構(gòu)建和完善財政投資評審制度的踐行與探討

劉忠勛 山東省膠州市財政局

引言

通常情況下，財政投資的內(nèi)容主要包括基本建設(shè)支出預(yù)算的安排、國家債券專項(xiàng)資金，以及其他用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的專項(xiàng)資金的支出預(yù)算。用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的財政資金需要進(jìn)行部門預(yù)算，通過一般預(yù)算與部門基金預(yù)算反映出來。在此之中，核算結(jié)果來自一般預(yù)算中的部門支出預(yù)算，就是項(xiàng)目支出預(yù)算，其中包括三個部分：行政事業(yè)性項(xiàng)目、基本建設(shè)支出預(yù)算與其他項(xiàng)目，作為財政投資的重要組成部分，上述三個部分的預(yù)算安排重要性不容忽視；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后納入預(yù)算管理的政府性基金，可以通過部門基金預(yù)算中的基金支出預(yù)算來進(jìn)行核算，該部分的基金支出預(yù)算安排的建設(shè)項(xiàng)目，也是財政投資中同等重要的組成部分。

一、財政投資評審制度主要內(nèi)容

由于我國的財政政策出現(xiàn)變化，因此財政投資評審應(yīng)運(yùn)而生，財政投資評審使我國公共財政領(lǐng)域出現(xiàn)大變革，我國社會主義的市場經(jīng)濟(jì)體制也因此受到一定影響。我國財政投資評審中心于1999年正式建立，在財政部的助推下，財政投資評審各項(xiàng)工作發(fā)展迅速，我國各個地區(qū)的地方政府根據(jù)實(shí)際情況，將自身的財政部門作為基礎(chǔ)，建設(shè)財政投資評審相關(guān)機(jī)構(gòu)，并不斷擴(kuò)充財政評審人才隊伍，擴(kuò)大評審范圍。時至今日，評審范圍正在朝著全覆蓋的方向發(fā)展。

對我國以往的財政投資評審發(fā)展進(jìn)行回顧，不難看出，該工作使我國各層級政府的建設(shè)資金得到節(jié)約，使所有項(xiàng)目管理活動科學(xué)開展，并且使預(yù)算支出得以實(shí)現(xiàn)。但是，我國的財政投資評審制度真正建立的時間較短，在發(fā)展過程中不可避免地存在問題，因此在未來的制度建設(shè)過程中，必須積極尋找并運(yùn)用相應(yīng)的對策，解決影響其發(fā)展和完善的問題。

二、財政投資評審制度的運(yùn)用流程

在一般情況下，財政投資評審的流程，由兩個程序組成，分別為項(xiàng)目評審以及對項(xiàng)目評審的全過程控制。在此之中，全過程控制一個項(xiàng)目的評審工作，將立項(xiàng)作為起始點(diǎn)，經(jīng)過工程投標(biāo)、簽訂合同，直至正式施工和工程竣工，所有環(huán)節(jié)都會受到嚴(yán)格把控。評審的全過程控制主要分為三個階段，分別為事前、事中以及事后。

對一個項(xiàng)目的可行性進(jìn)行衡量并且分析，就是事前的控制內(nèi)容。在該過程中，必須全面了解該項(xiàng)目的實(shí)際情況，如項(xiàng)目的具體要求、項(xiàng)目的范圍、項(xiàng)目施工需要運(yùn)用的資源、大致竣工時間等。與此同時，需要嚴(yán)格審查工程項(xiàng)目的現(xiàn)場簽證單，以及工程項(xiàng)目的預(yù)結(jié)算書，以及完成對工程量、定額基價、補(bǔ)充定額等多項(xiàng)內(nèi)容的審查，并且將所有審查工作作為基礎(chǔ)，對該項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算以及編制。

任何被投資的項(xiàng)目都屬于系統(tǒng)性的、體量較大的工程，需要耗費(fèi)較長的周期進(jìn)行建設(shè)，而且涉及的范圍相對廣泛，項(xiàng)目內(nèi)部存在的不確定因素，很可能會對項(xiàng)目造成不利影響，導(dǎo)致項(xiàng)目的工程出現(xiàn)變更。因此，事中控制是必不可少的，主要跟蹤項(xiàng)目的工程造價并且加以控制，相關(guān)人員必須親自前往項(xiàng)目施工現(xiàn)場，了解資金的真實(shí)流向。

顧名思義，事后的控制內(nèi)容就是對項(xiàng)目結(jié)算階段的控制，在對結(jié)算過程進(jìn)行控制的同時，相關(guān)人員必須高度關(guān)注項(xiàng)目相關(guān)的工程評審報告，如果評審報告的內(nèi)容缺少客觀與公正的內(nèi)容，那么該評審報告存在較大的問題。在對評審報告進(jìn)行控制之后，政府在公共支出方面會變得更加透明。

三、財政投資評審的必要性分析

對于財政投資項(xiàng)目的概預(yù)算、竣工決算等各方面的活動，財政投資評審可以起到很好的約束和監(jiān)督作用，無論是對于財政投資項(xiàng)目的工程質(zhì)量、加強(qiáng)項(xiàng)目的支出預(yù)算和財務(wù)管理，還是對于提高財政投資效率、保障財政投資活動順利進(jìn)行等，都起著至關(guān)重要的作用。

