縣域城市信用體系建設(shè)路徑研究
——以山東省煙臺市為例

牛 萌,秦偉廣

(魯東大學(xué) 商學(xué)院,山東 煙臺 264025)

1 引言

2019年山東省地區(qū)生產(chǎn)總值超71067.53億元。其中，人均可支配收入31597.0億元，人均消費支出20427.5億元。城鎮(zhèn)居民可支配收入42329.2億元，人均消費支出26731.5億元；農(nóng)村居民可支配收入17775.5億元，人均消費支出12308.9億元。全省縣域經(jīng)濟(jì)在山東省經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。

山東省發(fā)布公告，強(qiáng)調(diào)要規(guī)范和支持信用服務(wù)行業(yè)健康有序發(fā)展。同時作為自貿(mào)試驗區(qū)、RCEP、“一帶一路”倡議的重要支點，完善縣域城市信用體系建設(shè)，對加強(qiáng)山東省信用體系建設(shè)、促進(jìn)山東省競爭實力起著舉足輕重的作用。因此，推進(jìn)縣域基層治理與信用體系建設(shè)是縣域城市需要關(guān)注的焦點。

2 文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)的研究主要集中在兩方面。一方面主要從整體層面探討社會信用體系的建設(shè)。首先，必須從國家戰(zhàn)略高度進(jìn)一步提高對信用體系建設(shè)的重視度(吳維海，2018；俞思念，2018；邵川，2021；段金鎖，2021)。社會信用關(guān)系的正常性，在降低經(jīng)濟(jì)與社會運行成本、減少信用障礙方面起著重要的作用。其次，發(fā)展征信市場，推動信用信息公開和共享，以市場化的方式建立失信懲戒機(jī)制，這是社會信用體系建設(shè)的重要一部分(韓家平，2018；俞思念，2018；沈巋，2019)。

另外，良好的信用并不是自發(fā)形成的，是依賴于夯實的信用制度，信用體系的建設(shè)是緩解信息不對稱，對當(dāng)事人的行為進(jìn)行法律上、制度上與道德上的約束。信用體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)有一定的邏輯層次，不能隨意想當(dāng)然的提出建設(shè)路徑，應(yīng)該要形成“政府主導(dǎo)、社會共建、信息共享、實時互動、行業(yè)自律、廣發(fā)應(yīng)用、高度智能”的新格局(張建平、胡小文，2018；田華，2018；謝新水、吳蕓，2019)。最后，社會信用體系的建設(shè)需要協(xié)同治理，在政府的主導(dǎo)下，市場和社會中介機(jī)構(gòu)的多方參與下，分類、分步驟的推進(jìn)(張衛(wèi)、成婧，2012；黃曉曄，2014；王翊亮、郭文波，2018)。

另外，從個別地方城市發(fā)展角度思索社會信用體系建設(shè)的路徑。為了更好地發(fā)揮城市作為社會信用體系建設(shè)的重要作用，一些示范城市在探索過程中采取的方法與路徑一定程度上值得全社會的學(xué)習(xí)(連鎮(zhèn)殿，2015；于鳳霞，2018；祝麗麗，2019；郭瑛琰、郝明剛，2019；何珊、金兵兵、馬小林，2020)。連鎮(zhèn)殿(2015)總結(jié)了榮成市、德州市寧德縣的經(jīng)驗做法，認(rèn)為縣域城市信用體系建設(shè)過程中要以培育信用市場為著力點，把發(fā)展信用服務(wù)業(yè)作為重要組成部分。肖振宇、翁后茹、孫陽(2020)總結(jié)了義烏市、榮成市的示范經(jīng)驗，提出了江蘇省昆山市的縣域城市信用體系建設(shè)的思考。發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中存在信用管理法律支持力度相對薄弱、信用信息共享機(jī)制不夠完善等問題，并對此提出了相應(yīng)的改善建議。

通過對整體文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者已經(jīng)意識到了社會信用體系建設(shè)離不開政府的帶頭作用，但是對于其路徑建設(shè)還沒有一個較為普遍統(tǒng)一的邏輯架構(gòu)，尤其是關(guān)于社會信用體系建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展(立足于整個省市區(qū))、現(xiàn)代化治理體系作用的研究較多，而聚焦縣域城市信用體系建設(shè)的研究較少，對于全省縣域城市的信用體系建設(shè)路徑缺乏系統(tǒng)的考量。因此，本文致力于探索構(gòu)建可復(fù)制、可推廣、可創(chuàng)新的縣域城市信用體系機(jī)制路徑。

