國(guó)土空間規(guī)劃后村莊規(guī)劃研究

廣州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 楊光

一、背景

2022年我國(guó)發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中提到“統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定村莊分類，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并”①，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃是村莊建設(shè)發(fā)展中重要的一環(huán)。以往同一片鄉(xiāng)村空間多種規(guī)劃同時(shí)并存，內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)、發(fā)揮作用等有所不同，不可避免地造成規(guī)劃間存在不一致甚至矛盾的情況出現(xiàn)。國(guó)土空間規(guī)劃后，將國(guó)土和規(guī)劃部門統(tǒng)一形成自然資源部門，減少了規(guī)劃矛盾的情況。

二、傳統(tǒng)村莊規(guī)劃體系特點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)村治理從自治到國(guó)家統(tǒng)一管理，形成政府主導(dǎo)、村民參與的模式

鄉(xiāng)村治理在我國(guó)主要經(jīng)歷農(nóng)耕文明的鄉(xiāng)村自治時(shí)期、以國(guó)家統(tǒng)一管理為特征的人民公社時(shí)間、以“蘇南模式”為代表的鄉(xiāng)政村治時(shí)期、以提高空間治理效能為目標(biāo)的政府主導(dǎo)村莊參與時(shí)期[1]。鄉(xiāng)村治理從自治到國(guó)家統(tǒng)一管理，再到政府主導(dǎo)、村民參與的過(guò)程，村莊規(guī)劃的編制思路也從自上而下的編制，越來(lái)越多地考慮到村民的基本需要的轉(zhuǎn)化。

（二）村莊發(fā)展從附屬城鎮(zhèn)到獨(dú)立統(tǒng)籌

改革開(kāi)放后，我國(guó)村莊規(guī)劃體系從附屬于城鎮(zhèn)到獨(dú)立統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村規(guī)劃的獨(dú)立的主體地位和鄉(xiāng)村本位思維得到確立[2]。在2006年以前，鄉(xiāng)村規(guī)劃處于無(wú)據(jù)可依階段，鄉(xiāng)村屬于從屬于城市的階段。在《縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法》（建設(shè)部2006年）頒布后，縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制內(nèi)容開(kāi)始明確，但村仍是作為鎮(zhèn)的附屬，沒(méi)有編制獨(dú)立的村莊規(guī)劃高層次指引，各地編制的村莊規(guī)劃處于被動(dòng)的狀態(tài)，制約了村莊的有序發(fā)展。在2006年到2018年間，村莊越來(lái)越得到重視，村莊規(guī)劃也處于長(zhǎng)期探索的階段。在2018年《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布之后，鄉(xiāng)村開(kāi)始走向舞臺(tái)中央，不再作為城鎮(zhèn)建設(shè)的附屬，各地也在多輪探索以村莊發(fā)展為導(dǎo)向的村莊規(guī)劃。

（三）村莊規(guī)劃“多規(guī)分立”到“多規(guī)合一”

國(guó)土空間規(guī)劃前村莊規(guī)劃編制體系主要有兩套系統(tǒng)，一套是原住建系列下的村莊規(guī)劃，參考住建部門在2014年7月發(fā)布的村莊規(guī)劃用地分類指南編制的規(guī)范、指引及通知②；另一套是原國(guó)土系統(tǒng)下的村莊規(guī)劃，參考原國(guó)土資源部在2017年9月發(fā)布的村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則編制的規(guī)范、指引及通知③。

總體上看，住建系列的村莊規(guī)劃，側(cè)重于居民點(diǎn)（自然村）的規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)等，對(duì)行政村村域的研究相對(duì)薄弱；國(guó)土系列的村莊規(guī)劃，側(cè)重于行政村村域?qū)用娴耐恋乩冒才?、永久基本農(nóng)田保護(hù)和土地整理等，對(duì)于居民點(diǎn)（自然村）物質(zhì)空間環(huán)境的改善提升關(guān)注較少（見(jiàn)表1）。

表1 村莊規(guī)劃系統(tǒng)總結(jié)

國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)期，各省自然資源部門編制的村莊規(guī)劃指南，總體來(lái)說(shuō)結(jié)合了原體系的優(yōu)點(diǎn)，將實(shí)施性與控制性結(jié)合起來(lái)。重點(diǎn)內(nèi)容聚焦在總體目標(biāo)、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、建設(shè)用地布局、近期建設(shè)規(guī)劃。成果上簡(jiǎn)化了村莊規(guī)劃成果內(nèi)容，側(cè)重于宏觀控制，減少了具體自然村的詳細(xì)設(shè)計(jì)內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

表2 省村莊規(guī)劃系統(tǒng)總結(jié)

三、國(guó)土空間規(guī)劃后村莊規(guī)劃面臨的問(wèn)題

（一）發(fā)展與保護(hù)的矛盾

國(guó)土空間背景下，村莊的發(fā)展需要在建設(shè)與保護(hù)中找到平衡，建設(shè)與保護(hù)的矛盾主要體現(xiàn)在空間上的矛盾，村莊的生態(tài)用地、耕地的保護(hù)與建設(shè)用地的擴(kuò)張是矛盾的主要表現(xiàn)形式。

