環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的若干問題與科技管理對策建議

馬艷

（南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，江蘇 南京 210023）

改革開放以來，中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展帶來了日漸突出的生態(tài)環(huán)境問題。發(fā)達國家上百年工業(yè)化進程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在中國呈集中式、爆發(fā)式出現(xiàn)。資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢嚴(yán)峻，一系列生態(tài)環(huán)境問題層出不窮，給經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響，引起國家和社會各界對環(huán)境保護的日益重視。近年來，黨中央、國務(wù)院對推動生態(tài)文明建設(shè)和加強生態(tài)環(huán)境保護作出了一系列重大決策部署。2013—2016年，國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，系統(tǒng)推進環(huán)境治理；2014年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”；2018年，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”寫入憲法。這一系列法律法規(guī)和舉措的出臺帶動了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟新的增長點，為環(huán)境污染攻堅戰(zhàn)的推進提供了重要支撐。

黨的十九屆五中全會指出，目前中國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但創(chuàng)新能力還不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。環(huán)保產(chǎn)業(yè)也面臨同樣的問題。目前國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)已基本形成領(lǐng)域覆蓋全面、產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，但面向高質(zhì)量發(fā)展的需求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新仍有短板，許多關(guān)鍵問題亟待突破。

1 中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新的現(xiàn)狀

近年來，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，環(huán)?？萍妓椒€(wěn)步提升，部分技術(shù)領(lǐng)域已達到國際先進甚至領(lǐng)先水平。

1.1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)快速增長

中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)保持較快增長。據(jù)《2020中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》[1]統(tǒng)計，2019年全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入約1.78萬億元，同比增長約11.3%，其中，環(huán)境服務(wù)營業(yè)收入約11 200億元，同比增長約23.2%。截至2020-09，環(huán)保企業(yè)A股上市111家，海外上市25家，新三板224家。據(jù)測算，實施生態(tài)環(huán)境部打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復(fù)、水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等污染防治攻堅戰(zhàn)“七大”戰(zhàn)役期間，環(huán)保領(lǐng)域的投資總需求約3.6萬億元，其中1.3萬億元用于直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的直接貢獻率從2004年的0.3%上升到2019年的3.1%，對國民經(jīng)濟的貢獻總體呈上升趨勢。

1.2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新總體發(fā)展態(tài)勢良好

首先是研發(fā)投入穩(wěn)步提高。2019年，全國重點環(huán)保企業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費共支出158.7億元，占營業(yè)收入比例為3.4%，占比同比保持穩(wěn)定，企業(yè)平均研發(fā)經(jīng)費額高出2018年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均水平31%，其中噪聲與振動控制、固廢處理處置與資源化、水污染防治、大氣污染防治領(lǐng)域的投入占比高于平均水平，土壤修復(fù)領(lǐng)域、環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域相對較低。其次是行業(yè)高學(xué)歷、高級技術(shù)職稱人員占比較高。環(huán)保產(chǎn)業(yè)由于技術(shù)性和專業(yè)化程度較高，對高層次技術(shù)人員的依存度較高。目前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員約40萬人，其中高級技術(shù)職稱人員占6.1%，同比增長6.3%；研發(fā)人員8萬余人，其中22.8%具有碩士及以上學(xué)歷。不斷優(yōu)化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新奠定良好人才基礎(chǔ)。

1.3 科技創(chuàng)新能力穩(wěn)步提升

近年來，中國環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新能力不斷增強，環(huán)保工藝和技術(shù)裝備水平不斷提高，基本滿足中國生態(tài)環(huán)境污染治理技術(shù)需求。中國10%的環(huán)保技術(shù)已處于國際領(lǐng)跑水平，環(huán)保裝備領(lǐng)域?qū)＠麛?shù)量已位列全球第一。2019年，全國重點環(huán)保企業(yè)專利授權(quán)16 397項，參與制修訂標(biāo)準(zhǔn)1 182項。在大氣污染防治方面，袋除塵、燃煤電廠超低排放技術(shù)達國際先進水平，電除塵、垃圾焚燒發(fā)電等達到國際領(lǐng)先水平，VOCs治理技術(shù)與國際接軌；在水污染治理方面，技術(shù)水平基本與國際接軌，大多重點領(lǐng)域處于跟跑階段；在土壤修復(fù)方面，異位熱脫附和淋洗技術(shù)達到國際先進水平；在固廢處理處置方面，大規(guī)模垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)等達到國際領(lǐng)先水平，危險廢物、有機固廢處理技術(shù)與國際先進水平還有差距。

