國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策探討

夏凡

（南京市河西新城區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210000）

作為國(guó)資委監(jiān)管體系下的國(guó)有平臺(tái)企業(yè)是一類特殊的企業(yè)類型，承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開發(fā)的任務(wù)，主要營(yíng)業(yè)收入來自政府。政府融資平臺(tái)由于有政府信用做背書，市場(chǎng)的認(rèn)可程度較高，可以以很低的成本融資，最重要的是在債務(wù)到期時(shí)，能夠較為容易的續(xù)借。但隨著國(guó)家加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理，禁止政府與國(guó)有平臺(tái)綁定，減少政府隱形債務(wù)的政策出臺(tái)，地方國(guó)有平臺(tái)面臨著轉(zhuǎn)型與發(fā)展的問題。大型的國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)漸漸形成多元化的發(fā)展趨勢(shì)，而作為一個(gè)多元化的集團(tuán)型企業(yè)，采用全面預(yù)算管理的模式便愈發(fā)重要和急迫。本文打算從實(shí)踐的角度出發(fā)，對(duì)國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)在預(yù)算制度建立和執(zhí)行的過程中預(yù)見的問題進(jìn)行分析探討。以期為優(yōu)化國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)的全面預(yù)算管理體系的建設(shè)提供參考，以精細(xì)化的預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

一、國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理概述及其必要性

（一）國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理概述

現(xiàn)行國(guó)有平臺(tái)企業(yè)的預(yù)算管理往往伴隨著預(yù)算制度不健全、重視程度不高、編制基礎(chǔ)不扎實(shí)、信息化水平較差、考核與執(zhí)行度偏離較大等問題。預(yù)算工作缺乏領(lǐng)導(dǎo)的牽頭，在實(shí)際編制的過程中往往只有財(cái)務(wù)人員在預(yù)計(jì)，缺乏合理的決策依據(jù)，“拍腦袋”的預(yù)測(cè)經(jīng)常發(fā)生。由此便產(chǎn)生在年中的執(zhí)行分析時(shí)收入類找不到達(dá)不到預(yù)算的原因，或者費(fèi)用類預(yù)算過大，完全失去了其指導(dǎo)和控制的作用。為了防止國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率不高，國(guó)資委對(duì)于所監(jiān)管的企業(yè)也出臺(tái)了全面預(yù)算的考核辦法，全面預(yù)算管理的組織構(gòu)架、制度制定、編制情況和執(zhí)行情況等均列入考核體系中。

（二）國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理的必要性

1.有利于實(shí)現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)

全面預(yù)算管理的目標(biāo)需要緊密圍繞企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解至年度、季度、月度，并將其責(zé)任分解落實(shí)。因此，“全覆蓋、全口徑、全過程”的全面預(yù)算管控能提供一個(gè)清晰的目標(biāo)，從而精細(xì)的管理好企業(yè)。

2.有助于控制運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于有外有發(fā)債業(yè)務(wù)的國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)，根據(jù)發(fā)債監(jiān)管規(guī)定，房地產(chǎn)收入為主的企業(yè)發(fā)債受限制，如果是城建類平臺(tái)的屬性也要求政府公益性代建項(xiàng)目收入必須為集團(tuán)第一大收入板塊。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)融資監(jiān)管政策，如果定性為房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)，銀行貸款、信托、融資租賃等融資成本也將大幅提高。準(zhǔn)確的全面預(yù)算能夠有效預(yù)測(cè)企業(yè)資金收支情況，有利于提前做好規(guī)劃，防止資金鏈斷裂的同時(shí)，還能有充足的時(shí)間比較市面上優(yōu)質(zhì)的融資方式和尋找相應(yīng)的資源，降低融資成本，加強(qiáng)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

二、國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）預(yù)算缺乏指導(dǎo)作用

企業(yè)預(yù)算管理制度責(zé)有所缺失，并未有專門的全面預(yù)算管理制度，所有的預(yù)算編制的內(nèi)容分散在其他的各項(xiàng)制度中，缺乏明確的責(zé)任劃分，導(dǎo)致預(yù)算的控制不嚴(yán)，預(yù)算管控形同虛設(shè)。預(yù)算編制缺乏依據(jù)，數(shù)據(jù)的質(zhì)量不高，缺乏指導(dǎo)作用，編制預(yù)算費(fèi)時(shí)費(fèi)力，執(zhí)行時(shí)無法使用，增加了大量管理成本。

