政府績效審計研究

何興勇

（沈陽市民政事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心，沈陽 110023）

引 言

政府績效審計就是對政府部門的財政收支的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審計和評價，其目的是保證財政支出合理節(jié)約，同時能夠達到預(yù)期的政策目標，強化政府的公共職能。在新時期，我國政府對績效審計給予了高度的重視，這主要是因為以下幾點原因。

首先，開展績效審計是社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。目前，我國正處于發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾的變化也對政府財政支出提出了更高的要求，而科學(xué)開展政府績效審計能夠在解決社會問題和矛盾的過程中找到有效的路徑。

其次，開展績效審計有利于檢驗政府財政工作的合法性和真實性，能夠更加全面地落實審計的目的，凸顯審計的職能，提高審計工作的實際價值。

最后，開展績效審計是充分利用政府財力的需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府財政資金在擴大內(nèi)需、保護環(huán)境、發(fā)展民生、支持農(nóng)業(yè)等方面給予了大量的投入，這些投入是否達到了預(yù)期效果，是否保證了國民經(jīng)濟及社會可持續(xù)發(fā)展，需要通過科學(xué)嚴格的績效審計給出答案。而根據(jù)審計結(jié)果，政府也可以對財政資金的利用設(shè)計最優(yōu)方案，推動國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

總之，績效審計對于政府的高效運行和公共職能的實現(xiàn)有著重要意義。因此，政府部門應(yīng)深入研究，發(fā)現(xiàn)績效審計中存在的問題，并探究解決對策。

一、政府績效審計中存在的問題

（一）審計制度需要進一步優(yōu)化

目前，績效審計工作的監(jiān)督缺乏獨立性，審計機關(guān)審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點，以及問題如何披露、如何處理等方面受個人意志的影響。針對這種情況，政府部門應(yīng)加強審計制度建設(shè)，加強深層次的評價與監(jiān)督，加大對政府公共權(quán)力約束的力度，這是建立良好行政管理制度的需要。

（二）審計法律體系有待完善

在政府績效審計工作中，如果缺乏必要的操作標準、方法和規(guī)范，必然會加大績效審計的難度，甚至為腐敗滋生創(chuàng)造條件。目前，我國政府績效審計方面的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)還不夠完善，審計結(jié)論的說服力不夠強，影響了審計結(jié)果的應(yīng)用。例如：一些地區(qū)政府的績效審計技術(shù)方法有限，審計的深度不夠，無法揭示財政支出中的問題的本質(zhì)；一些審計工作者發(fā)現(xiàn)的問題多為財務(wù)上的問題，分析比較也只是簡單的數(shù)量比較，無法有針對性地提出審計建議，或者提出的建議操作性較差，這必然會導(dǎo)致審計的實際效果大打折扣。針對這種情況，在政府績效審計工作中需要不斷加強法律法規(guī)的制定和完善。

（三）審計人才的素質(zhì)有待提升

政府績效審計涉及的范圍比較廣泛，且不同環(huán)節(jié)采用的標準、方法各不相同，同時審計結(jié)論對于政府行政工作的改進有著重要的建設(shè)意義。因此，政府績效審計工作對于審計人員的專業(yè)素質(zhì)有著極高的要求，尤其是在新時代背景下，復(fù)合型審計人才在政府審計工作中的重要地位逐漸凸顯。例如，作為審計工作者，除應(yīng)具備專業(yè)的審計知識和技能外，還應(yīng)具備一定的管理學(xué)知識，具備依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)解讀國家政策的能力，具備分析、運用大數(shù)據(jù)的素養(yǎng)，具備較高的職業(yè)責(zé)任感，等等。但是，目前我國審計部門內(nèi)的專業(yè)人員主要是財會人員，他們在財會方面比較專業(yè)，但是缺乏管理、法律等專業(yè)知識，且一些人員對信息時代審計工作的創(chuàng)新發(fā)展不能及時適應(yīng)，從而影響了績效審計工作的有序開展。針對這種情況，政府部門應(yīng)加強對專業(yè)審計人員的培養(yǎng)，吸引并培養(yǎng)復(fù)合型人才，支持績效審計工作的發(fā)展。

