新時(shí)代背景下東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展研究

楊守德，吳 娟

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

從第七次全國人口普查結(jié)果來看，我國城鎮(zhèn)化率為63.89%，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體達(dá)到了較高水平。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化總體水平較高，但東北縣域城鎮(zhèn)化水平較低，存在著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后以及受到計(jì)劃體制的長期影響等問題。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅可以提高縣域就業(yè)率，還對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。因此，在新時(shí)代背景下來探討東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展變得尤為重要。

二、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

(一)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平逐步提高

從我國第七次人口普查結(jié)果來看，遼寧省、吉林省和黑龍江省城鎮(zhèn)人口占比分別為72.14%、62.64%和65.61%；與第六次全國人口普查結(jié)果比較，城鎮(zhèn)率水平分別上升了10.04個(gè)百分點(diǎn)、9.28個(gè)百分點(diǎn)和9.95個(gè)百分點(diǎn)。東北三省總體城鎮(zhèn)化程度高于全國城鎮(zhèn)化平均水平，一方面東北地區(qū)在土地、教育、就業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)配套制度改革，從而推進(jìn)了東北城鎮(zhèn)化發(fā)展。另一方面東北不斷加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)，拉動(dòng)消費(fèi)總量提升，以及推進(jìn)了第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)城市群建設(shè)獲得明顯的成效

“十三五”期間，我國東北地區(qū)加快城市群建設(shè)以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，并且取得了明顯的成效。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，東北地區(qū)城市群建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)由小城市獨(dú)立發(fā)展向城市群發(fā)展的轉(zhuǎn)變。其中，遼寧省中南部城市群已經(jīng)建設(shè)成為全國城鎮(zhèn)人口聚集程度最高的地區(qū)之一，該城市群不僅包括了沈陽、大連等特大城市還包括超過150個(gè)的中小城鎮(zhèn)。哈長城市群建設(shè)也為東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的動(dòng)力，加快東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，城市集聚水平明顯提高。城市群的成功建設(shè)從根本上推動(dòng)了我國東北城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(三)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得顯著成就

從我國政府實(shí)行東北振興戰(zhàn)略以來，東北城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸趨于完善。近年來，東北基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模逐漸擴(kuò)大、功能日趨完善、水平極大提升。不但改善了東北地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施情況，而且加強(qiáng)了東北城市之間及城市群之間的聯(lián)系。例如，“十二五”時(shí)期，黑龍江省在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得較大成果，其中，黑龍江省用于鐵路建設(shè)投資總額為763億元，達(dá)到了“十一五”時(shí)期的2.8倍。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就顯著，也為東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高提供了支持。

(四)破除城鎮(zhèn)化障礙取得成效

近年來，東北地區(qū)通過不斷創(chuàng)新來突破城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的障礙。具體而言，在戶籍政策方面，從2021年9月28日起，東北三省將正式開通戶口遷移“跨省通辦”服務(wù)，為東北三省居民遷移戶口提供了方便。在城鎮(zhèn)建設(shè)投融資方面，許多國家政策性銀行積極同各級(jí)縣市展開合作，為許多重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款，縣域內(nèi)民生問題得到改善，加快了東北城鎮(zhèn)化進(jìn)程。破除城鎮(zhèn)化障礙為我國東北城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。

三、東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

(一)人口集聚和土地供給不足之間的矛盾

雖然大城市的平均收入更高，但住房與生活成本也較高。隨著兒童升學(xué)難、上學(xué)費(fèi)用高等問題越來越突出，越來越多流動(dòng)人口選擇返鄉(xiāng)，縣城成為他們的首選地。隨著流動(dòng)人口大量集聚在縣城中，縣城居住人口數(shù)量急速增長?？h城發(fā)展快速擴(kuò)張，人口和產(chǎn)業(yè)等要素向縣域集中趨勢(shì)明顯，但土地供應(yīng)有限，土地建設(shè)指標(biāo)多用于中心城市建設(shè)用途，很少被分配到縣城。隨著人口大量聚集在縣城內(nèi)，土地供給不足矛盾尤為突出，嚴(yán)重妨礙了東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(二)縣城對(duì)人才吸引力不足

與城市相比，縣城對(duì)人才的吸納能力是較弱的。一方面是因?yàn)榭h城對(duì)人才的吸引力不足，在外地城市接受過高等教育的人員大部分選擇留在就讀城市發(fā)展或者更大的城市，很少部分選擇回到縣城工作；農(nóng)村勞動(dòng)力中人才也大多會(huì)選擇進(jìn)入能夠提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)的大中城市。另一方面勞動(dòng)密集型企業(yè)的生產(chǎn)效率在技術(shù)革新后大幅度提升，縣域能夠提供的崗位數(shù)量下降，對(duì)人才的需求也大幅下降。因此，縣域?qū)τ谌瞬诺娜菁{能力是十分有限的，這也造成了人才大量流失，不利于東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

