商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)授信偏好與風(fēng)險(xiǎn)分析

郭校磊

（中信銀行股份有限公司煙臺(tái)分行 山東煙臺(tái) 264006）

2008年，美國“次貸危機(jī)”引起國際經(jīng)濟(jì)金融形勢動(dòng)蕩，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，2009年我國推出一系列刺激政策，出臺(tái)了4萬億元的投資計(jì)劃，這些重大項(xiàng)目大多為鐵路、公路和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為了確保項(xiàng)目建設(shè)資金能夠到位，當(dāng)年人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái)”。當(dāng)時(shí)，受到國際金融危機(jī)影響，外需下滑，國內(nèi)實(shí)體企業(yè)有效信貸需求下降，銀行信貸投放壓力較大，同時(shí)，國內(nèi)4萬億投資陸續(xù)開工，各地政府融資平臺(tái)信貸資金需求旺盛。商業(yè)銀行在自身發(fā)展需要和國家政策導(dǎo)向指引下，加大了地方政府融資平臺(tái)授信和貸款投放。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)及社會(huì)各界對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，在2010-2014年期間，中央政府開始主動(dòng)收緊并強(qiáng)化對地方政府債務(wù)的管理，密集出臺(tái)多個(gè)通知和指導(dǎo)意見，旨在抑制地方政府債務(wù)過快增長，處理好政府與市場的關(guān)系，多管齊下規(guī)范好地方政府融資行為，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2015年，隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府可以發(fā)行專項(xiàng)債券和一般債券，通過新發(fā)行債券，地方政府整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了有效緩解，地方政府融資平臺(tái)新增債務(wù)不再被認(rèn)定為政府債務(wù)，融資平臺(tái)也是獨(dú)立的法人企業(yè)，不再獲得政府信用增信，發(fā)行地方政府債券為地方政府唯一合法的舉債形式。國發(fā)43號(hào)文等一系列文件明確要求：“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。截至2021年10月末，全國地方政府債務(wù)余額296549億元。其中，一般債務(wù)137549億元，專項(xiàng)債務(wù)159000億元；政府債券294802億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1747億元。

2015年以來，雖然政府通過立法、增加地方政府債券、要求商業(yè)銀行不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款、強(qiáng)化地方債務(wù)管理、平臺(tái)企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型等措施，一定程度抑制了地方債務(wù)過快無序上漲，整體上控制住了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但相對于地方政府的龐大投資需求，僅靠發(fā)行地方政府債券仍然無法滿足。地方政府融資平臺(tái)目前仍然擔(dān)負(fù)著大量地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項(xiàng)目運(yùn)營等重要任務(wù)，在多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)起到帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱作用，與當(dāng)?shù)厝嗣竦母ｌ砀叨认嚓P(guān)。因此，商業(yè)銀行信貸支持仍然是地方政府融資平臺(tái)獲取發(fā)展資金的主要來源之一，據(jù)趙偉分析，截至2020年年中，以城投平臺(tái)帶息債務(wù)表示的地方隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)43.8萬億元，高于顯性債務(wù)的23.9萬億元，這些債務(wù)多以商業(yè)銀行長短期銀行貸款、信托貸款、融資租賃、企業(yè)債券等形式體現(xiàn)。據(jù)不完全了解，目前市場上各類城投平臺(tái)債融資余額約11萬億元，資金來源也多為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

總體上看，商業(yè)銀行授信融資仍然是地方政府融資平臺(tái)獲取資金的主要方式，商業(yè)銀行的發(fā)展更離不開地方政府的支持，本文在梳理地方政府融資平臺(tái)發(fā)展歷程后，試圖從商業(yè)銀行視角，分析商業(yè)銀行偏好為地方政府融資平臺(tái)授信的原因，以及商業(yè)銀行授信面臨的風(fēng)險(xiǎn)，最后給出商業(yè)銀行開展地方政府融資平臺(tái)授信的建議。

商業(yè)銀行偏好地方政府融資平臺(tái)授信的原因

地方政府支持，融資平臺(tái)信用基礎(chǔ)良好。隨著我國地方政府債務(wù)管理更加法制化和規(guī)范化，地方政府不會(huì)再為平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保增信，但由于地方政府融資平臺(tái)依然在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主要作用，地方政府依然會(huì)在各類要素資源上予以支持。如，地方政府融資平臺(tái)一般會(huì)獲得地方政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入支持，如土地、優(yōu)質(zhì)上市及非上市公司股權(quán)等，融資平臺(tái)主要負(fù)責(zé)人一般來自公務(wù)員或事業(yè)單位干部，在地方資源獲取、項(xiàng)目協(xié)調(diào)等方面有先天的優(yōu)勢；同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目一定程度上代表地方政府行為，且大多是涉及民生領(lǐng)域項(xiàng)目，雖然項(xiàng)目自身現(xiàn)金流較差，但商業(yè)銀行普遍認(rèn)為由于存在地方政府的支持，平臺(tái)公司是具備可持續(xù)經(jīng)營能力的，即使發(fā)生了短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府出于維穩(wěn)及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，也會(huì)對地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行幫扶和救助，銀行授信風(fēng)險(xiǎn)總體是安全可控的。