（四）缺乏良好的績效審計制度環(huán)境

隨著我國政府績效審計工作的推進，審計公告制度也逐步落實，但是相應(yīng)的標準和形式還需要進一步明確和完善，而其中存在的問題影響了外部績效審計氛圍的建設(shè)，對于績效審計持續(xù)健康的發(fā)展產(chǎn)生了負面作用。例如，目前政府績效審計主要是事后審計模式，審查出問題時，有關(guān)責(zé)任人無法及時追責(zé)，造成的損失無法及時彌補，影響了政府財政資金的支出效率。此外，績效審計成果能否得到充分、有效的運用，是體現(xiàn)績效審計的作用大小的重要因素。目前，審計結(jié)果公告、責(zé)任追究制度等可以有效促進審計結(jié)論執(zhí)行和審計成果運用的相關(guān)制度尚不完善，部分規(guī)范、措施無法有效落實，導(dǎo)致績效審計成果利用率不高，影響了績效管理水平。

二、政府績效審計的相關(guān)策略

（一）優(yōu)化審計管理體制

政府績效審計行為受到政治體制的影響。國家審計是加強行政管理的重要手段，而績效審計屬于政府的內(nèi)部審計范疇，因此其獨立性受到影響，其監(jiān)督的深度和廣度自然也存在一定的局限性。對于政府績效審計監(jiān)督而言，要想體現(xiàn)審計的監(jiān)督職能，就需要結(jié)合政治體制的特點進行改革，在經(jīng)費、人員、決策等方面保持獨立。目前，在政府改革的背景下，圍繞績效審計應(yīng)加強相關(guān)管理體制的建設(shè)。當(dāng)然，政府部門還應(yīng)推動相關(guān)法律規(guī)范的制定和完善，推動審計機關(guān)從政府行政機構(gòu)中獨立出來，提高績效審計的獨立性，為強化審計的監(jiān)督職能奠定基礎(chǔ)。從改革的角度來看，政府應(yīng)處理好短期與長期的關(guān)系，處理好審計部門與政府行政部門的關(guān)系，減少改革成本，提高改革效果。

（二）完善法律法規(guī)體系

從世界范圍來看，績效審計開展得比較好的國家，其相關(guān)的準則、規(guī)范及法律都十分完善。目前，我國政府績效審計在內(nèi)容、形式、組織、行為和報告等方面的法律法規(guī)還不夠完善，無法為相應(yīng)的績效審計工作提供可靠的依據(jù)。針對這種情況，在全面建設(shè)法治社會的背景下，立法部門應(yīng)制定、健全相關(guān)法律規(guī)定，為績效審計創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。具體來看，包括以下幾項內(nèi)容。

1.完善績效審計的法規(guī)體系

應(yīng)抓緊細化政府績效審計準則、審計指南，完善審計質(zhì)量控制辦法和審計公告制度，推動績效審計的規(guī)范化和可操作性。

2.規(guī)范績效審計的指標評價體系

科學(xué)合理的績效衡量標準能夠為績效評價或判斷提供參考依據(jù)。根據(jù)政府績效考核的要求，相關(guān)指標必須具備多樣性、系統(tǒng)性、層次性和計量性等特點?；诖耍嚓P(guān)部門應(yīng)通過完善法律法規(guī)，形成契合政府績效審計要求的指標，構(gòu)建指導(dǎo)性標準、技術(shù)性標準、替代標準等，完善指標體系，推動相關(guān)工作的有序開展。

3.豐富績效審計的方法體系

績效審計方法是審計部門在工作中所采用的工作模式、程序、措施和手段，方法的選擇對于績效審計目標的實現(xiàn)有著重要意義。目前，比較常用的方法包括比較分析法、因果分析法、凈現(xiàn)值法、抽樣分析法等，審計部門應(yīng)結(jié)合實際需要進行選擇，并建立相應(yīng)的方法體系，有效落實績效審計目標。

