)行補(bǔ)償，這應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持的根本屬性。的程度大小所獲得的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。例如可以設(shè)定：如果某省區(qū)對(duì)黃河保護(hù)的綜合貢獻(xiàn)率較之上年度有改善的，給予補(bǔ)償；相反，如果綜合貢獻(xiàn)率比上年度持平或變差的，則不予補(bǔ)償。[20]故受償主體可以是九省區(qū)中的任一個(gè)，或其中幾個(gè)省區(qū)，也可能是全部九個(gè)省區(qū)，但每個(gè)省區(qū)獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)量應(yīng)當(dāng)是有區(qū)別的。當(dāng)“省區(qū)”作為被補(bǔ)償主體后，具體應(yīng)當(dāng)由省區(qū)人民政府作為被補(bǔ)償主體的代表，接受生態(tài)補(bǔ)償。至于省區(qū)內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償，包括所獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金分配，原則上仍然應(yīng)當(dāng)依據(jù)省區(qū)內(nèi)不同保護(hù)主體分別的貢獻(xiàn)情況來確定。

（三）明晰左右岸不同省區(qū)的責(zé)任大小及補(bǔ)償資金的公平分配

如果干流的左右岸分屬不同省區(qū)，則共同的斷面水質(zhì)、水量中分屬左右岸的責(zé)任就會(huì)變得復(fù)雜。[21]即當(dāng)黃河干流的某一段的左右岸分屬不同省區(qū)的時(shí)候，則該段干流至緊鄰的下游省區(qū)之間的省際斷面所測(cè)定的水質(zhì)、水量，就應(yīng)當(dāng)是由該斷面之上左右岸兩個(gè)（或多個(gè)）省區(qū)共同的原因?qū)е碌?。但其中兩個(gè)省區(qū)或多個(gè)省區(qū)對(duì)于斷面水質(zhì)、水量分別的責(zé)任是什么？各自貢獻(xiàn)的數(shù)量如何，就是不明確的。這種情況下，就必然涉及如何厘清左右岸分別對(duì)斷面水質(zhì)、水量的影響程度及責(zé)任分配，繼而確定左右岸各自省區(qū)應(yīng)當(dāng)繳納的生態(tài)補(bǔ)償基金的數(shù)量，并依此來劃分左右岸不同省區(qū)應(yīng)獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金的數(shù)量。

文章認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵因素：1．左右岸分別排入干流的所有支流的徑流量、總水量，這是反映水資源貢獻(xiàn)率的直接指標(biāo)；2．左右岸分別的支流排入干流的水資源的質(zhì)量指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分別核算一個(gè)系數(shù)，用以測(cè)量左右岸排入干流的水資源質(zhì)量，這既是反映左右岸對(duì)黃河的消極影響，也是反映左右岸對(duì)黃河的保護(hù)性投入的綜合指標(biāo)；3．左右岸的岸線長度及排入干流的泥沙量。泥沙量的變化，直接反映左右岸保護(hù)性投入的基本情況，也是判斷分別排入干流的水質(zhì)情況的一個(gè)重要依據(jù)。同樣應(yīng)當(dāng)按既定標(biāo)準(zhǔn)確定兩個(gè)系數(shù)：貢獻(xiàn)（保護(hù)性投入）率系數(shù)和水質(zhì)影響率（對(duì)水質(zhì)的損害）系數(shù)，并分別作為評(píng)估與測(cè)算繳納補(bǔ)償基金和獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。4．左右岸不同省區(qū)分別的匯流區(qū)面積數(shù)量，匯流區(qū)面積與保護(hù)性投入以及對(duì)水質(zhì)水量的影響大小直接相關(guān)。對(duì)此，同樣應(yīng)當(dāng)按既定標(biāo)準(zhǔn)確定具體系數(shù)。在明確了左右岸不同省區(qū)對(duì)流域影響的以上四個(gè)主要指標(biāo)值的基礎(chǔ)上，可以最終依次確定左右岸不同省區(qū)對(duì)于斷面“水質(zhì)、水量”的貢獻(xiàn)權(quán)重，并結(jié)合斷面水質(zhì)水量的總的評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定左右岸不同省區(qū)應(yīng)繳納的補(bǔ)償基金數(shù)量以及確定左右岸不同省區(qū)應(yīng)當(dāng)分配（獲得）的生態(tài)補(bǔ)償資金的數(shù)額。

（四）明確上下游不同省區(qū)的責(zé)任大小及補(bǔ)償資金的公平分配

與左右岸的情況類似，除青海、山東兩省外，黃河流域的其他7個(gè)省區(qū)，應(yīng)當(dāng)是互為上下游的。[22]在這種情況下，要想?yún)^(qū)分上下游的責(zé)任，也不可能只是簡(jiǎn)單地以省界斷面“水質(zhì)、水量”為標(biāo)準(zhǔn)來衡量緊鄰上下游的不同省區(qū)黃河保護(hù)以及由保護(hù)引起的人、財(cái)、物的投入情況，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密評(píng)估與測(cè)算“水足跡”的真實(shí)情況，[23]厘清上下游的責(zé)任與貢獻(xiàn)。為了更好地明確各省區(qū)的責(zé)任及補(bǔ)償資金的公平分配，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)因素：

