“一帶一路”建設(shè)中廣西推進跨區(qū)域政府合作探究

肖 義，王 軒

（梧州學院， 廣西 梧州 543002）

2013年“一帶一路”倡議設(shè)想提出以來，隨著有關(guān)工作的深入推進，國內(nèi)各區(qū)域、省份根據(jù)“一帶一路”的發(fā)展愿景和方案，在相互之間形成了彼此銜接、分工協(xié)調(diào)的合作框架。與此同時，國內(nèi)外學術(shù)界就“一帶一路”倡議背景下的區(qū)域合作和布局等方面開展了大量討論。廣西作為21 世紀海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶，全力構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局，全面對接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，推進與東盟地區(qū)和全國各省地的協(xié)同合作，在開展跨區(qū)域政府法治與經(jīng)濟合作領(lǐng)域扮演著重要角色、發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

在當前協(xié)同發(fā)展的行政體制與機制之下，跨區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)和管理仍然面臨著一定困難。隨著區(qū)域或省份之間的聯(lián)系日益緊密，為了更好地應(yīng)對新形勢下的新挑戰(zhàn)，需要超越以某一個地方政府為應(yīng)對主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進區(qū)域協(xié)作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。因此，在面對“一帶一路”倡議重大發(fā)展機遇時，廣西要堅持實事求是原則，善抓機遇，主動投身于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的浪潮；要明確自身定位，通過加強跨區(qū)域政府法治與經(jīng)濟的合作，營造良好的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)新形勢下的跨越式發(fā)展。

一、“一帶一路”背景下跨區(qū)域政府合作的必要性

(一)“一帶一路”倡議與加強跨區(qū)域政府合作的關(guān)系

跨區(qū)域政府合作是法治政府理念下的經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)，它把不同地區(qū)的各項行政職能納入共同的法治框架，是區(qū)域一體化經(jīng)濟發(fā)展背景下的產(chǎn)物?！?1 世紀海上新絲綢之路”倡議下，廣西作為我國南部的資源和勞動力大省，能夠與東盟、珠三角地區(qū)優(yōu)勢互補、互通有無，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中扮演著重要角色。

在此背景下，為了更好融入“一帶一路”倡議，提高協(xié)同發(fā)展效率，廣西“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的建設(shè)，需要不斷完善區(qū)域間政府合作的體制機制：地方政府依靠法治化、制度化的規(guī)范，對不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展工作提供堅強指導。同時，跨區(qū)域政府合作的發(fā)展與成熟也要依托“一帶一路”框架中政策與制度的有效結(jié)合。從這一角度出發(fā)，為切實提高廣西與其他區(qū)域政府及部門之間行政往來、發(fā)展協(xié)作和信息交流等工作的效率，降低因不同地區(qū)行政體制差異等造成的不必要摩擦成本，就應(yīng)當堅持制度先行，不斷加強跨區(qū)域政府間的法治與經(jīng)濟合作。

(二)新發(fā)展時期跨區(qū)域政府合作的必要性

“一帶一路”建設(shè)的新發(fā)展時期，盡管存在共同的倡議目標和合作框架，但不同區(qū)域之間，仍然存在著利益沖突和目標差異。經(jīng)濟發(fā)展過程中不同區(qū)域的地方政府分別代表了各自區(qū)域的轄區(qū)利益，代表著不同地區(qū)內(nèi)群體的經(jīng)濟利益，為保障轄區(qū)利益，各地政府都不可避免的帶有地方利益傾向，主要表現(xiàn)在制定和執(zhí)行政策時，各地政府更多地考慮自身利益得失，與其他地方政府進行合作時，由于出發(fā)點和政策執(zhí)行的差異，勢必給合作伙伴之間帶來跨區(qū)域管理的矛盾。如果不能有效平衡各方利益，則存在著產(chǎn)生隔閡、加劇地域之間惡性競爭的可能，制約“一帶一路”倡議的順利推進。

基于此，地方政府之間通過法治與經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，以協(xié)作規(guī)則為準則，擱置爭議，切實加強跨區(qū)域政府合作，方能共同做大跨區(qū)域合作發(fā)展蛋糕，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展謀實惠。實施跨區(qū)域政府合作，從而平衡各方利益，協(xié)調(diào)、規(guī)范競爭行為，形成共同規(guī)則，將成為新發(fā)展時期推動區(qū)域合作發(fā)展的重要保障。

