經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城投公司內(nèi)部控制思考

王睿

（烏魯木齊城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司，新疆 烏魯木齊 830000）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快使得城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，從改善城市環(huán)境，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的角度，城投公司開始快速涌現(xiàn)，專門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。很多城投公司在運(yùn)營中采用的都是多元化的公司模式，能夠直接面向市場實(shí)施多元化融資，對(duì)城建資金不足的問題進(jìn)行解決。但是，在地方政府直接管轄的情況下，存在著行政干預(yù)過度的問題，內(nèi)控管理不到位，市場風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，很容易出現(xiàn)各種各樣的問題，影響公司的健康發(fā)展。從解決城投公司債務(wù)問題的角度，國家先后出臺(tái)了一系列的法規(guī)政策，從制度層面，對(duì)城投公司的融資行為進(jìn)行了約束，城投公司也應(yīng)該切實(shí)做好內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)效益的提高。

一、相關(guān)概念

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的并非總量經(jīng)濟(jì)，而是經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，將目光更多地放在了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)稱態(tài)和對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。簡單來講，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)可以理解為“以增長促發(fā)展，以發(fā)展促增長”，其并非不需要GDP，也不是不需要GDP增長，而是不需要現(xiàn)有的GDP增長方式，使得其能夠成為再生型增長體系的一部分。

（二）城投公司

城投公司指城市建設(shè)投資公司，是地方政府設(shè)置的投融資平臺(tái)，屬于特殊的市場經(jīng)營體，承擔(dān)的是政府相關(guān)職能。與常規(guī)公司相比，城投公司本身一般是國有獨(dú)資公司或者事業(yè)單位性質(zhì)，本身通常不具備盈利能力，可以通過政府補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)盈利。2010年，發(fā)改委在相關(guān)公告中提出，城投公司的主營收入中，政府補(bǔ)貼只能占30%，這樣能夠有效預(yù)防地方政府財(cái)政開支過大的問題。

（三）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是企業(yè)為了保障會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量以及自身的資金安全，將業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)控制在相關(guān)法律法規(guī)允許范圍內(nèi)而采取的控制措施和方法。內(nèi)部控制是對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營活動(dòng)的控制，不過其功能更多地體現(xiàn)在管理和調(diào)節(jié)方面，具備全面性、關(guān)聯(lián)性和潛在性的特征。在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持幾個(gè)基本原則：一是合法性。企業(yè)在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中，應(yīng)該以相關(guān)法律法規(guī)為基準(zhǔn)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，制定財(cái)務(wù)內(nèi)控制度；二是整體性。企業(yè)內(nèi)部控制需要涉及財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)工作的各個(gè)方面，同時(shí)滿足在企業(yè)短期目標(biāo)和長期規(guī)劃的要求；三是針對(duì)性，企業(yè)在構(gòu)建內(nèi)控制度的過程中，需要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行強(qiáng)化控制，將內(nèi)部控制的作用充分發(fā)揮出發(fā)；四是適應(yīng)性。內(nèi)部控制需要依照企業(yè)內(nèi)部和外部環(huán)境的變化情況，及時(shí)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行優(yōu)化和完善；五是發(fā)展性。企業(yè)內(nèi)部控制需要將宏觀政策環(huán)境與企業(yè)的發(fā)展需求考慮在內(nèi)，制定出具備發(fā)展性的規(guī)章制度。

二、城投公司內(nèi)部控制的意義

（一）提高運(yùn)行效率

內(nèi)部控制能夠以城投公司作為主體，配合政府監(jiān)管以及中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的方式，實(shí)現(xiàn)公司自我管控能力的提高，也可以對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)城投公司運(yùn)營中存在的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足的問題進(jìn)行解決?？梢詫⒊峭豆救w員工以及相關(guān)責(zé)任單位實(shí)施內(nèi)部控制情況全部納入績效考核體系中，提高員工的積極性及創(chuàng)造性，促進(jìn)工作效率以及公司整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。國家有關(guān)監(jiān)管部門可以進(jìn)行監(jiān)督檢查，也可以委托專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行分析處理，提升內(nèi)部控制的有效性，規(guī)范城投公司經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)公司的科學(xué)發(fā)展。