(三)縣域公共服務(wù)設(shè)施供給不足

縣域人口數(shù)量相對(duì)較多，因此，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的需求也相對(duì)較多。公共服務(wù)設(shè)施是依據(jù)行政等級(jí)和區(qū)域人口規(guī)模進(jìn)行分配的，縣城有比較優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，會(huì)吸引更多人口集聚在縣城。但現(xiàn)有的縣城設(shè)施規(guī)模不能滿足大量流入人口的需求，以至于一些地區(qū)出現(xiàn)了縣城公共服務(wù)設(shè)施不足的情況。如2020年新冠疫情爆發(fā)過程中，縣城優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺，在控制疫情、疏散疫情風(fēng)險(xiǎn)以及為農(nóng)村地區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)支持等方面的作用十分有限?？h域公共服務(wù)設(shè)施供給不足問題越來越突出，嚴(yán)重阻礙了東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

(四)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在問題

東北的很多縣域城鎮(zhèn)都將農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，忽視了當(dāng)?shù)乜萍肌⑽幕约肮I(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，很多縣域存在崗位類別非常單一、崗位數(shù)量也明顯不足的問題。這也導(dǎo)致了越來越多的人開始尋找外出就業(yè)的機(jī)會(huì)，受到思想觀念以及文化程度的影響，大部分人所選擇的工作范圍也只局限于周邊城市，這對(duì)于縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程沒有根本上的推動(dòng)作用。這種單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很難支撐縣域城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，很多材料需要從外地購買，難以實(shí)現(xiàn)自給自足，對(duì)外依賴性較強(qiáng)，這也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加單一化，不利于縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

四、促進(jìn)東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

(一)因地制宜加強(qiáng)縣域資源建設(shè)

縣域建設(shè)不能盲目脫離現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該因地制宜，對(duì)縣域建設(shè)進(jìn)行合理有效的規(guī)劃。一方面積極推進(jìn)縣域土地資源利用，要注意節(jié)約集約利用，尤其是要利用好工業(yè)園區(qū)建設(shè)，共同推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。工業(yè)園區(qū)的成功建設(shè)可以促進(jìn)縣域農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到縣城，極大加快了東北城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另一方面提高縣域資源的利用效率，對(duì)資源進(jìn)行合理利用，有利于資源的持續(xù)使用，為東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供了支撐。

(二)推動(dòng)人才引進(jìn)與技術(shù)培養(yǎng)

技術(shù)人員的技術(shù)質(zhì)量以及人才的引進(jìn)有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上提高城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)。相關(guān)政府管理部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況有針對(duì)性引進(jìn)人才，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)變革以及相關(guān)行業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。雖然縣域?qū)θ瞬诺奈Σ粔虼螅梢誀幦”镜貞艏娜瞬欧祷丶亦l(xiāng)。東北縣級(jí)政府可以通過實(shí)行“一人回原籍，全家安排工作”的政策，吸引本地戶口人才。一方面本地戶籍人才可以在工作之余就近照顧父母，另一方面“全家安排工作”有較大的吸引力。另外相關(guān)政府部門應(yīng)邀請(qǐng)專業(yè)的培訓(xùn)人員對(duì)當(dāng)?shù)氐墓ぷ魅藛T進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，使當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T更加專業(yè)，從而為我國新型縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供支持。

(三)優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施布局

不同的自然地理格局條件下，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該依據(jù)地形地貌和人口密度等情況，選擇均衡、分散、集聚等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局模式。平原地區(qū)在考慮交通、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口密度低等情況下，如東北平原，重點(diǎn)考慮公共服務(wù)設(shè)施向縣城和重點(diǎn)城鎮(zhèn)集聚。東北地區(qū)人口密度較低，可以將公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)投放在縣城或者人口集聚度較高的城鎮(zhèn)，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)最大化。全面優(yōu)化東北地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施布局，從而促進(jìn)東北縣域城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

(四)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多樣化發(fā)展

相關(guān)政府管理部門首先根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定發(fā)展方案，適當(dāng)降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)發(fā)展中的地位，鼓勵(lì)并支持其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這對(duì)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有著重要意義。隨著東北振興戰(zhàn)略的實(shí)行，東北地區(qū)逐漸重視并支持第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而形成較為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)布局，有力推動(dòng)了東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。另外，當(dāng)?shù)卣浞职l(fā)揮好當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)周邊產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展。還可以針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，引進(jìn)技術(shù)支持，從而提高東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并且對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有一定的積極影響。