（二）預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏支撐

集團(tuán)企業(yè)預(yù)算管理基本只由財(cái)務(wù)部門參與，需要其他部門配合時(shí)，由于缺少抓手，僅能得到程序性的數(shù)據(jù)，大量的預(yù)算數(shù)據(jù)是由財(cái)務(wù)部門預(yù)測(cè)或者領(lǐng)導(dǎo)直接拍板，缺乏背后的基礎(chǔ)資料支撐。在執(zhí)行過程中，月度的執(zhí)行情況和年度預(yù)算基本脫節(jié)，業(yè)務(wù)部門僅知道埋頭干活，卻不問數(shù)據(jù)如何，出現(xiàn)年度集團(tuán)合并收入無法完成，但內(nèi)部收入超額的情況。因融資需要和監(jiān)管要求，年度對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)的控制要求相對(duì)較高，預(yù)算任務(wù)分解不到位時(shí)，很容易出現(xiàn)失控，而造成融資成本上升，年度考核無法完成的情況。

（三）預(yù)算人為控制因素大

在未實(shí)行全面預(yù)算管理制度前，預(yù)算編制方法基本以零基預(yù)算為主，資金預(yù)算的編制基礎(chǔ)基本靠上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，很少考慮市場(chǎng)環(huán)境等因素，費(fèi)用類的指標(biāo)編制隨意性較大，往往為了能夠在執(zhí)行中減少審批流程，人為性的放大費(fèi)用和成本預(yù)算。由于缺乏信息系統(tǒng)，預(yù)算和執(zhí)行基本依靠Excel手工編制，各個(gè)版本的數(shù)據(jù)容易混淆，考核數(shù)據(jù)變化后無法及時(shí)關(guān)聯(lián)到相應(yīng)的執(zhí)行控制數(shù)據(jù)中去，審批和控制時(shí)，人為因素影響較大。

（四）預(yù)算應(yīng)用分析性弱

部分企業(yè)相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)口徑存在理解偏差。長(zhǎng)年的粗放式預(yù)算管理，加上部分企業(yè)業(yè)務(wù)人員對(duì)預(yù)算填報(bào)口徑的理解不到位，導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)口徑與財(cái)務(wù)口徑不一致，如收入是否含稅，收入確認(rèn)和資金回款混淆等。不同主體的數(shù)據(jù)及核算口徑不統(tǒng)一，存在同樣的業(yè)務(wù)類型賬務(wù)處理不一致。集團(tuán)各個(gè)板塊內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的管理，有些子公司在劃轉(zhuǎn)的過程中面臨企業(yè)重組后仍然按照之前的核算規(guī)則，部分企業(yè)核算顆粒度較細(xì)，而同樣業(yè)務(wù)的其他企業(yè)核算顆粒度較粗等。

三、導(dǎo)致國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理問題的原因分析

（一）高層重視意識(shí)不夠，預(yù)算制度不健全

上文提到預(yù)算缺乏指導(dǎo)作用，其主要原因是高層重視意識(shí)不夠，預(yù)算組織不到位，高層僅僅認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，故在集團(tuán)層面未能建立統(tǒng)籌地位的制度。由于沒有預(yù)算的總體制度，各部門、各版塊間的預(yù)算沒有邏輯關(guān)系、各自為政，資金計(jì)劃與年度預(yù)算毫不相關(guān)。月度的資金計(jì)劃按月編制按月控制，年度資金計(jì)劃僅僅是一個(gè)參考，既沒有考核也不進(jìn)行控制。全面預(yù)算體系的建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，而業(yè)財(cái)融合的前提是各公司、各部門的重視，首當(dāng)其沖便是從管理層角度完善董事會(huì)、各部門、各公司職責(zé)分工，制定全面預(yù)算實(shí)施細(xì)則及工作流程。

（二）預(yù)算與考核脫節(jié)