二、推進跨區(qū)域政府合作面臨的困難

“一帶一路”倡議下廣西全力構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局，不斷推進跨區(qū)域合作，尚面臨著各地普遍存在的一些困難，主要表現(xiàn)在：

(一)各區(qū)域行政體制劃分的制約

各區(qū)域行政管轄相對獨立，推進跨區(qū)域合作面臨兩個方面的難題：一是現(xiàn)有跨區(qū)域合作工作組織的權(quán)威性不高，地方政府之間開展法治與經(jīng)濟合作工作中普遍采取主管部門合作的方式，一旦面臨涉及各方利益的重大復(fù)雜問題，就難以勝任工作需要。特別是遇到跨區(qū)域行政工作，迫切需要更高層級的協(xié)調(diào)組織，以打破現(xiàn)下行政體制制約。二是現(xiàn)有跨區(qū)域合作工作的推進方式，主要通過定期或不定期會議、協(xié)議等方式進行，制度化程度較低，一旦外部條件有重大變化，合作工作隨時就會陷入停頓狀態(tài)。

(二)缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機制

“一帶一路”倡議帶來寶貴的發(fā)展機遇，國際國內(nèi)、各省各地都寄希望于當前對外開放的形勢，希望獲得長足發(fā)展，這種“自利”傾向是導致跨區(qū)域政府之間法治與經(jīng)濟合作中利益沖突的重要原因。如前所述，當前各級地方政府開展跨區(qū)域合作工作，主要通過成立工作小組、召開聯(lián)席會議等方式實現(xiàn)，難以上升到更高層面，使得區(qū)域協(xié)調(diào)機制形式單一、協(xié)調(diào)的效率不高。這種形式松散的協(xié)調(diào)機制對各方缺乏有效約束，面臨復(fù)雜情況時一旦涉及到關(guān)鍵性利益問題，各方分歧立現(xiàn)，跨區(qū)域合作的推進舉步維艱。

(三)契約性文件存在不足

促進跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展，開展政府法治與經(jīng)濟合作的主要方式是締結(jié)各種形式的契約性文件或合作框架。在這一過程中，契約性文件存在的不足主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是締約形式化。目前主要工作形式是聯(lián)席會議締結(jié)有關(guān)協(xié)議或契約性文件以達成合作。但由于地域差異、利益訴求的局限性等原因，參與各方難以充分平等磋商，各方對于利益平衡與訴求的解決機制更是流于形式。

二是文件效力?？鐓^(qū)域政府合作各方締結(jié)的合作協(xié)議或契約性文件，遠不能上升到法律層面，其實施與監(jiān)督都僅僅依靠工作機制的約束，存在效力問題?，F(xiàn)實工作中合作各方一般為平級單位，沒有權(quán)威的第三方對文件內(nèi)容進行解釋，各方簽署的合作協(xié)約對其本身的約束力并不高，甚至文件條款在內(nèi)容方面都有可能存在不足和疏漏，致使跨區(qū)域合作的工作機制存在各種不確定性，這在很大程度上影響了契約作用的發(fā)揮。

(四)實現(xiàn)跨區(qū)域合作治理目標缺乏有力的政策推進工具

地方法治建設(shè)是經(jīng)濟建設(shè)的重要保障。當前經(jīng)濟社會新發(fā)展形勢下，推進地方法治建設(shè)刻不容緩。作為民族區(qū)域自治地，廣西在地方建設(shè)上具備一定的自主決策權(quán)，但在政策工具的使用上，仍然缺乏一定的自主性。一般來看，在政策工具的制定和使用上，溫和的政策工具缺乏效果，強硬的政策工具面臨著種種阻力。這也是廣西在推進跨區(qū)域合作工作中面臨的現(xiàn)實困難。

首先，在區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域地方政府跨區(qū)域立法合作尚難實現(xiàn)。由于行政體制等因素制約，在跨區(qū)域政府間的法治合作中，廣西作為民族自治地方行政單位，其所制定的自治條例與單行條例約束力僅限于廣西區(qū)內(nèi)，即使是廣西與周邊地區(qū)共同出臺相關(guān)行政法治合作框架協(xié)議，也只能對本區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)事項進行調(diào)整，其效力無法對其他省份的行政法治工作產(chǎn)生必要的規(guī)范，相反，其他合作區(qū)域亦是如此，各方之間缺乏有效約束，缺乏規(guī)范與監(jiān)督機制。