（二）控制運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

最初我國城投公司的融資行為一般都被看作是政府行為，從加速城市建設(shè)的角度，存在著過度融資以及融資混亂的問題。新常態(tài)下，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)的制度措施，對(duì)城投公司的融資行為進(jìn)行了限制，將政府的融資職能剝離，要求城投公司在運(yùn)營中，能夠完全依照市場化的方式實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧，在這種情況下，城投公司需要完全依靠自身來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。有效的內(nèi)部控制體系可以強(qiáng)化公司管理層的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的控制，推動(dòng)公司的健康發(fā)展。

（三）保證信息質(zhì)量

城投公司應(yīng)該依照市場化的方向?qū)嵤└母?，?duì)各部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行合理設(shè)定，推動(dòng)內(nèi)部控制制度的完善和落實(shí)，使得城投公司各部門之間能夠相互監(jiān)督，促進(jìn)公司整體經(jīng)營管理水平的提高。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制管理工作，減少資金浪費(fèi)的問題，借助績效考評(píng)等方式來激發(fā)員工的積極性和能動(dòng)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高，對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊。完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度和有效的信息化管理手段，可以將城投公司的財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確地反映出來。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城投公司內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控意識(shí)不足

多數(shù)城投公司在發(fā)展中，雖然的確制定出了內(nèi)部控制制度和計(jì)劃，但是缺乏對(duì)制度的有效貫徹執(zhí)行，公司領(lǐng)導(dǎo)層沒有能夠真正重視起來，沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在公司運(yùn)營管理方面的重要性，存在著內(nèi)控意識(shí)嚴(yán)重不足的問題。在這種情況下，城投公司內(nèi)部控制制度很多時(shí)候都是在制定后就不管不顧，沒有能夠?qū)?nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管控，也沒有在公司內(nèi)部建立起良好的內(nèi)控環(huán)境，導(dǎo)致員工不了解內(nèi)部控制的內(nèi)容和步驟，在執(zhí)行環(huán)節(jié)很容易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致了工作效率的下降。事實(shí)上，大部分城投公司內(nèi)部控制工作之所以出現(xiàn)問題，主要就是因?yàn)榍啡睂?duì)于重要性的認(rèn)識(shí)，內(nèi)控意識(shí)嚴(yán)重不足，影響了相關(guān)工作的順利實(shí)施。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控不足

城投公司的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都是由政府部門直接任命，這也導(dǎo)致了部分管理層存在專業(yè)能力和管理經(jīng)驗(yàn)不足的問題，在實(shí)際工作中沒有能夠準(zhǔn)確識(shí)別經(jīng)營管理中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)相對(duì)薄弱，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避，導(dǎo)致公司的市場競爭力大大降低。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控不足的原因進(jìn)行分析，一方面是因?yàn)楣芾韺尤狈︼L(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，另一方面則是公司本身沒有形成完善的內(nèi)控制度，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制存在一定問題，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，無法及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)損失的增大，也在很大程度上阻礙了公司的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）審計(jì)監(jiān)督不足

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制是城投公司實(shí)施內(nèi)部控制的重要保障，良好的審計(jì)監(jiān)督能夠?qū)?nèi)部控制中存在的問題進(jìn)行解決。但是就目前而言，很多城投公司本身并不重視內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，雖然制定出了相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，但是機(jī)制本身不夠完善，在實(shí)際落實(shí)方面存在很多不足。一是城投公司的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制欠缺系統(tǒng)性和連續(xù)性，無法很好地適應(yīng)新環(huán)境下的新要求；二是在針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)的過程中，缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督工作，一般都是在項(xiàng)目完成后進(jìn)行審計(jì)，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，容易影響工程的施工質(zhì)量和施工進(jìn)度。

（四）主業(yè)突出不足

從城投公司的角度，在運(yùn)營過程中，應(yīng)該依照自身發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，突出主業(yè)，制定出具體可行的投資目標(biāo)，結(jié)合具體的資金情況和融資能力，做好資金籌措工作，選擇能夠符合公司發(fā)展方向的投資項(xiàng)目，關(guān)注項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益。2017年以后，國家開始要求城投公司依照市場化模式進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府部門進(jìn)行管理，限制其利用城投公司來對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資，將公益性資產(chǎn)的注入剝離，也在很大程度上降低了城投公司的融資能力。另外，不少城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，存在著認(rèn)知錯(cuò)誤的情況，盲目強(qiáng)調(diào)自身經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，存在投資多元化過度的問題，主業(yè)不夠突出，從表面上看，多元化投資能夠提高對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力，但是也會(huì)導(dǎo)致公司在所有的行業(yè)都沒有競爭力，在遭遇市場動(dòng)態(tài)變化的情況下，很容易受到?jīng)_擊。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城投公司內(nèi)部控制強(qiáng)化策略