3 煙臺市信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 煙臺市信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀

第一，落實頂層制度的建設(shè)。山東省煙臺市堅持落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2020〕49 號)、《山東省“十四五”社會信用體系建設(shè)規(guī)劃》及《山東省社會信用條例》的任務(wù)要求，先后印發(fā)了《2021年煙臺市政務(wù)公開工作要點》關(guān)于貫徹落實國辦發(fā)〔2020〕49 號文件、《煙臺市關(guān)于實施信用管理“百企示范、萬企規(guī)范”工程的意見》(煙信用辦〔2021〕9號)等文件，出臺了一系列關(guān)于信息公開質(zhì)量及規(guī)范、信用修復(fù)、信用信息安全管理、新型信用監(jiān)管等領(lǐng)域信用管理實施方案，力求完善某些重點領(lǐng)域信用制度，同時培育和發(fā)展信用服務(wù)市場。

第二，營造健康的金融環(huán)境。 為解決中小企業(yè)融資貴、融資難的問題，建立“應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金”。截至2021年一季度，累計轉(zhuǎn)貸金額1300多億元，服務(wù)中小企業(yè)1045家，平均轉(zhuǎn)貸時間3.42天，為中小企業(yè)降低費用支出約53億元。

第三，多領(lǐng)域推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。萊州市從多領(lǐng)域入手推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。例如，強(qiáng)化從業(yè)人員的誠信建設(shè)，實施分管負(fù)責(zé)到人小組機(jī)制；健全工作人員誠信檔案；定期聽取并解決信用體系建設(shè)過程中的問題；推進(jìn)服務(wù)信息公開，強(qiáng)化檔案領(lǐng)域誠信監(jiān)管；積極開展誠信宣傳教育，強(qiáng)化其引導(dǎo)作用，增強(qiáng)群眾對守信的認(rèn)同感及責(zé)任感。

第四，建設(shè)一體化信用信息共享交換樞紐。煙臺市建設(shè)全市統(tǒng)一的公共信用信息平臺，努力實現(xiàn)公共信用信息跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)共享，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)提升煙臺市信用平臺建設(shè)和應(yīng)用水平。實現(xiàn)煙臺公共數(shù)據(jù)開放平臺訪問量達(dá)1768553次，數(shù)據(jù)下載量723707次。

第五，樹立企業(yè)信用管理典型。定期公布信用體系建設(shè)誠信“紅榜”。例如煙臺市已有205戶市場主體自愿簽署《市場主體金融活動信用承諾書》、公布首屆煙臺市誠信示范創(chuàng)建企業(yè)名單，多達(dá)89家工業(yè)類企業(yè)。公布“守合同重信用”企業(yè)名單，包含近300家企業(yè)。有助于更多市場主體加入高信用群體中，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。這是構(gòu)建信用互信，樹立合作共贏理念的有效路徑，也是增強(qiáng)企業(yè)市場競爭力的有力舉措。

3.2 煙臺市信用體系建設(shè)過程中存在的問題

第一，各縣域地區(qū)以本區(qū)域為主、各自發(fā)展，平臺重復(fù)建設(shè)，制度匱乏等現(xiàn)象明顯。目前，有關(guān)信用體系建設(shè)管理的辦法(方案)大部分還停留在試行階段，起步較晚。認(rèn)可的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量多達(dá)60多家，但實力規(guī)模相對有所欠缺，一定程度上會影響評級結(jié)果的公正性及客觀性，還容易造成市場的紊亂，不利于系統(tǒng)化的監(jiān)管與長期發(fā)展。其主要原因可以歸結(jié)于部分縣域城市還未從根本上意識到信用體系建設(shè)的重要性，并未從硬性(政策導(dǎo)向、制度建設(shè)、法制建設(shè))及軟性(信用倫理、信用道德、信用文化)條件上強(qiáng)調(diào)信用體系的建設(shè)。