2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新存在的主要問題

當(dāng)前，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)處于由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點，環(huán)?？萍紕?chuàng)新雖然取得了長足的進步，但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

地方重工程輕技術(shù)，影響企業(yè)創(chuàng)新動力。目前，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的60%為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等公益性產(chǎn)業(yè)活動，40%為工業(yè)企業(yè)污染治理等產(chǎn)業(yè)活動。地方政府對環(huán)保公益性產(chǎn)業(yè)活動往往實施工程化組織和管理，以環(huán)保企業(yè)的資金實力、報價高低等作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，重建設(shè)、輕運維，同時對技術(shù)的先進性重視往往不足。擁有創(chuàng)新技術(shù)的科技型初創(chuàng)企業(yè)，對政府來說一般信用度較低，難以激發(fā)創(chuàng)新活力。另外，地方保護、設(shè)置排他性準(zhǔn)入門檻等現(xiàn)象仍然存在。這導(dǎo)致大部分企業(yè)仍以人力財力投入、銷售、工程等作為發(fā)展重點，嚴(yán)重削弱了企業(yè)自主創(chuàng)新的動力和能力。財政資金對企業(yè)研發(fā)的支持較弱。據(jù)統(tǒng)計，科技創(chuàng)新領(lǐng)域的財政經(jīng)費中，約87%的經(jīng)費支持了高校院所等研發(fā)主體。2016—2019年底，中央財政對環(huán)保領(lǐng)域科技創(chuàng)新累計投入經(jīng)費約93.43億元，其中對環(huán)保企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支持約11.62億元，占比僅為12.4%。其中，截至2018年，國家重點研發(fā)計劃環(huán)境領(lǐng)域5個重點專項（場地土壤污染成因與治理技術(shù)、大氣污染成因與控制技術(shù)研究、典型脆弱生態(tài)修復(fù)與保護研究、水資源高效開發(fā)利用、固廢資源化）中，環(huán)保企業(yè)共計獲得中央財政經(jīng)費支持7.47億元，占5個專項總投入經(jīng)費的10.6%；國家水體污染控制與治理科技重大專項中，企業(yè)共獲中央財政經(jīng)費支持4.15億元，占專項總投入經(jīng)費的18.2%。2019年，國家發(fā)改委、科技部《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2019〕689號）中，明確要加大對企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，國家重大科技專項、國家重點研發(fā)計劃支持的綠色技術(shù)研發(fā)項目由企業(yè)牽頭承擔(dān)的比例不少于55%。但就目前來看，中央財政科研經(jīng)費對環(huán)保企業(yè)的研發(fā)支持相對薄弱，距上述意見中提出的55%的目標(biāo)要求還存在很大差距。

科技成果多在高校院所，但轉(zhuǎn)化應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化水平低。高校和科研院所是中國環(huán)保科技創(chuàng)新與技術(shù)研發(fā)的重要主體，但目前高校院所研發(fā)的科技成果轉(zhuǎn)化率普遍不高，處于全球較低水平。中國每年取得的國家級重大科研成果超過3萬件，僅有20%左右的成果轉(zhuǎn)化并批量生產(chǎn)，其中能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模的大約只有5%；每年產(chǎn)出專利技術(shù)7萬多項，但專利實施率僅為10%[2]。同時，科技成果產(chǎn)業(yè)化水平較低，技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用脫節(jié)問題較突出。環(huán)境領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)目前多處于小試階段（占46%），發(fā)展到產(chǎn)業(yè)化階段的僅為21%。原創(chuàng)核心技術(shù)缺乏，國際競爭力薄弱。中國環(huán)境監(jiān)測等材料和精密制造有較強依賴的領(lǐng)域，尚與發(fā)達國家發(fā)展水平有較大差距。部分核心元器件（傳感器等）和高端儀器（如GC-MS、LC-MS）等仍存在一定的技術(shù)瓶頸，長期依賴進口，同時制造加工的標(biāo)準(zhǔn)化、智能化水平也不高。當(dāng)前中國55%的環(huán)保技術(shù)仍處于跟跑階段，整體上與國際領(lǐng)先水平存在5～10年的差距[3]。2001—2017年，中國環(huán)保行業(yè)核心專利數(shù)僅占全球?qū)＠麛?shù)的2.6%，遠低于美國和日本等國家的水平。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力亟待加強。