融資平臺(tái)授信額度需求大，商業(yè)銀行管理成本低。與一般企業(yè)貸款相比，政府平臺(tái)授信的金額一般較大，融資期限較長，而且部分低資質(zhì)平臺(tái)公司授信還可以提供不動(dòng)產(chǎn)抵押，銀行授信管理成本低。更重要的是，政府平臺(tái)是國有企業(yè)，受審計(jì)等監(jiān)管約束較多，發(fā)生惡意騙貸的風(fēng)險(xiǎn)較低，其經(jīng)營活動(dòng)多屬于民生工程項(xiàng)目，短期內(nèi)破產(chǎn)的概率很低。同時(shí)，我國商業(yè)銀行近年來發(fā)展迅猛，許多商業(yè)銀行普遍存在“重貸輕管”現(xiàn)象，其中一個(gè)原因是信貸管理人員數(shù)量不足，素質(zhì)達(dá)不到要求。在信貸管理資源投入不足、能力不夠的情況下，商業(yè)銀行偏好發(fā)放管理成本較低的政府平臺(tái)貸款。

傳統(tǒng)信貸領(lǐng)域競爭激烈，政府融資需求旺盛。長期以來，各銀行為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模、效益的快速發(fā)展，往往采取擴(kuò)張信貸規(guī)模的方式，并取得了較好的經(jīng)營成果。但隨著資本市場發(fā)展，銀行業(yè)傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)面臨優(yōu)質(zhì)客戶流失壓力。在近些年暴露的以鋼貿(mào)、銅貿(mào)、煤貿(mào)為代表的貿(mào)易融資領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，以互保連保為特征的擔(dān)保圈擔(dān)保鏈風(fēng)險(xiǎn)，以大中型房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈斷裂為代表的房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)等市場背景下，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控壓力增大，傳統(tǒng)行業(yè)優(yōu)質(zhì)新客戶減少，“惜貸”“懼貸”情緒開始顯現(xiàn)，進(jìn)一步壓縮了銀行傳統(tǒng)信貸領(lǐng)域的投放空間。與此同時(shí)，地方政府建設(shè)發(fā)展對資金需求旺盛，“政府金融”成為各銀行競相進(jìn)入的領(lǐng)域。

地方財(cái)政及平臺(tái)存款與商業(yè)銀行授信投入掛鉤。地方政府類機(jī)構(gòu)客戶存款是銀行負(fù)債的主要來源之一，機(jī)構(gòu)客戶存款是各商業(yè)銀行競爭的重要領(lǐng)域，隨著地方政府債務(wù)管理約束的不斷強(qiáng)化，地方政府融資的渠道受限，盡管銀行極力想壓縮平臺(tái)授信規(guī)模，但在地方政府和銀行的博弈中，財(cái)政及平臺(tái)企業(yè)存款成為地方政府重要的籌碼。銀行要想獲得地方財(cái)政及平臺(tái)企業(yè)存款，須投入對應(yīng)比例表內(nèi)或者表外授信，個(gè)別地方還對銀行有量化的考核，財(cái)政存款按商業(yè)銀行給予地方融資平臺(tái)授信貢獻(xiàn)情況進(jìn)行統(tǒng)籌。為了獲得政府部門穩(wěn)定的存款，銀行經(jīng)營機(jī)構(gòu)更偏好進(jìn)一步加大與地方融資平臺(tái)的合作，在提高授信業(yè)務(wù)占比的同時(shí)，獲取更多穩(wěn)定的政府類機(jī)構(gòu)客戶存款。

商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)授信面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）過度舉債造成的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)在商業(yè)銀行的授信主要依靠政府信用，資金實(shí)際用途多為解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目籌集資金，這些項(xiàng)目大多具有公益性、非競爭性和低收益等特點(diǎn)，項(xiàng)目收益一般難以覆蓋成本投入，也就是說這類項(xiàng)目融資的第一還款來源常常是不足的，往往需要地方政府給予一些土地資源或政策予以支持，最后依托地方財(cái)政資金托底，才能償還到期債務(wù)。隨著城市發(fā)展要求不斷提高，地方政府融資平臺(tái)投資及融資需求持續(xù)增加，資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模也是節(jié)節(jié)攀升，平臺(tái)公司融資渠道主要還是商業(yè)銀行，且資本市場投資者也多為銀行背景的機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新發(fā)行的城投債資金用途，70%左右是用于置換存量債務(wù)，僅有30%左右用于真正投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平臺(tái)公司滾雪球式的融資模式使得自身還款壓力逐年加大。當(dāng)融資環(huán)境一旦開始收緊，融資平臺(tái)自身的風(fēng)險(xiǎn)將有加速暴露的可能性。

