建立和完善我國農(nóng)產(chǎn)品食品安全保障體系研究

敖淑楠，張 卓，雒江渭，包想梅，馮萬萬，李宏強

（蘭州石化職業(yè)技術大學，甘肅蘭州 730207）

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)民生產(chǎn)的主要商品，是農(nóng)民的主要收入來源，保證農(nóng)產(chǎn)品食品安全，是鞏固鄉(xiāng)村振興的必要途徑，也是我國目前必須聚焦的問題。但是近年來頻繁出現(xiàn)的食品安全問題動搖了人們對農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的信心，如三聚氰胺事件、廣州毒豆芽事件、2022年“3·15”晚會曝光的土坑酸菜事件等。為重塑人們對農(nóng)產(chǎn)品食品安全的信心，建立和完善我國農(nóng)產(chǎn)品食品安全保障體系勢在必行。本文從法律、監(jiān)管、生產(chǎn)3個方面，對我國農(nóng)產(chǎn)品食品安全保障體系進行研究。

1 法律體系

1.1 農(nóng)產(chǎn)品食品安全立法體系

我國農(nóng)產(chǎn)品食品安全立法體系是指我國農(nóng)產(chǎn)品食品安全的部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等一系列法律規(guī)章制度組成的法律體系。如管理農(nóng)產(chǎn)品食品安全質(zhì)量的法律，有《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國種子法》等；相關部門規(guī)章有《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品包裝盒標識管理辦法》等；相關的行政法規(guī)有《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《乳品安全質(zhì)量監(jiān)督管理條例》等。地方為落實中央對于農(nóng)產(chǎn)品嚴格監(jiān)管的力度，也紛紛頒布地方法規(guī)，如《鄭州無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、寧夏回族自治區(qū)及新疆維吾爾自治區(qū)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等。但立法體系尚有待完善的地方，如農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全負責主體問題，目前界限尚不清晰，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者除了企業(yè)、家庭牧場和養(yǎng)殖戶，還有許多散戶，由于這類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏農(nóng)產(chǎn)品科技知識，且自身專業(yè)素養(yǎng)不足，容易導致在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品時出現(xiàn)農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的濫用、不規(guī)范使用等情況，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，而由散戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品一旦出現(xiàn)安全問題，責任很難追溯回散戶本身[1]。在監(jiān)管方面，相關監(jiān)督檢查的措施尚不完善，存在法律監(jiān)管盲區(qū)，如對于“一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶”劃分界限模糊，標準由相關的縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定，強化有關部門的執(zhí)法銜接和配合，明確標準界限，是強化監(jiān)管的途徑。在法律保障方面，許多領域缺乏具體的法律依據(jù)，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作為一部促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的法律，缺乏一定的具體適用空間，也缺乏一定的時效性，如當前直播帶貨的興起，對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通有著極為重要的作用，當前缺少這個領域的相關法律。

1.2 懲罰體系

我國現(xiàn)在對于主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的經(jīng)濟違法也有一整套有效的經(jīng)濟懲罰的體系。從民事賠償責任到刑事責任，我國的農(nóng)產(chǎn)品安全保障體系提高了違法者的違法成本，加重了違法責任。

但在違法者的處罰力度上，有一定的處罰過輕問題，如重大事故中的監(jiān)管人員監(jiān)管不力，僅是行政處罰，顯然過輕；對于具有大量經(jīng)濟效益的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)來說，違反《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的違法成本僅為最高2萬元，顯然不足以彌補企業(yè)違法給社會帶來的損失；對于價格不高的快消品，相關處罰規(guī)定是3～10倍的懲罰性賠償，因其價格不高，賠償顯然不足以起到法律的威懾作用[2-3]。因此，在加重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法責任的同時，也要注意到相關處罰的輕重問題，保證懲罰體系做到公平公正、覆蓋面到位。