3 推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的科技管理對策建議

科技創(chuàng)新是環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動力，是美麗中國目標(biāo)順利實現(xiàn)的重要支撐?！蛾P(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2019〕689號）提出，要加快構(gòu)建以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研深度融合、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系完備、資源配置高效、成果轉(zhuǎn)化順暢的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境科技體制改革 激發(fā)科技創(chuàng)新活力的實施意見》（環(huán)科財〔2019〕109號）明確，要重點完善科技創(chuàng)新能力體系建設(shè)，打造高水平科技創(chuàng)新平臺，優(yōu)化科研立項，落實科技成果轉(zhuǎn)化政策，構(gòu)建支撐生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的科技創(chuàng)新格局。

為促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，亟需加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。當(dāng)前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迫切需要聚焦科技創(chuàng)新能力提升，構(gòu)建以科技創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的路徑?？萍疾吭?019年全國社會發(fā)展科技創(chuàng)新工作會議上指出，要統(tǒng)籌推動重大科技突破和技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，加強社發(fā)科技創(chuàng)新，為全面建成小康社會、實施三個污染攻堅戰(zhàn)、推動社會治理和治理能力建設(shè)提供系統(tǒng)支撐。創(chuàng)新管理手段、強化管理能力、提升管理水平，是推動科技創(chuàng)新的重要抓手。為進一步提升環(huán)?？萍紕?chuàng)新能力并帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從加強科技管理角度，提出如下對策建議。

3.1 構(gòu)建促進先進環(huán)保技術(shù)廣泛應(yīng)用的環(huán)境治理體系

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。為深入落實有關(guān)會議精神，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，也迫切需要推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。受到市場環(huán)境的限制，具有較高創(chuàng)新水平、但尚未大規(guī)模應(yīng)用的先進環(huán)保技術(shù)目前應(yīng)用和推廣難度較大。為提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總體科技水平，首先要探索構(gòu)建促進先進環(huán)保技術(shù)廣泛應(yīng)用的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境治理模式，為新技術(shù)、新裝備等提供鼓勵應(yīng)用的政策環(huán)境，并選擇基礎(chǔ)條件較好和創(chuàng)新發(fā)展意愿較強烈的地區(qū)先行先試，以逐步改觀地方政府重工程輕技術(shù)的局面。

產(chǎn)業(yè)政策方面，完善有利于先進環(huán)保技術(shù)推廣應(yīng)用的引導(dǎo)政策體系。一方面，建立環(huán)保技術(shù)第三方評估體系。技術(shù)評估和鑒定是環(huán)保科技創(chuàng)新的必要環(huán)節(jié)，可信的第三方評價有利于增加政府和市場對創(chuàng)新技術(shù)的信任度，增大創(chuàng)新技術(shù)被應(yīng)用單位采用的機會，但目前是該領(lǐng)域的缺失環(huán)節(jié)。國內(nèi)目前普遍缺乏能夠?qū)Νh(huán)境技術(shù)進行識別、鑒定的機構(gòu)[4]。建議政府加強環(huán)保技術(shù)評估體系建設(shè)，引導(dǎo)一批專業(yè)化機構(gòu)對環(huán)保創(chuàng)新技術(shù)進行鑒定、評估，并與需求端進行對接。另一方面，政府層面制定重點創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)創(chuàng)新首臺套裝備等先進技術(shù)裝備的引導(dǎo)推廣政策，在政府主導(dǎo)的公益工程中先行先試，為創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用提供友好的政策支持。另外，鼓勵作為應(yīng)用方的企業(yè)優(yōu)先采用環(huán)保先進工藝，對于引進新工藝進行試點的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠等獎補和激勵政策，引導(dǎo)企業(yè)增大對先進環(huán)保技術(shù)的投資。

