集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力評價
——以常州市新北區(qū)為例

江蘇常地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估勘測規(guī)劃有限公司 孟航宇，張杰，楊天文

一、引言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴張，一方面，城市建設(shè)用地不足問題日益突出；另一方面，農(nóng)村有豐富的土地資源，卻不能直接用于城市經(jīng)濟建設(shè)。十八大以來，我國深化農(nóng)村土地改革，十八屆三中全會明確提出，在符合土地用途管制和規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以按照國有土地同權(quán)同價原則上市流轉(zhuǎn)，并且在全國選取了常州市武進區(qū)等33個地區(qū)作為農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，并取得了初步的成效[1]。2020年新修改的土地管理法更是破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙，意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的成果向全國推廣。為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，新北區(qū)積極開展入市工作，因此在入市工作開展前，需要對新北區(qū)境內(nèi)的集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀進行調(diào)查,對潛力進行分析。通過搜集新北區(qū)土地利用資料,實地調(diào)查了解集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀,并在數(shù)據(jù)整理的基礎(chǔ)上,對入市潛力進行分析，以期能夠為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供一些決策參考[2]。

二、新北區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查

摸清集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的關(guān)鍵部分，因此集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查是基礎(chǔ)性工作，主要包括：一是摸清集體建設(shè)用地情況，了解入市存量和潛在增量。通過衛(wèi)星遙感影像圖、第三次國土調(diào)查成果和歷年土地利用數(shù)據(jù)庫，結(jié)合圖上作業(yè)、無人機航拍和實地勘測等手段多維調(diào)查新北區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量現(xiàn)狀，全面核算現(xiàn)有可入市規(guī)模。二是厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰擬入市土地的權(quán)益主體。依托鎮(zhèn)（街道）、村委和中心所，結(jié)合農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)登記工作，核查集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)證情況，全面厘清集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系[3]。

在摸清新北區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布、現(xiàn)狀及權(quán)屬等信息后，進行標(biāo)圖入庫，構(gòu)建新北區(qū)集體建設(shè)經(jīng)營性用地數(shù)據(jù)庫，用于后期的分析評價。（見圖1）

圖1 調(diào)查工作程序流程圖

三、入市潛力評價體系

（一）入市因素及潛力分區(qū)

影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的因素主要包括規(guī)劃符合性、地理條件、土壤污染、權(quán)屬爭議、權(quán)利人意愿、成本收益和區(qū)位條件等。在入市方案編制過程中，需結(jié)合地方實際，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地評價指標(biāo)體系，運用科學(xué)的分區(qū)方法，合理劃分集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力級別?？蓜澐譃椋哼m宜入市區(qū)、潛在入市區(qū)、不宜入市區(qū)等。不同潛力區(qū)的入市程序、入市方案等安排不同[4]。

其中，適宜入市區(qū)是指符合規(guī)劃管控和產(chǎn)業(yè)政策要求，在環(huán)境安全和產(chǎn)權(quán)明晰等底線標(biāo)準(zhǔn)方面不存在風(fēng)險制約，可由土地管理部門納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供應(yīng)計劃的地塊。潛在儲備區(qū)是指存在規(guī)劃不符、權(quán)屬爭議、土壤污染等制約因素，待采取調(diào)規(guī)、確權(quán)、整治、修復(fù)等改良治理手段將相關(guān)制約因素消除后，方可由土地管理部門納入入市計劃的地塊。不宜儲備區(qū)是指不符合規(guī)劃管控要求、無入市必要性、環(huán)境安全無法達標(biāo)、權(quán)屬糾紛無法解決以及自然地理條件不適宜儲備的區(qū)域。

（二）入市評價體系

本次分級采取多因子評價模型，從入市難度和地塊價值兩大方面考慮，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力分級評價指標(biāo)體系，通過對影響土地入市潛力的要素進行疊加擬合分析，對土地入市潛力進行分類分級評價，篩選出綜合潛力較高的地塊，為后續(xù)的入市重點單元和地塊劃定打下基礎(chǔ)[5]。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力分級評價指標(biāo)的權(quán)重能夠反映評價因素對土地入市潛力的影響程度，評價因素對土地入市潛力影響力越大，權(quán)重越大。根據(jù)此次評價目的，本文采用層次分析法(AHP)并結(jié)合特爾菲法確定權(quán)重值。最后得出各指標(biāo)和分指標(biāo)權(quán)重。（見圖2）

圖2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力分級評價

1.難度因素指標(biāo)體系

地塊入市難度主要與地塊自身情況相關(guān)，難度較高的地塊，可能造成入市工作周期拉長、手續(xù)煩瑣、成本增加、協(xié)調(diào)困難等，影響地塊入市，對入市工作起制約性作用，此次設(shè)定難度因素權(quán)重為0.65。

收儲難度方面，主要包括規(guī)劃情況、環(huán)境狀況、利用現(xiàn)狀三方面，具體制定了用途管制、規(guī)劃用途、污染狀況、權(quán)屬狀況、登記狀況、使用情況等六個評價因子。

(1)規(guī)劃情況：包括用途管制和規(guī)劃用途兩項評價因子。根據(jù)新北區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法規(guī)定，入市地塊范圍為國土空間規(guī)劃（村莊規(guī)劃）確定的工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途（商品住房開發(fā)除外）。規(guī)劃符合條件很大程度上決定地塊能否入市，故設(shè)定權(quán)重較高。