在編制預(yù)算的時(shí)候缺乏相關(guān)流程指引，預(yù)算與考核分離，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏支持，數(shù)據(jù)“拍腦袋”行為屢見不鮮。不少業(yè)務(wù)人員甚至領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算是比較虛的，年初制定預(yù)算時(shí)，無法精準(zhǔn)預(yù)測(cè)年末情況，隨便拍一個(gè)數(shù)字應(yīng)付差事即可。而在考核時(shí)，未對(duì)預(yù)算的偏差度納入考核指標(biāo)，會(huì)促使各單位、各部門減少收入的上報(bào)，擴(kuò)大費(fèi)用的預(yù)測(cè)。同樣，由于沒有編制規(guī)范，考核指標(biāo)下達(dá)與預(yù)算脫節(jié)，導(dǎo)致考核指標(biāo)僅僅下達(dá)了收入、利潤(rùn)等總指標(biāo)，并未對(duì)其中的細(xì)項(xiàng)進(jìn)行分解，才出現(xiàn)了上文中所述各個(gè)單位的考核目標(biāo)完成了，但由于內(nèi)部收入和外部收入未分開考核，導(dǎo)致集團(tuán)任務(wù)目標(biāo)未完成。

（三）預(yù)算編制方法單一，人員水平較低

1.避免預(yù)算編制工作過于煩瑣

國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)往往采取定期預(yù)算的編制方式，由于大部分的業(yè)務(wù)收入來源于政府的建設(shè)計(jì)劃，故為了節(jié)省管理和人力成本，采用此種編制方式。在業(yè)務(wù)相對(duì)單一時(shí)，此種方式有其科學(xué)合理性，但隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，集團(tuán)型企業(yè)往往面臨多板塊、多業(yè)態(tài)的復(fù)雜情況，僅僅一種編制模式無法滿足業(yè)務(wù)的發(fā)展，也會(huì)造成預(yù)算數(shù)據(jù)無法適用的窘境。同時(shí)，由于缺乏信息化系統(tǒng)的支持，預(yù)算的編制和執(zhí)行依靠手工編制效率偏低，定期預(yù)算已無法細(xì)化到季度、月度，更無法適應(yīng)滾動(dòng)預(yù)算的編制要求。

2.缺少具有專業(yè)能力的預(yù)算專員

業(yè)務(wù)部門中缺少相應(yīng)能夠編制業(yè)務(wù)預(yù)算的預(yù)算專員，部分人員文化素質(zhì)水平有限，在沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)前，業(yè)務(wù)預(yù)算基本處于粗放型管理。同時(shí)，業(yè)務(wù)信息化水平也未能達(dá)到全面預(yù)算管理的要求，不少業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)完全依賴財(cái)務(wù)記賬，對(duì)未來的預(yù)測(cè)便無從談起。資金預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算全是基于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的延伸，在缺少有合格的預(yù)算專員的情況下，預(yù)算編制執(zhí)行很難做到科學(xué)合理。

（四）數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，各板塊缺乏協(xié)同

國(guó)有平臺(tái)型企業(yè)的轉(zhuǎn)型往往牽涉到不同業(yè)態(tài)的快速整合，中間可能涉及不同企業(yè)的合并分立等，而各個(gè)企業(yè)在原有的模式下，對(duì)數(shù)據(jù)的口徑和理解不一致，在缺乏統(tǒng)一的、有一定力度的管控制度的引導(dǎo)下，同一種業(yè)務(wù)的核算方式都會(huì)存在不一致，更不用提業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)本身的差異性了。板塊與板塊內(nèi)部以及板塊之間協(xié)同性的缺失，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法合并，即便合并也會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真、無法執(zhí)行。

四、改善國(guó)有平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提高重視程度，完善全面預(yù)算管理體系構(gòu)建

為了解決預(yù)算制度不健全的問題，需要將制度由管理層制定并明確各個(gè)主體的責(zé)任根據(jù)國(guó)資委《國(guó)資委出資企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》、集團(tuán)章程、集團(tuán)“三重一大”決策體系，制定統(tǒng)領(lǐng)集團(tuán)的全面預(yù)算管理制度。其實(shí)行三級(jí)管理體制，包括預(yù)算管理和決策部門、預(yù)算管理工作部門、預(yù)算執(zhí)行部門。集團(tuán)董事會(huì)作為集團(tuán)的最高決策部門，負(fù)責(zé)審批和監(jiān)督關(guān)于預(yù)算決策部門通過的文件和其他有關(guān)決議。預(yù)算管理的決策部門為預(yù)算管理委員會(huì)，由集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子組成；預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)預(yù)算辦公室，由集團(tuán)財(cái)務(wù)部和其他相關(guān)職能部門成員組成；集團(tuán)總部各職能部門及所屬全資/控股子公司作為獨(dú)立的預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行單位。