1.村莊建設(shè)發(fā)展用地與保護(hù)的矛盾

原土地利用規(guī)劃將地勢(shì)較為平坦、土壤條件較好的耕地用地劃定為永久基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目的。建設(shè)用地也是優(yōu)先選擇平坦的用地，將平坦的用地劃定為永久基本農(nóng)田，雖然保護(hù)了耕地，同時(shí)限制了村莊建設(shè)用地的落地，使村民新增產(chǎn)業(yè)用地的需要得不到滿足。村民提出的建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)在空間上高度重合，村莊如何在落實(shí)保護(hù)的基礎(chǔ)上建設(shè)發(fā)展，是國(guó)土空間后村莊規(guī)劃的核心工作之一。

2.公共設(shè)施用地建設(shè)與保護(hù)的矛盾

部分位于山地的村莊，沒(méi)有辦法與集鎮(zhèn)共用集中的供水方式及污水處理方式，需要分散建設(shè)此類公共設(shè)施。供水設(shè)施往往是建于山地，處于生態(tài)保護(hù)紅線周邊的村莊，被生態(tài)保護(hù)紅線包圍，不能在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的山地新建相關(guān)設(shè)施，限制了村莊供水條件。污水處理設(shè)施常建于河邊無(wú)人地帶，而這些地方往往會(huì)劃定為永久基本農(nóng)田，按現(xiàn)行規(guī)定無(wú)法在永久基本農(nóng)田落實(shí)相關(guān)設(shè)施。村莊建設(shè)公墓，能更有效地節(jié)約用地，但居民墓地選址與林地保護(hù)在空間上亦高度重合。這些情況，都嚴(yán)重制約了村莊生活基礎(chǔ)條件的改善。鄉(xiāng)村建設(shè)的收縮是大的趨勢(shì)[3]，但村民的思維觀念依然難以轉(zhuǎn)變，建設(shè)和保護(hù)的矛盾在村莊發(fā)展中的問(wèn)題需要重點(diǎn)進(jìn)行解決。

（二）村民法律法規(guī)意識(shí)淡薄

村民法律法規(guī)意識(shí)較為淡薄，村莊規(guī)劃編制后很難執(zhí)行。村莊在規(guī)劃執(zhí)行和管理層面，專業(yè)技術(shù)人員缺少，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理隊(duì)伍力量薄弱，法律法規(guī)知識(shí)較少，在村莊規(guī)劃編制的過(guò)程中，容易存在誤解與政策說(shuō)明不到位。

1.缺乏遵守法定規(guī)劃的基本意識(shí)

村莊規(guī)劃編制的過(guò)程中，村民的要求有時(shí)會(huì)突破底線要求，使得村莊規(guī)劃難以推進(jìn)。村莊規(guī)劃的法律法規(guī)意識(shí)淡薄主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是對(duì)規(guī)模控制缺乏意識(shí)，村民要求超過(guò)實(shí)際需求的建設(shè)用地規(guī)模，突破了村莊規(guī)劃所規(guī)定的建設(shè)容量；二是永久基本農(nóng)田保護(hù)意識(shí)淡薄，要求建設(shè)用地設(shè)置在臨近現(xiàn)有村莊旁的永久基本農(nóng)田；三是要求改變生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)，調(diào)整為園地或其他農(nóng)用地以提高經(jīng)濟(jì)收益；四是對(duì)村莊規(guī)劃的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，村民存在懈怠情緒，參與的積極性不高。在村莊規(guī)劃的過(guò)程中，這幾種情況考驗(yàn)了村莊規(guī)劃工作的溝通能力與基層政府的執(zhí)行能力。

2.缺乏基層專業(yè)人員技術(shù)指導(dǎo)

在村莊基層組織中，城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)專業(yè)人才極度缺乏。城市對(duì)村莊人才的虹吸，使村莊的人才日益凋敝，村莊出現(xiàn)了“空心化”的現(xiàn)象，在村中常住的多是老人及小孩[4]。在村莊發(fā)展建設(shè)的過(guò)程中，村民在選擇建設(shè)用地時(shí)，一般是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，使用自己村的農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)，申請(qǐng)建設(shè)用地需要向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)，而鎮(zhèn)級(jí)人民政府缺乏對(duì)建設(shè)用地選址的合規(guī)性進(jìn)行技術(shù)審查的專業(yè)技術(shù)人員，無(wú)法對(duì)合規(guī)性進(jìn)行審查，出現(xiàn)占用不符合規(guī)劃的建設(shè)用地審批，產(chǎn)生行政風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法有效引導(dǎo)村莊建設(shè)的有序進(jìn)行。