第二，數(shù)據(jù)公開共享有待進(jìn)一步提高。例如，某些縣市的信用信息資源相對匱乏、公開數(shù)據(jù)只顯示前30條，平臺數(shù)據(jù)儲備不足，并且數(shù)據(jù)查找過程復(fù)雜繁冗，辦公便民效率低下。

第三，信用信息安全體系建設(shè)有待完善。市工業(yè)和信息化局等部門多是針對法人或其他組織進(jìn)行信息公開，并未覆蓋全行業(yè)、全領(lǐng)域、全公民的信用信息，很多公民甚至不清楚自己的征信狀況。其主要原因在于多數(shù)公民雖能意識到信用信息的重要性，但對于信息公開管理平臺的信任度匱乏，加之有信用信息盜用等情況，寧愿選擇封閉自身相關(guān)信息，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)采集信用信息的難度有所增加，不利于信用信息安全體系的建設(shè)。

第四，獎勵懲戒機(jī)制還需更加完善。多部門多機(jī)關(guān)共同牽頭負(fù)責(zé)信用體系建設(shè)，就可能會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，導(dǎo)致“失信違約成本低廉”。目前煙臺市尚未進(jìn)行信用風(fēng)險防范的法制建設(shè)，信用監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任明確化與執(zhí)行力的規(guī)范化有待進(jìn)一步完善。

4 山東省縣域城市信用體系建設(shè)的路徑建議

4.1 對于山東省的縣域城市信用體系的創(chuàng)新建設(shè)要從理念入手

新時代社會信用體系建設(shè)要以新思想、新理念為統(tǒng)領(lǐng)，堅定“四個自信”，緊緊抓住社會信用體系建設(shè)的機(jī)遇，推進(jìn)山東省縣域城市信用體系建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和智能化?？h域城市信用體系建設(shè)要構(gòu)建社會信用倫理道德體系，要注重剛?cè)岵?jì)，既要強(qiáng)化剛性的政策導(dǎo)向、制度建設(shè)、法制建設(shè)，又要加強(qiáng)柔性的信用倫理、信用道德、信用文化的培養(yǎng)。

4.2 從頂層制度上進(jìn)行設(shè)計，加強(qiáng)制度的完善性

從根本上規(guī)范各部門、各機(jī)構(gòu)、各市場主體的信用行為活動及管理。制定信用體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在堅定“樹狀關(guān)系”政府賦能的基礎(chǔ)上完善法的賦能，解決信用資源約束問題。努力形成規(guī)劃、辦法、規(guī)范、目錄等多層次的配套制度體系，使各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的信用體系建設(shè)都有章可循、有法可依。實現(xiàn)有人管、有人抓，將信用體系建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制考核，工作落實情況與單位及其主要負(fù)責(zé)人的“信用分”掛鉤，調(diào)動各地區(qū)、各級抓信用體系建設(shè)的積極性。在各地區(qū)推廣信用承諾制度，規(guī)范信用承諾標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化信用承諾流程，通過信用承諾來加強(qiáng)信用約束，規(guī)范信用行為。

4.3 縣域社會信用體系建設(shè)要加快信用信息數(shù)字化

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)不斷發(fā)展，信息數(shù)據(jù)化、智能化不斷提升，社會信用變得可計算、可流動、可治理，信息變得更為公開透明且復(fù)雜多變。社會信用體系建設(shè)要抓好信用信息數(shù)字化建設(shè)機(jī)遇，快速推進(jìn)全省縣域一體化的信用大數(shù)據(jù)庫，以滿足多層次、全方位的服務(wù)需求，形成健全的組織系統(tǒng)并制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域城市的信用建設(shè)工作。首先，制定相應(yīng)管理制度，構(gòu)建縣域城市制度體系。如加強(qiáng)縣域社會信用體系建設(shè)信息化、數(shù)字化管理，加強(qiáng)信息采集、數(shù)據(jù)服務(wù)、監(jiān)督懲戒的制度化規(guī)范。其次，加強(qiáng)縣域城市的信息采集全覆蓋。采集各機(jī)關(guān)和公用事業(yè)單位的信用信息，努力實現(xiàn)全覆蓋。再次，開放信用信息查詢?？梢酝ㄟ^各級政務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、公眾號、小程序等方式查詢信用信息。例如，推動互聯(lián)網(wǎng)+信用、區(qū)塊鏈+信用等技術(shù)，加強(qiáng)縣域?qū)用娴男庞脭?shù)據(jù)庫、信用平臺的建設(shè)與管理，增強(qiáng)信用信息的流動性和透明性。最后，加強(qiáng)對信用信息數(shù)據(jù)庫的管理，確保信用信息的安全，避免信息泄露等問題的發(fā)生，切實保障信用主體的合法權(quán)益。