標(biāo)準(zhǔn)體系方面，加快構(gòu)建綠色技術(shù)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)體系，提升技術(shù)創(chuàng)新能力和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化水平。中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模偏小、行業(yè)集中度較低，90%的企業(yè)是小型企業(yè)，缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力[5]。為推動環(huán)保行業(yè)科技進步，引導(dǎo)創(chuàng)新能力強的優(yōu)勢企業(yè)，通過產(chǎn)學(xué)研合作制定各環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指南，為中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供指導(dǎo)，帶動全行業(yè)的整體進步。優(yōu)先完善水、氣污染防治和土壤修復(fù)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定低碳經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范。

3.2 推動建立環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新體系

推動建立企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新體系中國的環(huán)保企業(yè)作為創(chuàng)新主體，產(chǎn)業(yè)技術(shù)和設(shè)備基礎(chǔ)仍較薄弱，科技創(chuàng)新水平較低，轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果動力不足，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密，技術(shù)開發(fā)投入不足，需進一步加強培育企業(yè)創(chuàng)新能力。

進一步強化企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。落實《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定的“國家重大科技專項、國家重點研發(fā)計劃支持的綠色技術(shù)研發(fā)項目由企業(yè)牽頭承擔(dān)的比例不少于55%”的要求，加強支持引導(dǎo)有創(chuàng)新能力的企業(yè)牽頭承擔(dān)有關(guān)國家項目，促進企業(yè)創(chuàng)新能力提高，并加強相關(guān)技術(shù)集成應(yīng)用。

加強產(chǎn)學(xué)研合作與深度融合。從國家重大需求出發(fā)，進一步完善生態(tài)環(huán)境相關(guān)重點專項科研項目指南的編制機制，引導(dǎo)企業(yè)和高校、科研院所協(xié)同編制，避免技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用脫節(jié)；增加生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)化項目，鼓勵企業(yè)主動了解高校、科研院所的創(chuàng)新成果，并對符合企業(yè)發(fā)展需求的成果進行轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，形成生態(tài)環(huán)?？萍紕?chuàng)新共同體；優(yōu)化重大生態(tài)環(huán)境科技集成示范項目的實施和管理，在申報、實施中充分發(fā)揮地方科技、環(huán)保管理部門的作用，引導(dǎo)地方加強政策管理創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的協(xié)同。

3.3 加強生態(tài)環(huán)境技術(shù)成果的供給、集成和轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化

中國高水平生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新成果的源頭供給依然不足，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化路徑仍不順暢。新時期，應(yīng)堅持以面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向人民生命健康的“四個面向”作為方向指引[6]，提升科技創(chuàng)新能力，以高水平的創(chuàng)新成果，支撐環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助力建設(shè)生態(tài)文明和“美麗中國”。

加強部署建設(shè)重大科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。圍繞生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，加快建設(shè)國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家重點實驗室等重大科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，增強“前瞻性”“卡脖子”技術(shù)的源頭供給?！犊萍疾筷P(guān)于印發(fā)國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)工作指引的通知》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕353號）》中明確，要在“十三五”期間布局建設(shè)若干國家技術(shù)創(chuàng)新中心。在生態(tài)環(huán)保等國計民生重要領(lǐng)域，也要加強這類重大科技創(chuàng)新平臺的建設(shè)，從源頭提高科技創(chuàng)新能力。

推進生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。探索建設(shè)生態(tài)環(huán)境技術(shù)中試基地，加強技術(shù)集成、中試和示范，加快創(chuàng)新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化進程。引導(dǎo)建立環(huán)保龍頭企業(yè)牽頭，優(yōu)勢高校、院所、企業(yè)特別是上市企業(yè)與相關(guān)投資公司產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，促進全國環(huán)保科技創(chuàng)新活動交流、合作。編制生態(tài)環(huán)境技術(shù)成果轉(zhuǎn)化推廣目錄，引入金融資本加強科技成果轉(zhuǎn)化，推動綠色技術(shù)成果與金融資本結(jié)合實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。引導(dǎo)建立政府參與、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、市場主導(dǎo)的環(huán)保科技創(chuàng)新平臺，匯聚人才和市場資源，推動先進環(huán)?？萍汲晒焖俎D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。