（三）實(shí)施中規(guī)劃項(xiàng)目與實(shí)際建設(shè)有偏差

建設(shè)的不確定性體現(xiàn)項(xiàng)目用地落實(shí)上，易出現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)施不同的情況，主要有用地供給的不確定性與資金供給的不確定性?，F(xiàn)今村莊一般不再新增建設(shè)用地規(guī)模，村莊僅能通過(guò)用地調(diào)整進(jìn)行規(guī)模的騰挪，對(duì)村莊居民點(diǎn)涉及的土地利益及權(quán)屬等有調(diào)整，使公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目選址變動(dòng)較大，在利益難以協(xié)調(diào)的村莊這種情況尤為明顯。

村莊發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的、系統(tǒng)的工程，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、培育壯大產(chǎn)業(yè)、改善民居環(huán)境，都需要巨大的資金投入。目前村莊規(guī)劃建設(shè)資金主要來(lái)源于省、市、縣三級(jí)的財(cái)政撥款，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲取的部分收益。存在吸納第三方資金難度大，涉農(nóng)項(xiàng)目資金聚集效益差，村莊建設(shè)過(guò)度依賴下?lián)艿馁Y金建設(shè)，往往是資金使用完畢時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目同步結(jié)束，造成建設(shè)項(xiàng)目少于規(guī)劃的情況。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)問(wèn)題

同一地區(qū)的村莊在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上有較強(qiáng)的同質(zhì)性。在規(guī)劃的過(guò)程中，相鄰的村莊發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦往往相近，使得在編制村莊規(guī)劃的過(guò)程中，要求“一村一品”有時(shí)脫離了村莊的實(shí)際情況。筆者在編制規(guī)劃的過(guò)程中，某鎮(zhèn)的五個(gè)村共享一條景觀本底條件好的河流，將五個(gè)村的規(guī)劃分開(kāi)編制，分開(kāi)征詢意見(jiàn)，難進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

四、國(guó)土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃建議

（一）底線思維與準(zhǔn)入條件

空間規(guī)劃的改革為全域全要素空間的統(tǒng)籌提供了契機(jī)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)面向管理和實(shí)施，實(shí)施底線思維與準(zhǔn)入條件能更好地在保護(hù)的基礎(chǔ)上謀發(fā)展（見(jiàn)圖1）。在永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)?？偭?、防災(zāi)與減災(zāi)上，設(shè)置底線要求，明確底線不得突破。在不違背底線控制的其他情況下，設(shè)置明確的準(zhǔn)入條件，對(duì)建設(shè)用地的騰挪、農(nóng)用地調(diào)整、住宅建筑風(fēng)格、道路兩側(cè)等設(shè)置相關(guān)條件。

圖1 底線思維與準(zhǔn)入條件示意圖

（二）駐村規(guī)劃師機(jī)制

駐村規(guī)劃師機(jī)制能雙向地幫助村莊發(fā)展，村民的動(dòng)態(tài)能較快反映給駐村規(guī)劃師。駐村規(guī)劃師也能通過(guò)自身的專業(yè)技術(shù)能力，向村莊及基層管理者普及規(guī)劃和土地管理相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。村莊規(guī)劃的過(guò)程是動(dòng)員村民、組織村民、教化村民的過(guò)程，需要向村民普及法律、法規(guī)等相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展在生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田保護(hù)的構(gòu)架下進(jìn)行，樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先和底線管控的基本意識(shí)。村莊規(guī)劃師下沉到村的過(guò)程中，能實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，真正貼近鄉(xiāng)村的實(shí)際需求，不斷提升鄉(xiāng)村基層治理的水平，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）建設(shè)項(xiàng)目分級(jí)

從我國(guó)城鎮(zhèn)化的宏觀趨勢(shì)來(lái)看，村莊的建設(shè)總量會(huì)收縮[5]。對(duì)項(xiàng)目的重要性進(jìn)行分級(jí)分類后，村莊在面對(duì)未來(lái)建設(shè)用地減量時(shí)，可以對(duì)減量的規(guī)模、范圍、時(shí)序及可操作的方案進(jìn)行明確。明確建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)緊迫性等級(jí)，集中資金與土地供應(yīng)到急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)篩選后，將建設(shè)項(xiàng)目分為基礎(chǔ)項(xiàng)目與提升項(xiàng)目，將有限的資金與土地落實(shí)到必要性高的項(xiàng)目上，使得規(guī)劃能更好地應(yīng)用到建設(shè)中，形成指導(dǎo)建設(shè)的村莊規(guī)劃。

（四）連片編制村莊規(guī)劃

強(qiáng)化同質(zhì)村莊之間的聯(lián)動(dòng)與合作，村莊規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)空間布局采用幾村共建或鎮(zhèn)域統(tǒng)籌的方法。在鎮(zhèn)級(jí)層面進(jìn)行用地、資金的統(tǒng)籌，形成規(guī)劃合力，避免各村之間的不良競(jìng)爭(zhēng)。村莊的土地資源利用低效，需要以全域土地綜合整治的思路，以鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)的方式編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模和空間布局。

注釋

①國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)。

②住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《村莊規(guī)劃用地分類指南》的通知（建村［2014］98號(hào)）。

③國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2017〕26號(hào)）。