預(yù)算辦公室主要包含了集團(tuán)的各個(gè)職能部門。不同業(yè)務(wù)條口實(shí)行縱向管理，即各部門負(fù)責(zé)自己這個(gè)業(yè)務(wù)條口的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理，比如：總體預(yù)算的匯總、全面預(yù)算方案、財(cái)務(wù)報(bào)表的編制、報(bào)送等由財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)，與股權(quán)投資相關(guān)的指標(biāo)以及分解下達(dá)預(yù)算考核指標(biāo)至各預(yù)算執(zhí)行責(zé)任單位等由投資部負(fù)責(zé)，與工資薪金、人工成本相關(guān)的指標(biāo)以及人員的考核由人力資源部負(fù)責(zé)等。

預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)包含各個(gè)部門和各子企業(yè)，具體需要負(fù)責(zé)編制全面預(yù)算方案中本責(zé)任單位所涉內(nèi)容；將預(yù)算辦公室下達(dá)的考核指標(biāo)分解落實(shí)到各崗位、各環(huán)節(jié)；及時(shí)總結(jié)分析本責(zé)任單位年度預(yù)算目標(biāo)完成情況，配合預(yù)算辦公室做好預(yù)算平衡、相關(guān)協(xié)調(diào)、控制分析、考核評(píng)價(jià)等。

在上述制度實(shí)行后，能夠使預(yù)算管理整體性增強(qiáng)。全年預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整全部應(yīng)由預(yù)算辦公室的各部門扎口，形成線狀管理，同時(shí)集團(tuán)各子公司的負(fù)責(zé)人對(duì)各個(gè)子公司的整體預(yù)算負(fù)責(zé)，形成塊狀管理。線塊結(jié)合的管理模式可以更好地從整體考量集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)管理，外加考核與預(yù)算結(jié)合，確保預(yù)算管控到企業(yè)的最基層。

（二）統(tǒng)一全面預(yù)算的編制、與考核內(nèi)容緊密結(jié)合

為了解決預(yù)算編制隨意性較強(qiáng)，考核執(zhí)行不到位的問題，年度預(yù)算編制總體可歸納為“三上三下”。四季度時(shí)，各公司、各部門按照集團(tuán)初步擬定預(yù)算目標(biāo)，匯總上報(bào)至集團(tuán)，經(jīng)預(yù)算辦公室審核、平衡后，提出修訂意見，各級(jí)單位依據(jù)修改意見修訂預(yù)算方案，形成全面預(yù)算方案草案，即完成“一上一下”（目標(biāo)版）；在次年1-2月，在預(yù)算草案的基礎(chǔ)上，充分考慮了五年規(guī)劃以及上年度的完成情況下對(duì)預(yù)算進(jìn)行優(yōu)化完善，于2月底上報(bào)報(bào)市國(guó)資委，完成“兩上兩下”（上報(bào)版）；在考核任務(wù)指標(biāo)下達(dá)后，集團(tuán)召開目標(biāo)任務(wù)分解專題會(huì)議，將考核任務(wù)分解下達(dá)并按要求上報(bào)國(guó)資委，完成集團(tuán)“三上三下”（考核版）。

集團(tuán)各部門（子公司）將年度預(yù)算分解為月度預(yù)算、季度預(yù)算、半年度預(yù)算；同時(shí)，也將總量指標(biāo)分解為每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的明細(xì)指標(biāo)。月度的資金計(jì)劃要與年度預(yù)算相匹配，項(xiàng)目之間不可“張冠李戴”，原則上，對(duì)于不在預(yù)算范圍內(nèi)的支出，在執(zhí)行時(shí)不予支付。

預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)按季向預(yù)算辦公室上報(bào)預(yù)算執(zhí)行反饋報(bào)告，預(yù)算辦公室跟蹤監(jiān)控集團(tuán)各單位對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況，定期向集團(tuán)預(yù)算管理委員會(huì)匯報(bào)并提交預(yù)算分析報(bào)告。每年年中，預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)編制全面預(yù)算中期執(zhí)行情況報(bào)告，填報(bào)全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，說明集團(tuán)重要預(yù)算指標(biāo)中期執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏離率較大的預(yù)算指標(biāo)深入分析原因。預(yù)算的執(zhí)行情況，包括內(nèi)外部收入、預(yù)算執(zhí)行偏離度都將納入考核評(píng)價(jià)體系中，影響績(jī)效。