（三）加強專業(yè)人才培養(yǎng)

在現(xiàn)代社會的發(fā)展過程中，人力資源是一種具有巨大創(chuàng)新潛力的稀缺資源，而吸引、培養(yǎng)人才，提高人力資源質(zhì)量也成為當(dāng)前我國政府績效審計工作有效開展的重要措施。通過對當(dāng)前我國政府績效審計工作人員整體素質(zhì)的分析，相關(guān)部門必須加強對專業(yè)審計人才的培養(yǎng)，并創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，以滿足績效審計對審計人力資源提出的新要求，順應(yīng)新時期績效審計改革創(chuàng)新發(fā)展的需要。具體來說，政府在培養(yǎng)績效審計人才的過程中應(yīng)做好以下工作。

1.優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)

人員的資質(zhì)稟賦、教育背景、工作經(jīng)歷等因素的差異，導(dǎo)致人力資源的質(zhì)量也存在顯著區(qū)別。在績效審計工作中，提升審計人員素質(zhì)是強化審計事業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。基于此，相關(guān)部門要準確定位對人才的需求，并把好人才篩選的關(guān)口，積極吸引優(yōu)質(zhì)的復(fù)合型人才進入審計工作中，如建立審計資格準入制度，吸引有資質(zhì)的審計人員進入審計部門，同時兼顧經(jīng)濟管理、工程技術(shù)、信息技術(shù)、法律等專業(yè)人才的引入，優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。此外，還要深入分析現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)，結(jié)合新時期績效審計工作改革的需要對這些人員的優(yōu)勢、劣勢進行分析，并制訂教育培養(yǎng)規(guī)劃，加強激勵管理，從而盤活現(xiàn)有的人力資源，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

2.提高人才培養(yǎng)力度

人力資源的保值增值離不開教育培訓(xùn)。對于審計人員而言，加強系統(tǒng)、專業(yè)且長期的培訓(xùn)，不僅可以提高其工作熟練程度、技術(shù)等級，還能夠激發(fā)其工作熱情和責(zé)任感，這對于提高人力資本存量、提升績效審計質(zhì)量和效率具有重要意義?；诖耍块T應(yīng)結(jié)合新時期績效審計工作的要求，根據(jù)人力資源整體規(guī)劃建立起一套完備的、切實可行的培訓(xùn)制度，有計劃、有重點地采用多種途徑，抓好在職審計人員的專業(yè)培訓(xùn)。在培訓(xùn)過程中，應(yīng)重視理論與實踐的融合，根據(jù)當(dāng)前績效審計工作的發(fā)展更新理論知識，優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構(gòu)，并利用當(dāng)前的信息化環(huán)境提高實踐培養(yǎng)效果。

3.整合人力資源

人力資源與其他資源一樣，需要通過科學(xué)的定位及有效的組合才能發(fā)揮每一個專業(yè)人員的優(yōu)勢，保證工作的有序推進。在新時期，政府績效審計工作面臨著創(chuàng)新改革的需要，單純依靠內(nèi)部人力資源往往無法滿足工作需要，因此政府部門可以建立人才流動機制，采用柔性管理方式提高對外部人力資源的利用，以獲取更加優(yōu)質(zhì)的審計服務(wù)。此外，政府部門還應(yīng)積極推動審計人員職業(yè)化管理體制的建立，并通過完善競爭、激勵、獎懲等機制優(yōu)化審計人員的工作環(huán)境，并打造一支資源豐富、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的審計隊伍，為政府的績效審計創(chuàng)新改革提供智力支持。

（四）優(yōu)化績效審計制度環(huán)境

政府績效工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)需要良好的環(huán)境。隨著政府改革的不斷深入，社會發(fā)展對績效審計工作提出了新的要求，我國在推動審計結(jié)果公開方面也取得了一定的進展。在此基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)進一步規(guī)范管理制度，優(yōu)化績效審計制度環(huán)境，提高審計工作的透明度，為監(jiān)督和追責(zé)創(chuàng)造條件，同時也促進績效審計結(jié)果的應(yīng)用。