（二）監(jiān)管政策趨嚴(yán)造成的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

近年來，國務(wù)院、銀保監(jiān)、財(cái)政部等部門就防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了系列舉措，主要目的：一是妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過發(fā)行專項(xiàng)債券、隱性債務(wù)置換等多種手段處置，二是進(jìn)一步規(guī)范政府相關(guān)融資行為，防止新增地方政府隱形債務(wù)。以銀保監(jiān)2021年最新發(fā)布的15號(hào)文件為例，要求商業(yè)銀行“打消財(cái)政兜底幻覺，強(qiáng)化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱形債務(wù)，切實(shí)把控好金融閘門”，對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了更具實(shí)操性的界定。如前文所述，地方政府融資平臺(tái)由于有地方政府財(cái)政的支持，信用風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上較低，但實(shí)操中的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)卻是較難把控的，甄別防止新增地方政府隱性債務(wù)是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。一旦觸及新增地方政府隱性債務(wù)的情形，商業(yè)銀行可能面臨合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)授信管理的建議

（一）理性看待地方政府平臺(tái)融資業(yè)務(wù)，防范過度授信風(fēng)險(xiǎn)

以地方政府財(cái)力為支撐的地方政府平臺(tái)融資模式不具有商業(yè)可持續(xù)性。從長期來看，地方政府融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，逐步向著規(guī)范化、法制化方向發(fā)展是大勢所趨。傳統(tǒng)地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)不是商業(yè)銀行未來的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)重點(diǎn)，商業(yè)銀行應(yīng)該控制并逐步降低地方政府平臺(tái)融資領(lǐng)域授信占比。商業(yè)銀行要回歸本源，立足于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加快銀行業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

為了從總體上防范地方政府融資平臺(tái)的過度授信風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行可以將同一地區(qū)的融資平臺(tái)按照集團(tuán)授信模式統(tǒng)一管理，根據(jù)地方政府的綜合財(cái)力、債務(wù)水平等指標(biāo)和銀行的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，對地方一定區(qū)域核定授信上限，并根據(jù)審慎性原則逐戶核定單戶融資限額，將風(fēng)險(xiǎn)控制在商業(yè)銀行可承受的范圍之內(nèi)。

（二）強(qiáng)化政府類融資業(yè)務(wù)的資金監(jiān)控

加強(qiáng)對企業(yè)運(yùn)營、財(cái)務(wù)資金變化的監(jiān)控，對于項(xiàng)目融資，要求在銀行開立專戶并監(jiān)控項(xiàng)目收入，按照還款計(jì)劃按月或者按季提取還款保證金；對于非項(xiàng)目融資，要求在銀行開立結(jié)算賬戶，加強(qiáng)資金監(jiān)控。對于由地方政府債務(wù)置換或納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌的項(xiàng)目，銀行應(yīng)持續(xù)跟蹤了解地方政府的財(cái)政預(yù)算支出安排、債務(wù)置換及償還計(jì)劃，切實(shí)落實(shí)還款資金來源。

（三）做好全流程授信風(fēng)險(xiǎn)管理

對于地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)，要求在授信前、授信中及授信后環(huán)節(jié)進(jìn)行全流程管理，切實(shí)掌握地方政府的債務(wù)情況、融資平臺(tái)的債務(wù)認(rèn)定結(jié)果及經(jīng)營改革方向，審慎評(píng)估融資主體及項(xiàng)目的還款能力，制定切實(shí)有效的授信或風(fēng)險(xiǎn)化解方案，在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，要切實(shí)防止平臺(tái)公司逃廢債務(wù)等問題。逐步建立專門的政府類融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的全周期動(dòng)態(tài)化管理，從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營、移交等各環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和監(jiān)控。

（四）密切關(guān)注政府類融資業(yè)務(wù)政策風(fēng)險(xiǎn)

密切關(guān)注政府類融資業(yè)務(wù)最新出臺(tái)的各項(xiàng)政策規(guī)定，基于最新政策文件辦理業(yè)務(wù)，堅(jiān)持主體合規(guī)、項(xiàng)目合規(guī)、流程合規(guī)，確保相關(guān)業(yè)務(wù)不觸及監(jiān)管紅線，確保不以任何形式新增政府隱性債務(wù)。