社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪工作探討

劉國雄 史福生 張路遙 李松林

（中科檢測技術(shù)服務(wù)（廣州）股份有限公司，廣東 廣州 510650）

0.引言

社會綜合治理網(wǎng)格化管理作為一種現(xiàn)代的新型公共管理模式，可有效提升政府治理能力與效益。為提升“數(shù)字政府”社會服務(wù)管理水平，推進社會綜合治理現(xiàn)代化，通過采用網(wǎng)格化管理精準劃分人、物、地、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)的歸屬，建成網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格界線基礎(chǔ)，最終形成社會綜合治理網(wǎng)格“一張圖”。因此，網(wǎng)格邊界線測繪成果，是社會綜合治理網(wǎng)格化管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐。

本文網(wǎng)格邊界繪制工作在行政區(qū)劃界線、衛(wèi)星遙感影像圖、村居網(wǎng)格界線等數(shù)據(jù)成果的基礎(chǔ)上，按照網(wǎng)格調(diào)整要求進行劃分，核定行政線、踏勘習(xí)慣線、擱置爭議線，以ArcGIS圖層繪制手段進行管理網(wǎng)格邊界測量繪制確界成圖。本文以其他地級市社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪項目為例，通過項目實踐經(jīng)驗總結(jié)，分析研究社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪的技術(shù)路線與工序流程，以期為其他同類網(wǎng)格邊界測繪項目提供參考。

1.目標和主要工作內(nèi)容

1.1 項目建設(shè)目標

社會綜合治理網(wǎng)格邊界圖層數(shù)據(jù)是“數(shù)字政府”建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的組成部分，也是推進社會治理現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)性工作。網(wǎng)格邊界測繪工作要踐行共建共治共享理念，最大限度整合各層級的行政資源、社會資源、公共服務(wù)資源和市場資源。依托基層社會治理網(wǎng)格邊界，精準劃分人、地、物、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)的歸屬，同時政府各管理部門將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)精準導(dǎo)入管理網(wǎng)格中，最終形成基層綜合治理網(wǎng)格“一張圖”，進一步深化拓展基礎(chǔ)社會治理綜合服務(wù)管理工作數(shù)據(jù)支撐，為提供“組團式服務(wù)”打下基礎(chǔ)。

1.2 主要工作內(nèi)容

遵循省委政法委和省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的項目要求，執(zhí)行《全球定位系統(tǒng)實時動態(tài)測量（RTK）技術(shù)規(guī)范》等國家行業(yè)標準規(guī)范；參照現(xiàn)有行政界線等基礎(chǔ)界線、衛(wèi)星遙感影像圖與自然地理布局劃分原則；通過溝通協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府、黨委、綜治部門落實網(wǎng)格邊界繪制、實地踏勘與糾偏確界；最后將網(wǎng)格邊界測繪數(shù)據(jù)成果逐級提交審核與數(shù)據(jù)入庫。

2.項目技術(shù)路線與工序流程

2.1 項目技術(shù)路線

2.1.1 網(wǎng)格邊界繪制

網(wǎng)格邊界線繪制工作主要包括內(nèi)業(yè)矢量繪制、外業(yè)踏勘糾偏、確界成圖的作業(yè)方法。通過對地級市各級行政區(qū)劃界線、地形地貌和城鎮(zhèn)村落分布的分析與各級主管部門負責(zé)人溝通，在內(nèi)業(yè)工作中進行初步繪制網(wǎng)格邊界，在外業(yè)與基層網(wǎng)格員進行網(wǎng)格邊界踏勘糾偏。將網(wǎng)格邊界核實數(shù)據(jù)資料匯總，逐級確界成圖。

2.1.2 網(wǎng)格邊界劃分原則

（1）行政區(qū)劃分要求：不得跨越行政區(qū)劃，村（居）委會劃定單元網(wǎng)絡(luò)，原則上作為最大單元網(wǎng)格的邊界。

（2）歷史沿革要求：對照原管理網(wǎng)格符合劃分標準，可沿用原網(wǎng)格邊界線或在此基礎(chǔ)上適當(dāng)微調(diào)。

（3）便于識別要求：盡量以道路、圍墻、河流等明顯特征地物作為分界，方便管理。

（4）專屬要求：網(wǎng)格之間邊界應(yīng)無縫拼接，不可重疊或遺漏。管理網(wǎng)格劃分如遇到開放式城中村、工業(yè)園區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、住宅區(qū)、鐵路、車站、地鐵、水庫、自然保護區(qū)等，盡量保證區(qū)域的完整性。

