專賣制度背景下煙草局放管服改革的困境與對策研究

黃素芳 王 敏 劉 真

（山東濰坊煙草有限公司坊子營銷部，濰坊 261200）

引 言

“放管服”應(yīng)該在全國各個地區(qū)、部門深化推進，促使各單位智能積極轉(zhuǎn)變，以更好地服務(wù)大眾。煙草行業(yè)也應(yīng)順應(yīng)號召，加快“放管服”在各層級單位的改革和推進。任何行業(yè)的改革過程都會存在一些痛點，煙草行業(yè)也不例外，行業(yè)改革難點主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面，國家對煙草行業(yè)的完全壟斷，實行專賣制度使整個行業(yè)都缺乏改革動力；另一方面，煙草制品的供應(yīng)大多由國家按計劃調(diào)撥，隨著市場零售許可點的增多，貨源卻并未增加，專賣局在改革的過程中也產(chǎn)生了很多問題。

本文以山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革作為研究對象，分析了改革過程中遇到的難題，并提出了有效解決對策。

一、研究單位“放管服”改革現(xiàn)狀

（一）研究單位概況

我國實行煙草專賣最早可追溯到1982 年，山東省煙草公司濰坊分公司就是專賣背景下設(shè)立的。到1984 年，又成立了濰坊市煙草專賣局，兩單位政企合一、合署辦公。2000 年，因山東省煙草專賣局管理體制改革，山東省濰坊煙草有限公司此時正式組建，與濰坊市煙草專賣局合署辦公，其主要負責濰坊全市煙草專賣執(zhí)法、卷煙經(jīng)營、煙葉生產(chǎn)經(jīng)營工作，承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任，下轄12 個縣級煙草專賣分公司或營銷部、1 個實業(yè)公司。

（二）研究單位“放管服”改革措施

國家近幾年推行的“放管服”改革，能有效激發(fā)市場活力。煙草行業(yè)在經(jīng)營管理過程中應(yīng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的管理機制。煙草行業(yè)要想提升自身的發(fā)展質(zhì)量，必須加快推進“放管服”政策。山東濰坊煙草有限公司在落實“放管服”改革要求時，主要措施為以下幾點。

1.簡政放權(quán)

首先，實行煙草零售許可黑名單制度，不滿足辦理煙草專賣許可的單位，堅決不予辦理零售許可證，如存在安全措施未做好的企業(yè)、距離學校太近的地點等；其次，實行營業(yè)執(zhí)照和專賣許可證分離制度，公司將煙草零售許可證的辦理規(guī)劃為工商登記后置，積極為各零售點講解和指導(dǎo)專賣許可證的辦理步驟；最后，對行政審批服務(wù)、行政審批制度和行政審批行為進行改進，使其規(guī)范化操作和執(zhí)行。

2.放管結(jié)合

放和管本身在概念上有一定的矛盾，如果處理不好兩者之間的關(guān)系，就會出現(xiàn)“放=亂，管=死”的后果，因此企業(yè)要平衡好放和管之間的關(guān)系。近幾年，公司進行有效的“放管服”，采取了事中和事后加強監(jiān)管的方法。首先，優(yōu)化了監(jiān)管方式。在監(jiān)管過程中，進行“雙隨機、一公開”的方法，重點監(jiān)管，完善監(jiān)管機制。對于重點環(huán)節(jié)和人員重點監(jiān)管，并進行隨機抽查。其次，有效提升企業(yè)的監(jiān)管水平。通過與相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司深入合作，建立了高效的網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，如濰坊市煙草任務(wù)管理平臺系統(tǒng)、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務(wù)信息系統(tǒng)、濰坊市煙草經(jīng)濟運行綜合管控平臺等，通過現(xiàn)代化信息技術(shù)的加持，加強了公司的行政審批及監(jiān)管。通過在監(jiān)管過程中引入信息化、智能化及大數(shù)據(jù)等新手段，大大提高了監(jiān)管效率和監(jiān)管的水平。最后，進一步提高監(jiān)管效果。在監(jiān)管的過程中實行交叉執(zhí)法、隱身執(zhí)法等手段，監(jiān)管方法多樣化，監(jiān)管步驟清晰化，使得監(jiān)管過程受外界因素影響干擾的概率降低，監(jiān)管模式更加精細化、機動化，效果非常好。實行這些方式和步驟以來，公司的監(jiān)管質(zhì)量、監(jiān)管效果更上一層樓。要求下屬的各專賣局加強對市場的監(jiān)督檢查和隨機不定時抽查，對于問題早發(fā)現(xiàn)、早解決，提高監(jiān)管效能。這使得執(zhí)法更加透明，遏制了可能出現(xiàn)的問題，使監(jiān)管過程更加廉政陽光。

3.優(yōu)化服務(wù)