針對以上情況，筆者建議針對具有高額經(jīng)濟效應的生產(chǎn)主體，應該以違法效益的倍數(shù)、生產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)水平進行處罰；針對生產(chǎn)低值農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體，應該以固定數(shù)值進行處罰。此外，生產(chǎn)主體的分類劃分對處罰實施有重大影響，因此應該對不同種類的生產(chǎn)主體進行細致劃分，進而做到處罰金額的適配。

農(nóng)產(chǎn)品安全保障的懲罰體系，是保障農(nóng)產(chǎn)品安全的有力武器，完善相關體系的建設，能夠讓生產(chǎn)主體、流通主體對違法利益和違法成本作出更有效的權(quán)衡，從而起到威懾作用，重塑農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)從業(yè)人員的法律觀念，凈化農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的風氣。

2 監(jiān)管體系

2.1 監(jiān)管組織

新時代社會主義新經(jīng)濟的到來，使食品檢測行業(yè)的監(jiān)管難度更大，為適應新的發(fā)展要求，2018年3月，國務院根據(jù)大部制改革方案，撤銷了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局和國家食品藥品監(jiān)督管理總局。此前屬于三個部委監(jiān)管的食品安全職責統(tǒng)一由新組建的國家市場監(jiān)督管理總局擔任。這樣的改革，讓食品安全的監(jiān)管更加統(tǒng)一和集中，可有效打擊“九龍治水”的情況，減少監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量，提高了政府部門的監(jiān)管效率。新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，使當前的監(jiān)督機構(gòu)分工更加明確，國家市場監(jiān)督管理總局負責食品安全的總體監(jiān)管，國家衛(wèi)生和健康委員會負責食品安全的風險評估，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管，海關總署負責進出口食品的安全，工信部對食品的工業(yè)處理流程進行監(jiān)管，公安部則是打擊食品方面的違法犯罪。以國家市場監(jiān)督管理總局為首，5個部門協(xié)同合作的模式，使我國的食品安全監(jiān)管更加有力。

2.2 檢測資源

除了優(yōu)化組織體系，近年來，我國也加大了食品安全檢測體系的建設力度。目前，全國已有1萬多個縣建立了相應的食品安全管理機構(gòu)和技術支撐體系。這些機構(gòu)在加強對生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和流通銷售環(huán)節(jié)安全管理方面發(fā)揮著重要作用。2016—2021年我國食品安全檢測市場規(guī)模穩(wěn)步增長；數(shù)據(jù)顯示，2019年我國食品安全檢測產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模達834.9億元。預計2022年我國食品安全檢測市場規(guī)模將達 1204億元。我國食品快速檢測的投入規(guī)模約占食品檢測總投入規(guī)模的30%。數(shù)據(jù)顯示，2016年、2017年國內(nèi)食品快速檢測市場規(guī)模分別為19.68億元、29.77億元，預計2017年至2022年的年度復合增長率為25.24%，到2022年國內(nèi)食品安全快速檢測市場規(guī)模為91.75億元[4-5]。

我國擁有大量的基礎檢測資源，然而，資源利用效率和支持仍不足以滿足日益復雜的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管需要。對此，本文提出了以下建議：①優(yōu)化現(xiàn)有食品質(zhì)量分析的監(jiān)測控制體系，并構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量檢測認證體系；②建立省級食品抽樣檢測管理信息共享平臺，切實有效加強各級檢驗鑒定機構(gòu)行業(yè)標準統(tǒng)一，提高食品抽查檢測信息管理工作效率，相關工作單位要采取措施積極配合維護好平臺數(shù)據(jù)信息共享安全，注意數(shù)據(jù)發(fā)布的及時性，并及時清理過期信息，確保各級食品監(jiān)督檢驗和檢測依法有序進行。

2.3 監(jiān)管執(zhí)行體系

我國對農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管執(zhí)行主要以專項整治為主，如對農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)貿(mào)市場、貿(mào)易市場等地的流通體系進行規(guī)范整治，重點排查農(nóng)村的消費市場，提高農(nóng)產(chǎn)品的安全供應和達標水平，建立一套農(nóng)產(chǎn)品的風險隱患監(jiān)督流程；提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，引導生產(chǎn)主體根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準和市場準入機制規(guī)范化、標準化生產(chǎn)，并推廣使用信息追溯平臺，加強農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通的抽檢和核查處置機制。