在執(zhí)行時(shí)，月度預(yù)算需要與年度預(yù)算緊密結(jié)合，無預(yù)算不支出，預(yù)算紅線不得突破，一旦突破必須先履行審批程序。同時(shí)預(yù)算考核一張皮，完不成預(yù)算將直接影響負(fù)責(zé)人個(gè)人收入。

（三）多維化編制、信息化控制、常態(tài)化培訓(xùn)

為解決預(yù)算編制方式單一，編制人員水平偏低，防止預(yù)算人為控制，預(yù)算表格的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)多維化?？煞譃槟繕?biāo)預(yù)算、投資預(yù)算、人力預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算、專項(xiàng)板塊類預(yù)算、資金類預(yù)算等，其中目標(biāo)預(yù)算應(yīng)包括重點(diǎn)指標(biāo)，資金預(yù)算應(yīng)包含各類業(yè)務(wù)資金預(yù)算、費(fèi)用支出、薪酬支出等，對(duì)于不同板塊的特殊類業(yè)務(wù)可以在專項(xiàng)板塊類預(yù)算中專門設(shè)計(jì)。

借助信息化手段，將集團(tuán)賬務(wù)系統(tǒng)升級(jí)為能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)財(cái)?shù)穆?lián)動(dòng)的業(yè)財(cái)一體化平臺(tái)，從業(yè)務(wù)資料形成財(cái)務(wù)資料。各部門編制其資金預(yù)算，財(cái)務(wù)部匯總形成公司總資金預(yù)算；規(guī)則相對(duì)確定的預(yù)算可由系統(tǒng)根據(jù)相應(yīng)規(guī)則自動(dòng)生成，其他類預(yù)算可暫由相關(guān)部門直接手填；各公司預(yù)算編制完成后，上級(jí)單位匯總形成本級(jí)合并口徑預(yù)算數(shù)據(jù)（下級(jí)單位涉及關(guān)聯(lián)交易的預(yù)算，應(yīng)由系統(tǒng)自動(dòng)抵消），由此防止了數(shù)據(jù)不匹配等形成的內(nèi)外部交易不清。

為實(shí)行全面預(yù)算管理制度，可以邀請(qǐng)國(guó)資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全集團(tuán)進(jìn)行培訓(xùn)，從董事長(zhǎng)到普通員工都應(yīng)加強(qiáng)重視，各部門均應(yīng)設(shè)有預(yù)算專員，定期參加培訓(xùn)。

（四）統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，強(qiáng)化部門協(xié)同

為了解決數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，各板塊缺乏協(xié)同的問題，應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：一是明確各指標(biāo)口徑與定義，包括金額是否含稅、是否包含派遣員工等；二是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算填報(bào)的專項(xiàng)培訓(xùn)，不僅包括對(duì)財(cái)務(wù)人員及各單位預(yù)算專員的培訓(xùn)，還應(yīng)適時(shí)出臺(tái)相關(guān)填報(bào)操作手冊(cè)，對(duì)所有參與全面預(yù)算的執(zhí)行單位人員進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。集團(tuán)財(cái)務(wù)部可以在集團(tuán)層面出具了會(huì)計(jì)核算指引手冊(cè)，使集團(tuán)的會(huì)計(jì)核算更加標(biāo)準(zhǔn)化，并通過系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行控制。

五、結(jié)束語

國(guó)資委監(jiān)管體系下的國(guó)有平臺(tái)企業(yè)在監(jiān)管日趨嚴(yán)格、多元化發(fā)展勢(shì)在必行的情況下，本文闡述了在全面預(yù)算管理上所碰到的預(yù)算缺乏指導(dǎo)性、預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏支撐、人為控制因素大、應(yīng)用分析性弱的問題，并從高層重視意識(shí)、預(yù)算的編制考核、人員素質(zhì)、數(shù)據(jù)口徑的方面分析了問題產(chǎn)生的原因，最后針對(duì)上述問題從國(guó)有綜合型平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算管理的制度建設(shè)、考核評(píng)價(jià)、信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一等方面提出了解決方案。