簡政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管都是為了提供更好的服務(wù)。在推進“放管服”的過程中，要不斷融入服務(wù)的意識和理念，不能傷害零售戶的各種利益，積極為零售戶提供便利、高效的服務(wù)，使服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量得到提升。首先，建設(shè)綜合性的服務(wù)大廳，實現(xiàn)“多個業(yè)務(wù)，一個窗口”解決。相關(guān)行政事務(wù)包括收發(fā)材料、受理授權(quán)、監(jiān)督發(fā)證等環(huán)節(jié)，均應(yīng)在大廳內(nèi)一次完成，申請人無須多個部門來回顛簸辦理，通過窗口一次性完成辦理，十分便利。其次，簡化流程。相比較于之前辦理許可證的周期長、步驟煩瑣，現(xiàn)如今辦理周期已經(jīng)大大縮短，提高了辦事效率，節(jié)省了零售戶辦理許可證的時間，收到了大量好評。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)給國內(nèi)各行業(yè)帶來的各種便利，在政務(wù)服務(wù)過程中也可以考慮將互聯(lián)網(wǎng)平臺引入工作范圍中，為行政服務(wù)提供方便?？梢葬槍嶋H工作中遇到的各類問題，提出相應(yīng)的方案和解決措施。例如：建立數(shù)字化的專賣監(jiān)督管理體系；和全國范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)進行對接；煙草專賣的零售許可證的辦理使用統(tǒng)一的系統(tǒng)，本市局內(nèi)的零售許可的辦理可以通過網(wǎng)絡(luò)進行申請。

二、“放管服”改革的困境分析

（一）改革困境表現(xiàn)形式

1.卷煙市場龐大，監(jiān)管力度低

煙草行業(yè)“放管服”改革的實行給各賣點帶來了方便，最明顯的就是零售許可證辦理的效率增加，擁有零售許可證的賣點越來越多，市場主體增加而又良莠不齊，這就不乏出現(xiàn)很多違法主體，一些零售店為了謀取利益，雖持有許可證，卻不從當?shù)責煵莨竞戏ㄇ肋M貨。隨著辦理煙草專賣零售許可證的申請人越來越多，造成零售終端點多面廣的格局，為違法行為提供了便利?，F(xiàn)階段，煙草市場的違法主體的增多，煙草專賣局受制于人員、車輛、辦案水平，對市場的監(jiān)管力度還遠遠不夠。

2.控煙履約職責相對滯后

在“放管服”改革的過程中，為了給零售戶帶來便利，加大了“放”的力度，市場準入門檻比以前降低了，大大方便了許可證辦理難度，市場活力得到一定的激發(fā)，但由于“放”得太過度，辦理證件的用戶數(shù)量激增，這就增加了違法主體的數(shù)量和違法的概率，違法案件有所增加，但煙草局在執(zhí)法力度、執(zhí)法水平、執(zhí)法人員上的不足，即“管”的力度跟不上“放”的速度，造成了對市場監(jiān)督力度的不足，給煙草局的工作帶來很大的影響。

（二）改革困難的原因

1.煙草專賣制度與市場實際需求相悖

我國的煙草制品生產(chǎn)量與消費量均居全球第一。因為煙草行業(yè)有利于提高國民經(jīng)濟且煙草制品的特殊性，一直以來，世界上的許多國家都實行煙草專賣制度。我國的煙草專賣制度由來已久，中華人民共和國成立后又經(jīng)過了改革開放、加入世貿(mào)組織，煙草專賣制度日趨完善。煙草專賣制度成為國家稅收的重要來源，有效保證國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。然而，煙草專賣制度基于維護國家利益，使國家的財政收入能夠充分保證，但是在消費者利益的保護、社會大眾身體健康的保證，以及卷煙零售戶利益的保護方面卻做得不夠到位。

2.地方煙草專賣渾水摸魚

我國的煙草專賣制度是國家以立法的形式確定的，它體現(xiàn)的是國家政策性壟斷，屬于國家完全壟斷性質(zhì)。通過全國人大立法、國務(wù)院制定行政性法規(guī)賦予了煙草專賣行政主管部門行政處罰權(quán)、行政審批權(quán)，工信部、國家煙草專賣局制定的部門規(guī)章進一步完善了煙草專賣制度。為了國家利益，國家實行煙草專賣，突出煙草行業(yè)對國家財政巨大貢獻的地位，煙草專賣制度一直深受國家的重視。但是，煙草制品批發(fā)、煙葉種植環(huán)節(jié)的征稅屬于地稅領(lǐng)域。由于煙草行業(yè)財稅方面的特殊性，各地在本地區(qū)內(nèi)制定或?qū)嵤煵輰Ｙu制度時，為了本地區(qū)的稅收，逐漸形成了地方保護主義。即使是在實行煙草工商分設(shè)之后，地方政府出于稅收需要，大多要求本省卷煙銷售品類以本省內(nèi)卷煙規(guī)格為主。嚴重破壞了整個卷煙市場秩序，消費者只能被動消費本省自產(chǎn)品類，各地品類卷煙不流通，逐漸形成惡性循環(huán)。

三、“放管服”改革優(yōu)化路徑

（一）加強隊伍建設(shè)

在人才隊伍的建設(shè)方面，煙草公司應(yīng)每年從大學應(yīng)屆畢業(yè)生中挑選新生力量，補充到公司中用來提高公司高素質(zhì)人才的比例。同時，也要加強老員工的技能培養(yǎng)，盡量多組織一些專業(yè)培訓，對員工進行思想教育，在員工隊伍中尋找更有擔當和干勁的人才。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管水平