（5）工作量均衡要求：管理網(wǎng)格的劃分，具體以地區(qū)布局需求為準。各地結(jié)合自身實際情況，綜合考慮網(wǎng)格面積大小、內(nèi)部管理要素、網(wǎng)格人數(shù)配比、其他部門業(yè)務(wù)量等因素的前提下，合理制定符合本地實際的管理網(wǎng)格劃分原則。

（6）地理布局要求：網(wǎng)格單元按照基礎(chǔ)地理要素進行劃分，對于不同的地理要素，應(yīng)充分考慮、協(xié)調(diào)后采用相應(yīng)的劃分規(guī)則[1]。

2.1.3 網(wǎng)格邊界繪制技術(shù)要求

（1）技術(shù)方法要求

上級網(wǎng)格必須完全包含下級網(wǎng)格；

與其他區(qū)縣相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街邊界必須和縣區(qū)邊界吻合（特殊爭議區(qū)域除外）；

下級網(wǎng)格與所屬上級網(wǎng)格如有邊界接邊，必須正確接邊；

同級網(wǎng)格邊界必須正確接邊，無縫拼接，不得出現(xiàn)重疊或遺漏。

（2）數(shù)據(jù)屬性要求

根據(jù)各地數(shù)字政府的相關(guān)規(guī)劃，對于本次網(wǎng)格邊界測繪數(shù)據(jù)，要協(xié)同技術(shù)支撐單位做好數(shù)據(jù)的審驗以及本地入庫，按照省級統(tǒng)一規(guī)定的格式進行對接導(dǎo)入[2]。

2.2 工序流程

在實際作業(yè)中，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源和管理區(qū)域因為城鎮(zhèn)建設(shè)等原因存在差異變化，充分利用3S技術(shù)，按照相關(guān)省級標準進行社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪工作。因此，本文網(wǎng)格邊界測繪工作采用自上而下的管理方式，內(nèi)業(yè)繪制、外業(yè)踏勘和確界成圖相結(jié)合的作業(yè)方式，完成縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、村居三級網(wǎng)格邊界測繪工作。具體作業(yè)流程如圖1所示。

圖1 網(wǎng)格邊界測繪工作流程圖

3.數(shù)據(jù)資源共享

社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪是“數(shù)字政府”建設(shè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)組成部分，需要政府各部門數(shù)據(jù)資源共享整合發(fā)揮整體管理效用。本文整合公安、民政、自然資源、綜治中心等部門數(shù)據(jù)成果，以民政局的村居行政界線為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)劃分網(wǎng)格，結(jié)合自然資源局的村居網(wǎng)格界線與衛(wèi)星遙感影像圖、綜治中心網(wǎng)格人員區(qū)域信息及公安局人口調(diào)查情況，通過村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、縣區(qū)三級逐級協(xié)商上報，最終形成網(wǎng)格信息清單，并以此作為網(wǎng)格邊界劃分數(shù)據(jù)清單。

4.工作底圖制作

工作底圖采用自然資源局提供的1∶1 000衛(wèi)星遙感影像圖與地籍區(qū)地籍子區(qū)，然后將現(xiàn)有行政區(qū)劃界線數(shù)據(jù)與綜治網(wǎng)格信息數(shù)據(jù)圖層重疊繪制在衛(wèi)星遙感影像圖中相關(guān)標志地物上，并分析與行政界線不一致的網(wǎng)格邊界線，明顯標注，確界時重點進行踏勘核實。

村居邊界線踏勘時以行政村居為單位輸出圖紙，完整界線以A2紙張單幅圖表示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街網(wǎng)格邊界線確界時以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街行政邊界線為單位輸出圖紙，完整界線以A1紙張單幅圖表示，如圖2所示。

表1 數(shù)據(jù)資源分類表

圖2 工作底圖示范圖

5.網(wǎng)格邊界確界

網(wǎng)格邊界確界工作是網(wǎng)格邊界測繪中的一個主觀調(diào)查性工作重點，也是在項目推進中一個容易造成矛盾糾紛的人為因素。因此，為了保證網(wǎng)格邊界數(shù)據(jù)的合理合規(guī)，要求外業(yè)踏勘人員在進行網(wǎng)格邊界確界工作中必須遵循以下原則：