（一）提高內(nèi)控意識(shí)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城投公司想要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高自身的經(jīng)濟(jì)效益和管理水平，通過這樣的方式來防范公司在經(jīng)營決策過程中可能出現(xiàn)的問題。想要打造出科學(xué)完善且具備良好可行性的內(nèi)部控制體系，需要專業(yè)的工作人員作為支撐，對(duì)此，城投公司需要提高內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制理論知識(shí)以及實(shí)踐操作的學(xué)習(xí)，引導(dǎo)員工在學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)理論知識(shí)的同時(shí)，結(jié)合自身的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)管理制度中可能存在的漏洞提出合理的改進(jìn)建議。同時(shí)，應(yīng)該重視內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)工作，完善相應(yīng)的人力資源政策，切實(shí)提高公司員工的業(yè)務(wù)勝任能力，打造優(yōu)秀企業(yè)文化，將內(nèi)部控制的作用充分發(fā)揮出來。

（二）做好風(fēng)險(xiǎn)防控

城投公司的核心任務(wù)，是建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，而城市基礎(chǔ)設(shè)施最為顯著的特征，是投資巨大、建設(shè)周期長同時(shí)投資回收緩慢，加上很多地區(qū)都存在著政府財(cái)政資金極度短缺的問題，在資金無法及時(shí)撥付的情況下，城投公司的負(fù)債率經(jīng)常會(huì)居高不下。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城投公司應(yīng)國家要求，開始進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，但是其本身的觀念和認(rèn)識(shí)沒有能夠同步轉(zhuǎn)變，存在著和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足的問題。因此，城投公司應(yīng)該樹立起良好的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系進(jìn)行完善，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資金預(yù)算，推動(dòng)內(nèi)部控制工作的順利實(shí)施。在實(shí)踐中，一是應(yīng)該依照具體的風(fēng)險(xiǎn)來源和風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，構(gòu)建切合自身實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，制定出有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，確保在市場環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，城投公司能夠及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；二是應(yīng)該構(gòu)建起科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的類型進(jìn)行分析判斷，從公司盈利的角度，針對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，制定出科學(xué)的應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失降到最低，實(shí)現(xiàn)公司的穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

城投公司應(yīng)該成立專門的審計(jì)委員會(huì)，選擇具備較強(qiáng)專業(yè)勝任能力人擔(dān)任審計(jì)委員會(huì)的核心職位，保證其獨(dú)立性，對(duì)公司內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)施自我評(píng)價(jià)。同時(shí)，應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配合完善的審計(jì)機(jī)制來實(shí)施內(nèi)部審計(jì)工作，推動(dòng)公司運(yùn)作流程的規(guī)范化，對(duì)公司內(nèi)部審計(jì)工作的范圍進(jìn)行拓展，將內(nèi)部審計(jì)的作用充分發(fā)揮出來，形成完善的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。另外，城投公司應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的審計(jì)監(jiān)督，從城建項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，將審計(jì)工作的效用切實(shí)發(fā)揮出來，及時(shí)找出工程項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，提出有效的解決措施，保證相關(guān)工作的順利展開。

（四）強(qiáng)調(diào)主業(yè)突出

在開展市場化轉(zhuǎn)型的過程中，城投公司需要結(jié)合自身發(fā)展的實(shí)際情況，確定最佳的投資方向，突出主營業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)盲目投資的問題。一般情況下，城投公司的主營業(yè)務(wù)不能超過3個(gè)，且業(yè)務(wù)量不能低于30%，這樣才能在市場競爭匯總占據(jù)先機(jī)。在投資前，需要做好市場調(diào)研工作，制定出合理的投資目標(biāo)和投資方案，保證方案的可行性，并對(duì)資金來源和風(fēng)險(xiǎn)等問題進(jìn)行評(píng)價(jià)，做好決策審批。

五、結(jié)束語

總而言之，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城投公司面臨著更加復(fù)雜煩瑣的經(jīng)營環(huán)境，想要實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)健康發(fā)展，需要做好內(nèi)部控制工作，提高員工對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，保證內(nèi)部控制體系的科學(xué)性及合理性，以此來減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，實(shí)現(xiàn)城投公司的發(fā)展進(jìn)步。