探討“互聯(lián)網(wǎng)+煙草專賣監(jiān)管”新模式。對于新辦證零售點，煙草專賣局要及時將零售點信息錄入監(jiān)管系統(tǒng)，建立一個囊括違法銷售、無證銷售、優(yōu)秀零售點、守法零售點的檔案信息庫。監(jiān)管人員可以對信息庫內(nèi)容隨時查看、維護，將市場監(jiān)管工作更加方便和靈活，工作事半功倍。依托濰坊市煙草任務(wù)管理平臺系統(tǒng)、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務(wù)信息系統(tǒng)、濰坊市煙草經(jīng)濟運行綜合管控平臺等互聯(lián)網(wǎng)工具，使稽查員等行政工作人員工作配合度更加默契，“管”的作用日益突顯。

相關(guān)工作人員要將監(jiān)管要求落到實處，認真貫徹，對于只辦了證沒有實體零售點的、一個零售點辦理多個許可證的、實際售賣地址跟許可證不一致的情況要進行重點監(jiān)管，全面執(zhí)行隨機、公開監(jiān)管原則，力求過程公開透明。

落實規(guī)范經(jīng)營聯(lián)席會議制度。內(nèi)管部門需要對“問題客戶”定期進行檢查和不定期進行抽查，對于復(fù)雜案件進行討論。對囤煙、套購卷煙及非法賣煙等違反規(guī)定行為加大打擊力度?？梢暰唧w情節(jié)對其采取警示教育甚至注銷等舉措。

（三）適度降低煙草專賣的門檻

由于之前設(shè)置的準入門檻過高，銷售許可證的審批流程也較為煩瑣，這就降低了審批效率，限制了煙草專賣的發(fā)展，改革過程中要對煙草專賣門檻適當降低，為零售戶提供便利、快捷的審批服務(wù)。要加快發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，通過互聯(lián)網(wǎng)將信息公開化、審批過程發(fā)現(xiàn)不符合項通過互聯(lián)網(wǎng)在線對整改內(nèi)容進行一次性警告。群眾熟知辦理的流程和辦理過程中應(yīng)當注意的事項，解決了零售戶辦理業(yè)務(wù)來回跑的處境，為零售戶進入市場提供便利。

同時對于需要現(xiàn)場辦理的人員，提供預(yù)約辦理程序，只要申請人的情況符合辦理要求且提供了全面的材料，行政工作人員就應(yīng)為其簽發(fā)許可證，切不可因為自己的疏忽大意拖延辦理，影響零售戶的正常使用。

控制許可證的增長速度，穩(wěn)固市場穩(wěn)步發(fā)展。在目前的煙草行業(yè)中，在發(fā)放許可證之后，一般對零售戶的監(jiān)管就不是很嚴格了，甚至會出現(xiàn)脫管的情況。例如，之前辦理許可證時未對申請人的信息進行全面?zhèn)浒?，造成了許可證的后續(xù)管理力度不夠的情況發(fā)生。要想控制好零售許可證的增長速度，要求對違規(guī)零售戶進行嚴格監(jiān)管，建立誠信檔案，不符合條件的申請人堅決要求其整改，無法通過整改滿足申請條件的堅決不予發(fā)證，以此來控制證書數(shù)量，提高零售點的質(zhì)量，通過發(fā)證前的干預(yù)，可以使得下轄市區(qū)內(nèi)零售點布局更加合理，使零售點的質(zhì)量和數(shù)量均獲得很好的控制。

（四）高效服務(wù)，便民利民

實現(xiàn)“一次辦理”制度，對網(wǎng)絡(luò)申請辦理許可證書進行大力推廣，可以減少現(xiàn)場辦理的煩瑣及減少紙質(zhì)材料的提交，原先的“現(xiàn)場跑腿”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“在線跑腿”，既可以進行無紙化辦公，又能簡化審批流程，證書辦理周期得到了縮減，網(wǎng)絡(luò)辦理可以做到一個窗口受理，在線完成處理，過程簡潔明了且透明，不用再數(shù)次往專賣局交材料、走手續(xù)，節(jié)省人力物力。同時，對那些地區(qū)偏遠和出行不便的群體，適當開通“綠色通道”，提供網(wǎng)絡(luò)或電話預(yù)約，由專門的行政工作人員幫忙上門指導(dǎo)和取材料，證書辦理完成后再送證上門的服務(wù)。

結(jié) 語

本文通過對山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革困境與對策進行分析，得出了一定結(jié)論。但是由于煙草行業(yè)“放管服”改革涉及面廣，跨地域范圍廣，本文以山東濰坊煙草有限公司為例，介紹了市級煙草專賣局在“放管服”改革中做出的努力、成效和下一步的改進建議，在今后的研究過程中，可將改革經(jīng)驗和探索應(yīng)用到省級煙草專賣局乃至全國煙草行業(yè)在“放管服”改革中的困境，以期取得更好的成效。