(2)環(huán)境狀況：主要通過環(huán)境污染狀況來表征，地塊的污染狀況很大程度上影響地塊入市開發(fā)建設(shè)。

(3)利用現(xiàn)狀：包括權(quán)屬狀況、登記狀況和使用情況三項評價因子。根據(jù)入市管理辦法，擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地需依法完成集體土地所有權(quán)登記；村組集體雖然是集體土地所有權(quán)人，但作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施主體公信力不足，用地單位存有疑慮，更傾向鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織作為入市主體；部分流轉(zhuǎn)的地塊短時間內(nèi)較難收回重新入市，更易形成糾紛，故更傾向于閑置或者集體自營的地塊。（見表1）

表1 入市難度指標(biāo)評價因子一覽表

2.價值因素指標(biāo)體系

地塊入市價值一般受區(qū)位、環(huán)境、區(qū)域輻射、供應(yīng)價值和可能性等因素影響，是潛力地塊的優(yōu)勢條件，決定地塊是否值得入市。此次設(shè)定價值因素權(quán)重為0.35。入市價值方面，主要包括地塊形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展前景等方面，具體制定了連片度、規(guī)整度、對外道路通達度、商服設(shè)施覆蓋度、重點發(fā)展平臺覆蓋度等。

(1)地塊形態(tài)：包括連片度和規(guī)整度兩項評價因子。適宜的地塊規(guī)模有利于開發(fā)建設(shè)，大面積地塊在土地市場更受青睞；地塊的形狀對開發(fā)建設(shè)有很大影響，本文通過規(guī)整度表征地塊形狀，具體公式為：地塊規(guī)整度=4/地塊周長。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施：包括對外交通通達度和商服設(shè)施覆蓋度兩項評價因子。對外交通通達度通過一定范圍內(nèi)所擁有的高鐵站、高速口來評價；商服設(shè)施覆蓋度通過一定范圍內(nèi)擁有的大型商業(yè)體、批發(fā)市場來評價。

(3)發(fā)展?jié)摿Γ和ㄟ^重點發(fā)展平臺覆蓋度來表征未來開發(fā)建設(shè)前景。（見表2）

表2 入市價值指標(biāo)評價因子一覽表

（三）入市潛力測算

1.潛力值計算

通過上文構(gòu)建的評價體系，采用加權(quán)求和法得到各個評價地塊的評價因子指數(shù)和指標(biāo)值，最后利用下面公式得到總分值，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力綜合分值。

式中：Wk—第i項評價因子的權(quán)重；

βk—第i項評價因子的得分值。

入市潛力綜合分值=入市難度分值X入市難度權(quán)重+入市價值分值X入市價值權(quán)重。

2.潛力值分區(qū)

根據(jù)入市潛力綜合分值，聚類分析方法可以對多因素及其之間的相似性程度進行分析，來研究對象之間的差異，是定量研究地理事物分類問題和地理分區(qū)問題的重要方法。本研究通過SPSS軟件對地塊的入市潛力綜合分值進行聚類分析，根據(jù)地塊潛力分值的高低劃分了三個指標(biāo)分級。（見表3）

表3 入市潛力分區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)

（四）潛力分析結(jié)果與對策

根據(jù)入市潛力評價指標(biāo)，綜合分析出有242宗，合2308畝屬于適宜入市區(qū)，占比為13.9%。對于適宜入市區(qū)的入市建議是：鼓勵適宜入市區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接上市，既有利于盤活存量低效集體建設(shè)用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權(quán)益，明顯優(yōu)于國有土地征收。

有1654宗地塊，合11445畝屬于潛在入市區(qū)，占比為69.3%。入市建議是：按照節(jié)約集約的原則，經(jīng)各方協(xié)調(diào)一致，采取布局調(diào)整等調(diào)整后方式入市。

有650宗， 合 計2773畝地塊屬于不宜入市區(qū)，占比為16.8%。對于不宜入市區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以在依據(jù)國土空間規(guī)劃（村莊規(guī)劃）統(tǒng)一開展國土空間綜合整治，重新劃分宗地并調(diào)整確定產(chǎn)權(quán)歸屬后，按照新的規(guī)劃條件入市。

四、結(jié)論

本文在集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力分析潛力評價指標(biāo)體系，并以常州市為例開展了實證研究，主要結(jié)論如下：

（1）基于對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力的理解，研究分別從入市難度和入市價值兩個方面建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力的指標(biāo)體系。（2）研究所構(gòu)建的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力大小方法體系，是基于經(jīng)營性建設(shè)用地在指標(biāo)因子選取、權(quán)重賦值等具體量化方面的差異，在定級因素權(quán)重等方面的量化保持其差異性，是一種統(tǒng)分結(jié)合的處理方式。（3）通過對新北區(qū)實證研究，可入市潛力可分為三個等級，其中潛在入市區(qū)數(shù)量占比最大。（4）本研究屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期研究階段，可為地方政府選擇入市試點提供一定的依據(jù)與借鑒。該項目指標(biāo)體系的可行性和實際應(yīng)用效果仍需進一步調(diào)查、論證，現(xiàn)實可行性更多在于涉及具體利益相關(guān)方的入市意愿調(diào)查，潛力測算方法有待進一步優(yōu)化。