1.落實審計結(jié)果公告制度

隨著政府改革的深入，我國在21 世紀初掀起了一場“審計風(fēng)暴”，并吸引了社會的廣泛關(guān)注，從而推動了審計報告的公開化進程，促進了審計報告的規(guī)范化發(fā)展，也提高了政府行為的透明度。新時期，在反腐倡廉的環(huán)境下，政府部門應(yīng)進一步落實審計結(jié)果公告制度，推動其常態(tài)化發(fā)展，讓人民群眾及時知曉政府績效審計結(jié)果。國家審計機關(guān)工作的成果需要通過完善的公開機制進行呈現(xiàn)，并通過公眾的監(jiān)督對審計工作的優(yōu)化和改進提出建議。在政府績效審計工作中，如何實現(xiàn)對政府權(quán)力的約束和監(jiān)督是研究工作的重點，而利用審計結(jié)果的公開可以有效提升權(quán)力監(jiān)督效果，發(fā)揮審計工作對政府部門工作人員的威懾作用，提高政府的公共服務(wù)水平。

2.落實責(zé)任追究制度

通過上述研究發(fā)現(xiàn)，目前政府績效審計缺乏力度的一個關(guān)鍵原因就是缺乏嚴格的制度監(jiān)管。例如，在審計報告公開的過程中，各部門缺乏明確的責(zé)任劃分，存在互相推諉、避重就輕的問題，一旦報告中出現(xiàn)紕漏，無法有效追責(zé)，從而弱化了監(jiān)管的力度。鑒于此，為了提高績效審計程序的規(guī)范性和審計的實效性，政府部門應(yīng)積極建立并完善決策失誤責(zé)任追究制度，明確法律責(zé)任，通過明確的法律規(guī)范，對績效審計中的責(zé)任進行劃分，并基于誰決策，誰負責(zé)的原則，依法追究相關(guān)部門、相關(guān)人員的責(zé)任，以便于及時發(fā)現(xiàn)并制止績效管理中存在的問題，強化監(jiān)督效果，提高績效審計監(jiān)督的水平。

3.加強審計成果的利用

在新時期，政府績效審計的功能進一步拓展，政府部門不僅可以通過審計工作對財政預(yù)算執(zhí)行情況、財政收支的規(guī)范性與合法性等進行審查，還可以通過審計成果為宏觀調(diào)控提供信息，為內(nèi)部控制提供參考依據(jù)?；诖?，政府在績效審計工作中，一方面要利用專業(yè)人員對審計信息進行挖掘，全面掌握政府績效評價情況，并對審計結(jié)果進行深加工，分析研究影響行政機關(guān)績效的主要因素，重點圍繞財政資金使用效率進行分析，并形成具有建設(shè)性的意見，為政府行政管理的不斷優(yōu)化提供參考，促使政府宏觀政策的制定更具有針對性。另一方面，要通過審計信息、專報、調(diào)查報告、綜合報告等審計成果，根據(jù)公開制度要求，對重點資金審計結(jié)果進行公開，針對民眾的反饋進行解釋，利用公眾的反饋為政府決策提供參考信息，提高績效審計成果的利用價值，并及時發(fā)現(xiàn)、改進工作中的問題。

結(jié) 語

總之，政府績效審計是新時期政府改革的需要，也是提高財政資金使用水平、使用效率、使用效果的必然結(jié)果。政府績效審計體系是一個復(fù)雜的、龐大的系統(tǒng)工程，但目前我國政府審計工作效果不是很理想，這其中有法律法規(guī)不夠完善的問題，也有人力資源和管理環(huán)境的問題。針對這種情況，政府部門應(yīng)根據(jù)審計的目的制定具體審計工作體系，加強績效評價，并推動制度化、規(guī)范化管理，推動績效審計的有效開展。