自上而下原則：網(wǎng)格邊界確界工序流程要按照縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街—村社區(qū)順序進行，如果在進行下一級邊界確界時和上一級邊界有沖突的，應(yīng)遵循上一級邊界，如確需改動的，應(yīng)獲得上一級邊界單位的書面簽字蓋章同意。

邊界清晰原則：內(nèi)業(yè)繪制人員在參考外業(yè)踏勘人員口頭與書面描述情況進行邊界劃分時，應(yīng)該參照現(xiàn)有的最大比例尺的原始資料進行分析繪制，并在邊界劃分線段中加上劃分說明。內(nèi)業(yè)繪制作業(yè)過程ArcGIS軟件應(yīng)打開捕捉開關(guān)，保證數(shù)據(jù)的拓撲關(guān)系。

爭議邊界現(xiàn)場確認：如果相鄰邊界行政單位在內(nèi)業(yè)繪制階段無法就爭議區(qū)域取得一致時，必須現(xiàn)場外業(yè)踏勘確認，現(xiàn)場確界應(yīng)重新繪制邊界確認圖，圖形比例尺不得小于1∶1 000，現(xiàn)場確界后必須有爭議雙方行政單位以及上級主管單位代表簽字認可并存檔。

簽字原則：縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、村居邊界在處理完爭議后，重新打印邊界確界圖，由網(wǎng)格邊界行政單位代表簽字認可并存檔。

單元網(wǎng)格劃分完成后應(yīng)重新進行向上一級的合并操作，與原有上一級網(wǎng)格進行套疊拓撲分析檢查，無誤后才能確界成圖。

所有網(wǎng)格邊界線的修改、爭議解決等，協(xié)商處理完畢后均需上報上級行政主管單位審核認可后存檔。

6.成果審核

測繪成果逐級審批，是實現(xiàn)網(wǎng)格邊界測繪工作落實責(zé)任倒查、保證質(zhì)量、統(tǒng)籌時效的機制保證。本文項目組織所有網(wǎng)格邊界測繪數(shù)據(jù)成果逐級審批，首先提交至區(qū)委政法委和區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局對數(shù)據(jù)進行審核，合格后提交至市委政法委和市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，復(fù)核合格后提交至省委政法委和省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，批準入庫存檔。

7.工作實際問題及解決方法

7.1 工作理解問題

社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪，是社會日常綜合治理管理網(wǎng)格邊界劃分，但是在實際工作中村居民與基層管理單位往往誤以為是土地行政權(quán)屬劃分，引起各類糾紛，干擾、阻撓工作開展。因此村（居）委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)統(tǒng)一思想，相應(yīng)召開基層干部工作推進會，明確傳達社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪工作的意義和作用。落實工作推進宣傳，做好村社居民群眾的解釋工作。

7.2 歷史遺留問題

社會綜合治理管理網(wǎng)格覆蓋區(qū)域存在權(quán)屬及管理糾紛長期難以解決，影響網(wǎng)格邊界劃分的準確性。縣區(qū)政府組織協(xié)調(diào)村（居）委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府暫時擱置糾紛，配合網(wǎng)格邊界劃分工作。

7.3 劃分標準與管理差異問題

網(wǎng)格邊界劃分標準與實際管理有著較大差異。因此在嚴格遵循省級要求劃分管理網(wǎng)格邊界基礎(chǔ)上，要結(jié)合實際巡查管理情況作相應(yīng)調(diào)整并逐級上報市級主管部門登記記錄。

7.4 數(shù)據(jù)保密問題

網(wǎng)格邊界測繪過程界線影像均屬于涉密測繪成果資料。由于項目的工作需要，服務(wù)單位可通過管理部門申請程序手續(xù)而獲得涉密測繪成果，但由于測繪企業(yè)工作人員多數(shù)缺乏保密意識，可能在獲得涉密資料后隨意拷貝發(fā)送。另有明知故犯者，利用測繪資料的重要性，在社會上謀取私利，導(dǎo)致測繪成果擴散泄密。因此，網(wǎng)格邊界測繪單位加強涉密測繪成果監(jiān)管，落實涉密測繪成果管理責(zé)任制是工作的重中之重[3]。

8.結(jié)束語

社會綜合治理管理網(wǎng)格邊界測繪，從測繪角度實現(xiàn)社會綜合治理管理網(wǎng)格劃分的空間精準定位，基礎(chǔ)單元網(wǎng)格之間不遺漏不重疊，全面劃分囊括人、物、地、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)，為“數(shù)字政府”精細化、數(shù)字化、網(wǎng)格化社會服務(wù)管理打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。