此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)格化管理的意見》（以下簡稱《意見》），對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)格化管理進行了探索，是監(jiān)管執(zhí)行方面的重要嘗試和探索。《意見》規(guī)定，要區(qū)域定格，將最小網(wǎng)格劃分為生產(chǎn)主體，通過網(wǎng)格、協(xié)管員等方式，開展網(wǎng)格化巡查、定期隨機取樣檢查，提供一定的技術教育和培訓，強化執(zhí)行層面的面對點作用，切實提高監(jiān)管執(zhí)行覆蓋面，為保障農(nóng)產(chǎn)品安全保障發(fā)揮重要作用。

3 生產(chǎn)體系與認證體系

我國的農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)體系和認證體系主要包括良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（Good Agricultural Practices，GAP）、有機食品、綠色食品和無公害食品認證。

我國的GAP標準是根據(jù)USDAGAP和GLOBALGAP等條款制定的，選擇了適合我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)情況的內(nèi)容作為依據(jù)，摒棄了只適用于其他國家生產(chǎn)情況的相關內(nèi)容，GAP標準包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、農(nóng)業(yè)環(huán)保標準和生產(chǎn)者社會責任4個方面，進而對我國食品安全體系提出了嚴格的要求。GAP采用HACCP識別、評價和控制食品安全危害，要求食品生產(chǎn)者遵守相關法律法規(guī)，在每個生產(chǎn)者都遵守的情況下，形成一個良性的生產(chǎn)-銷售循環(huán)，也營造一個適合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)環(huán)境，平衡好生產(chǎn)和環(huán)保的關系。

在有機食品方面，有機產(chǎn)品的認證標準由原國家環(huán)境保護總局有機食品發(fā)展中心制定，現(xiàn)由國家市場監(jiān)督管理總局認證認可技術研究中心提供學理支撐和政策建議；綠色食品和無公害食品的標準則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定，綠色食品的相關標準是綠色食品生產(chǎn)過程中必須遵守的國家行業(yè)標準，它對生產(chǎn)技術的嚴格要求是綠色食品質(zhì)量認證的保證，無公害食品的標準主要包括無公害食品的行業(yè)標準和農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量國家標準，前者由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定，給無公害食品的認證提供了依據(jù)，后者由原國家質(zhì)量技術監(jiān)督檢驗檢疫總局制定。

在認證環(huán)節(jié)中，農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管相關行業(yè)的強制性產(chǎn)品環(huán)境認證內(nèi)容通常包括食品產(chǎn)地環(huán)境安全性認證、生產(chǎn)或經(jīng)營的過程環(huán)境監(jiān)督檢查、產(chǎn)品現(xiàn)場衛(wèi)生環(huán)境抽檢、監(jiān)督場所衛(wèi)生環(huán)境檢查及監(jiān)督抽樣檢驗抽樣等，認證產(chǎn)品類型按主要功能可以粗略分為認證強制性產(chǎn)品型安全和涉及農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)及經(jīng)營安全操作過程安全的認證，農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全的認證產(chǎn)品很多屬于強制性的產(chǎn)品型認證。

4 結(jié)語

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品安全和保障安全體系 比較健全，在安全法律、監(jiān)管、生產(chǎn)過程等諸多環(huán)節(jié)已經(jīng)做出過諸多改革舉措，體系架構(gòu)的合理構(gòu)建工作已有階段性成效，對于保證人們生命安全與安全生產(chǎn)有積極的組織保障作用。同時，隨著我國進入新時期，社會發(fā)展形勢日趨復雜，負責農(nóng)產(chǎn)品安全保障的有關部門和基層部門仍需調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，立法機關需要根據(jù)新形勢完善相關法律，對于農(nóng)產(chǎn)品檢測的相關標準和認證需要更多的靈活性，完善追溯體系，做到全流程的農(nóng)產(chǎn)品安全保障。