其次，經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展進程中跨區(qū)域行政執(zhí)法機制尚不成熟。開展跨區(qū)域行政法治與合作，需要在跨區(qū)域行政立法基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的跨區(qū)域行政執(zhí)法機制，從而保障跨區(qū)域經(jīng)濟合作機制的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前的工作現(xiàn)狀來看，盡管廣西與周邊區(qū)域建立了聯(lián)席會議等制度，但各職能部門的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制尚未形成，跨區(qū)域行政交流不順暢、地方之間各自為政的問題仍然比較突出。

三、推進跨區(qū)域政府合作的工作機制

(一)構(gòu)建跨區(qū)域政府深入合作的工作機構(gòu)

行政區(qū)劃是國家為了進行分級管理而實行的區(qū)域劃分，在行政管理體制上具有其重要的意義。跨區(qū)域政府合作的開展，是在現(xiàn)行行政區(qū)劃基礎(chǔ)上謀求跨區(qū)域的資源整合，最大程度的實現(xiàn)法治與經(jīng)濟發(fā)展目標，工作機制需要打破傳統(tǒng)的區(qū)域劃分的格局限制，需要對跨區(qū)域領(lǐng)導方式與領(lǐng)導機構(gòu)職能進行必要的調(diào)整。跨區(qū)域的政府合作，有國家之間、政府之間的合作機制，也包含政府部門之間的合作機制。部門之間的合作機制應(yīng)當統(tǒng)籌在本級地方政府合作機制之中。而政府之間的合作機制適用行政區(qū)劃級別統(tǒng)籌，國家之間與省級地方政府之間的合作機制，則需要頂層設(shè)計跨區(qū)域政府合作的聯(lián)席會議機構(gòu)。該聯(lián)席會議機構(gòu)的具體工作機制可以借鑒“行政裁判所”模式，可以承擔相關(guān)事務(wù)的調(diào)處、裁判職責，堅持法治和民主原則，及時討論區(qū)域間法治與經(jīng)濟合作形勢，解決跨區(qū)域合作中的困難，確保合作工作始終在法治軌道上運行。

“一帶一路”倡議為各方謀求合作發(fā)展、實現(xiàn)共同繁榮創(chuàng)造了新的發(fā)展機遇。廣西可以借力兩種模式不斷推進跨區(qū)域政府合作：一是借助“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”發(fā)展框架以及“粵港澳大灣區(qū)”、“北部灣自貿(mào)區(qū)”等已有國家戰(zhàn)略平臺；二是通過省際之間的合作，拓展構(gòu)建專職區(qū)域協(xié)調(diào)的機構(gòu)。目前廣西“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的戰(zhàn)略，即是“中國—東盟”等發(fā)展框架第一種模式下，尋求與國內(nèi)各省地政府之間拓展第二種模式的戰(zhàn)略機制，由合作各方成立專職跨區(qū)域協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議機構(gòu)，能夠?qū)Α耙粠б宦贰眳^(qū)域合作發(fā)展進程中的各種矛盾和利益進行協(xié)調(diào)，并提供政策與制度支持。

(二)健全跨區(qū)域政府合作的工作規(guī)則

從國際區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗來看，要形成良性、長效的跨區(qū)域政府之間合作，不論合作工作涉及的具體內(nèi)容是哪個方面，一個重要保障因素就在于要形成對合作各方具有強有力約束力的有關(guān)規(guī)則。這種規(guī)則通常表現(xiàn)為法律協(xié)議形式，比如歐盟(各國之間)形成的歐盟條約、美國(州與州之間)的各類州際協(xié)議等。在健全跨區(qū)域政府合作的工作機制方面，各級人民政府可以根據(jù)當前我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟增長的有利形勢，發(fā)揮“一帶一路”倡議對我國經(jīng)濟的巨大提振作用，靈活利用其他行政層面如國務(wù)院、各部委的行政管理規(guī)則來制定特定領(lǐng)域、特定省份之間跨區(qū)域合作的行政法規(guī)則，從而以更高的權(quán)威和約束力對參與法治與經(jīng)濟發(fā)展跨區(qū)域合作的各方產(chǎn)生拘束，倘若參與合作的一方出現(xiàn)違反有關(guān)規(guī)則或消極懶政等行為，可以聯(lián)席會議機構(gòu)名義啟動行政問責程序，保障有關(guān)規(guī)則的權(quán)威。