4.4 避免以縣市為主體的信用平臺重復(fù)建設(shè)

大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息共享，加強(qiáng)政府、機(jī)構(gòu)及平臺間的信息溝通，解決“信用信息孤島”“信息資源冗余”等問題。對此，可以采用政府主導(dǎo)或“政府+專營機(jī)構(gòu)”的信用平臺來實現(xiàn)多部門信息采集與共享，而其他多數(shù)信用平臺的信息主要來源于當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)金融機(jī)構(gòu)，不僅要采集貸款農(nóng)戶基本信息和涉農(nóng)企業(yè)注冊登記等基本信息，還要收集能反映農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營、收入支出的信息，以及能反映涉農(nóng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況的納稅、水電繳費、不動產(chǎn)抵押、企業(yè)賬戶、訴訟、社保繳納等相關(guān)信息。

4.5 構(gòu)建聯(lián)懲機(jī)制

在共享經(jīng)濟(jì)背景下，探索政府、征信機(jī)構(gòu)、平臺企業(yè)聯(lián)動的守信激勵與失信懲戒機(jī)制。首先，應(yīng)制定嚴(yán)格的激勵與失信懲戒措施細(xì)則，保障有依可循。其次，可以在誠信教育、文明交通、醫(yī)療衛(wèi)生等重點領(lǐng)域先行探索，激發(fā)聯(lián)動機(jī)制落地。

4.6 發(fā)展針對地方特色的信用模式，并從綜合管理與服務(wù)體系中針對縣域體系探索特色產(chǎn)業(yè)

信用體系的建設(shè)離不開產(chǎn)業(yè)的扶持，除了既有的信用信息收集、信息查詢、信息評估等傳統(tǒng)的信用服務(wù)業(yè)，更需要以大數(shù)據(jù)、云計算、共享平臺等為主的新興行業(yè)。只有主要產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)相輔相成，信用體系才能建設(shè)得更加堅固有效。例如，在大數(shù)據(jù)背景下，要充分意識到大數(shù)據(jù)在信用信息收集及信息處理方面的便利。加之以共享平臺的相互信息共享，可以低廉高效的獲得經(jīng)濟(jì)體的信用信息，并對此做出相應(yīng)的投資反應(yīng)決策。再如，支持第三方機(jī)構(gòu)開展政務(wù)誠信監(jiān)測分析，及時發(fā)布監(jiān)測分析結(jié)果和預(yù)警提示信息，加強(qiáng)社會監(jiān)督。普及企業(yè)和個人信用報告網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等線上查詢方式，提高信用報告使用方對線上查詢方式的認(rèn)可度。鼓勵支持、培育合格的征信機(jī)構(gòu)、信用評級機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的機(jī)構(gòu)。又如，對于沿岸縣域城市，可以發(fā)展電商信用，構(gòu)建“on-off line”聯(lián)動的跨境電商信用體系，整合供應(yīng)鏈，借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)五流動信息的實時跟蹤，提升跨境電商的風(fēng)險防范能力。

4.7 落實信用惠民，增強(qiáng)民眾的信用榮譽感

主要通過信用建設(shè)讓民眾及經(jīng)濟(jì)個體感受到便利及榮譽感和自豪感。例如，推出市民信用卡，對于信用良好的民眾給予一定的便利待遇(如優(yōu)先優(yōu)惠購票、減免抵押金等)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，可以享受先診療后付費的服務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))、企業(yè)、學(xué)校開展信用教育培訓(xùn)，并定期進(jìn)行評選，高信用者給予嘉獎，推進(jìn)民眾信用意識的培養(yǎng)，形成民眾對高信用的榮譽感與自豪感。