首先，應(yīng)當(dāng)明確A省區(qū)排放干流的污染物流入B省區(qū)后，所占B省區(qū)斷面污染物的權(quán)重，并予以扣除或者將該污染量增加至A省區(qū)的排污總量當(dāng)中；其次，明確A省區(qū)排入黃河的泥沙量流入B省區(qū)河段后，所占B省區(qū)河段含泥沙總量的權(quán)重，并予以扣除或者將該泥沙量增加至A省區(qū)的水土流失總量當(dāng)中。最后，明確并減扣自A省區(qū)流入B省區(qū)的徑流量，剩余部分應(yīng)當(dāng)為B省區(qū)匯入黃河干流的凈徑流量，并以此衡量B省區(qū)匯入黃河干流的總水量及B省區(qū)水源涵養(yǎng)的年度變化率。當(dāng)明確了以上三個(gè)變量的具體數(shù)值并做了必要扣除后，剩余的即為產(chǎn)生于B省區(qū)省界斷面的水質(zhì)、水量的真實(shí)情況。當(dāng)上下游居于黃河的某個(gè)支流時(shí)，評(píng)估與判斷的方法應(yīng)當(dāng)與干流上下游的情況類似，作出公正判斷。所以，對(duì)B省區(qū)的黃河保護(hù)情況的評(píng)估只能依據(jù)屬于B省區(qū)的水質(zhì)、水量的真實(shí)情況，對(duì)B省區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償也只能據(jù)此予以核算，正確反映B省區(qū)的黃河保護(hù)情況，否則不僅無法排除上游對(duì)下游水質(zhì)水量的影響，評(píng)估的真實(shí)性、準(zhǔn)確性也會(huì)存疑，省區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償就很難做到公平公正。

（五）明確不同省區(qū)補(bǔ)償數(shù)額的確定依據(jù)，建立黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)體系

全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的關(guān)鍵是對(duì)流域九省區(qū)對(duì)黃河的保護(hù)（貢獻(xiàn)）情況作出客觀、全面的評(píng)估和判斷。要精準(zhǔn)評(píng)估不同省區(qū)對(duì)黃河的貢獻(xiàn)情況，有必要建立一套基本的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)體系，作為評(píng)估和判斷的基礎(chǔ)。[24]應(yīng)當(dāng)包括以下具體指標(biāo)：不同省區(qū)境內(nèi)黃河干流的長度、支流的數(shù)量及長度、流域匯水區(qū)面積、進(jìn)出不同省區(qū)的斷面水質(zhì)水量、植被（森林）覆蓋率變化、水土流失及其變化率、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、生態(tài)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖及水產(chǎn)業(yè)、污染企業(yè)關(guān)停及轉(zhuǎn)業(yè)經(jīng)營成本、人均節(jié)省水資源量、水土保持、退耕還林還草面積變化及不同省區(qū)的水源涵養(yǎng)能力等具體指標(biāo)。①這些指標(biāo)分別反映黃河流域不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的價(jià)值意義，在大數(shù)據(jù)時(shí)代的今天，相信可以通過科學(xué)的測(cè)算及評(píng)估技術(shù)，明確不同數(shù)值的具體額度，最好給出科學(xué)公正的生態(tài)補(bǔ)償參數(shù)。這些指標(biāo)，不僅反映出黃河干流的水質(zhì)水量變化，還綜合折射出不同省區(qū)對(duì)干支流以及流域匯水區(qū)的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)情況，基本上能夠相對(duì)客觀、綜合性的反映流域某省區(qū)黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際狀況。

由于不同省區(qū)的流域匯水區(qū)面積有差異，面積大的省區(qū)，理論上承擔(dān)的保護(hù)任務(wù)應(yīng)當(dāng)大于面積小的省區(qū)，因此不能絕對(duì)的以斷面“水質(zhì)水量”的單純指標(biāo)來衡量不同省區(qū)對(duì)黃河的保護(hù)（貢獻(xiàn)）情況。同等條件下，表現(xiàn)為保護(hù)的力度就可能比前者小，兩者之間就會(huì)存在差距。因此，必須綜合考慮流域內(nèi)各種有可能的影響因素，甚至必要的人均數(shù)值指標(biāo)，盡量在錯(cuò)綜復(fù)雜的因素中尋求平衡，對(duì)全流域不同省區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出科學(xué)的、公眾普遍可接受的評(píng)價(jià)，確保公平公正。在明確這些指標(biāo)體系后，還應(yīng)當(dāng)考慮黃河上下游、左右岸等因素，對(duì)相互影響的因素，做出必要的平衡，最后就能實(shí)事求是的確定出不同省區(qū)對(duì)黃河的貢獻(xiàn)以及不同省區(qū)應(yīng)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)量。唯有如此，才能有力推動(dòng)并改善黃河流域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)黃河全流域高質(zhì)量發(fā)展，改善流域人民群眾的生活，讓黃河真正成為造福全體中國人民的幸福河。

四、結(jié)語

2020年底，國家發(fā)改委公布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（公開征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》第19條明確規(guī)定了黃河全流域應(yīng)當(dāng)加快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并且要求全流域各省區(qū)應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自“承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)和任務(wù)”簽訂省區(qū)間的“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議”。但對(duì)“協(xié)議”中各省區(qū)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)和任務(wù)，以及“職責(zé)和任務(wù)”的數(shù)量與程度并未明確化、具體化。在這之前四部委的《方案》，要求在2020-2022年期間建立起具有典型示范意義的“黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。可見，黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，仍然面臨“摸石頭過河”的囧境，任重而道遠(yuǎn)。黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，涉及定性和定量?jī)蓚€(gè)維度，評(píng)估與測(cè)定的難度高，情況復(fù)雜，必須加大探索和試點(diǎn)的力度；另外，黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“市場(chǎng)化、多元化”的生態(tài)補(bǔ)償并無矛盾，兩者相輔相成，相得益彰。因此，黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，不能排斥生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠渌绞降淖饔?，?yīng)堅(jiān)持“市場(chǎng)化、多元化”方向。唯有如此，才能最終形成“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的全流域團(tuán)結(jié)互助，人與自然大和諧的生態(tài)美景。