廣西各級地方政府以及主管部門在推進全方位開放發(fā)展新格局的新形勢下，應(yīng)加強與各地的法治與經(jīng)濟領(lǐng)域的跨區(qū)域合作，采取工作備忘機制，各級人民政府統(tǒng)籌各職能部門做好跨區(qū)域法治與經(jīng)濟合作的協(xié)議備案工作，完善合作機制的約束規(guī)則，設(shè)立三級地方政府相應(yīng)的聯(lián)席會議機制進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。當出現(xiàn)違約或懶政等情況時，可就對方的這種作為或不作為向監(jiān)督部門提出申訴，并就合作協(xié)議的履行要求另一方承擔責任。行政體制內(nèi)部問責程序的公正性和合法性，可以有效抑制因合作的一方出現(xiàn)怠職或違約而導致整體利益受損的行為，切實保障“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的建設(shè)更好地融入“一帶一路”倡議的宏偉篇章。

(三)設(shè)計推動跨區(qū)域政府合作的政策工具

廣西融入“一帶一路”發(fā)展倡議，實施全方位開放發(fā)展戰(zhàn)略，推進跨區(qū)域政府合作工作的開展，應(yīng)當設(shè)計配套的行政政策工具，主要包括：

第一，加強跨區(qū)域政府合作的立法工作。我國目前適用的是中央立法和地方立法“兩級制”立法體制，鑒于地方立法的約束力限制，中央立法應(yīng)當從推動跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的角度出發(fā)，出臺跨區(qū)域合作的立法指導意見，為跨區(qū)域政府合作立法提供政策依據(jù)。廣西“東融西合”戰(zhàn)略全面對接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，可以主張合作各方通過推動制定“珠江—西江經(jīng)濟帶跨區(qū)域合作發(fā)展規(guī)范”，或者制定包含跨區(qū)域行政法治與經(jīng)濟發(fā)展合作在內(nèi)的“跨區(qū)域行政合作指導意見”等規(guī)范性文件，為廣西以及跨區(qū)域政府合作各方提供政策支持，對跨區(qū)域政府合作中的一些基本問題作出規(guī)定與解釋，減少合作摩擦。

第二，成立跨區(qū)域政府合作的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)。由于地方人大沒有跨區(qū)域監(jiān)督權(quán)限，無法行使對跨區(qū)域法治與經(jīng)濟合作執(zhí)行情況的有效監(jiān)督，因此有必要設(shè)立跨區(qū)域的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，在執(zhí)行層面與立法層面的監(jiān)督機構(gòu)并行，對跨區(qū)域政府合作的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。通過立法和執(zhí)行兩方面進行工作監(jiān)督，遏制行政壟斷，從而促使跨區(qū)域政府合作各方的經(jīng)濟與社會健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

第三，根據(jù)跨區(qū)域合作的不同工作領(lǐng)域，設(shè)立相關(guān)領(lǐng)域的專家咨詢制度。經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展水平與政府法治密切相關(guān)，跨區(qū)域政府合作的專家咨詢機制，其工作程序、內(nèi)容和方式應(yīng)當嚴格按照有關(guān)法律規(guī)定，堅持程序正當、維護社會公平。專家咨詢小組對跨區(qū)域政府合作工作提出意見和建議，能夠保障工作的科學性和嚴謹性，提升工作效率，并為推進跨區(qū)域政府合作提供有力的決策工具支持。

廣西在“海上絲綢之路”的發(fā)展框架中扮演著重要角色，具有得天獨厚的優(yōu)勢，推進“一帶一路”建設(shè)已成為廣西“彎道超車”的重要機遇。以“一帶一路”倡議精神要義為理論基礎(chǔ)，以實施跨區(qū)域的法治與經(jīng)濟領(lǐng)域的合作機制為切入點，廣西實施“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展戰(zhàn)略，推進跨區(qū)域政府合作，其工作重點應(yīng)圍繞跨區(qū)域合作的工作機構(gòu)、工作規(guī)則以及推動跨區(qū)域合作的政策工具等方面，應(yīng)當以更加積極、更加自信的姿態(tài)，主動投身于區(qū)域協(xié)同合作發(fā)展的浪潮，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。