（一）提高財政資金使用的安全性

通過評審機(jī)構(gòu)對財政投資項(xiàng)目進(jìn)行評審，可以有效篩選出不合理的資金，將擠占、挪用和浪費(fèi)資金等行為的發(fā)生概率控制到最低；并且可以避免投資項(xiàng)目中出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的各種高估冒算現(xiàn)象，將擅自變更投資設(shè)計、擴(kuò)大投資規(guī)模和提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題扼殺在“搖籃”中。通過財政投資評審工作，可以提高財政資金的使用效率，節(jié)約財政資金，同時可以提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性以及實(shí)效性。

從那以后，施泰特在經(jīng)營中不再一心想著如何賣出更多的商品，而是把更多的精力用來思考“如何幫助顧客”：他幫顧客分析最需要和最適合的產(chǎn)品，有時候?yàn)榱四茏岊櫩唾I到一款最適用的商品，他甚至?xí)晦o辛苦，從維斯馬跑到別的城市去購買。

（二）增強(qiáng)財政對政府投資的話語權(quán)

通常情況下，進(jìn)行財政投資的項(xiàng)目前期流程都是由其他部門完成的，最后由財政部門進(jìn)行預(yù)算審核。由于財政部門只涉及預(yù)算工作，因此其對于項(xiàng)目的合規(guī)性是否符合國家要求、項(xiàng)目的選擇是否合理、資金分配是否合適等，財政部門都沒有一個清晰的了解。在構(gòu)建和完善財政投資評審制度之后，財政部門能夠及時對項(xiàng)目中的報告可行性部分是否充分、重復(fù)申報工作的完成情況有一個直觀的了解，并且財政部門能夠及時發(fā)現(xiàn)安排資金大于申請資金、有違建設(shè)程序、地方配套資金缺乏等各種財政問題，改變了以往投資項(xiàng)目中財政部門概算代替預(yù)算的被動地位。

四、當(dāng)前財政投資評審工作存在的主要風(fēng)險

（一）固有風(fēng)險

內(nèi)部審計制度的缺乏，是造成財政投資評審固有風(fēng)險的最主要原因，固有風(fēng)險在任意一個投資項(xiàng)目中都是不可避免的，財政投資評審工作只能將其造成的影響控制到最低。由于建設(shè)環(huán)境、建設(shè)周期等多種因素的動態(tài)影響存在于項(xiàng)目的建設(shè)中，且財政投資的管理制度與舉措相對來說不完善，導(dǎo)致了評審人員對資金進(jìn)行評估時無法有準(zhǔn)確的判斷，從而對最終的投資效益造成一定程度的負(fù)面影響。

（二）政策風(fēng)險

財政投資評審的政策之所以存在風(fēng)險，是因?yàn)橄嚓P(guān)政策法規(guī)的缺失。盡管我國的財政投資評審工作已經(jīng)積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，且財政投資評審工作也有著長遠(yuǎn)的發(fā)展歷史，但我國依然缺乏財政投資評審的相關(guān)法律法規(guī)及政策制度，導(dǎo)致在進(jìn)行財政投資評審時缺乏法律的支持及政策的保障。在我國頒布的《預(yù)算法》中明確規(guī)定：財政部門具有分配和監(jiān)督財政資金的權(quán)利，《預(yù)算法》可以作為財政投資評審活動的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，但《預(yù)算法》并未對財政投資評審工作涉及的具體內(nèi)容作出規(guī)定。在實(shí)際工作中，只有財政部出臺的《財政投資評審管理辦法》和地方各級人民政府制定的規(guī)范性文件，明確了財政評審的范圍、職能等，法律層級明顯偏低。由于財政投資評審工作的特殊性，其在政府的投資行為中，對于財政資金監(jiān)督管理工作中具有重要意義，因此在其實(shí)際工作開展之后，必須有精細(xì)、嚴(yán)格的法律法規(guī)來對其進(jìn)行保障。而目前相關(guān)法律、政策制度的缺失是我國財政投資評審中普遍存在的問題，因此導(dǎo)致財政投資評審工作存在著一定的政策風(fēng)險。

（三）技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險同樣也是財政投資評審工作目前存在的嚴(yán)重風(fēng)險之一，形成該風(fēng)險的主要原因是評審人員的技術(shù)水平有限，從而導(dǎo)致其在評審?fù)顿Y項(xiàng)目時出現(xiàn)操作失誤。作為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要手段，財政投資工作的涉及范圍較廣，且工作量繁多，因此在進(jìn)行資金評審時，評審人員必須具備較高的專業(yè)水平。通常情況下，財政投資評審工作的周期較長，并且需要評審人員對大量的審核數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)的審核和計算，評審人員在計算過程中很容易出現(xiàn)計算錯誤的問題，最終引發(fā)技術(shù)風(fēng)險。

（四）廉政風(fēng)險

財政投資評審工作對項(xiàng)目資金及其他財政專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行專項(xiàng)評審，以保證財政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行，評審結(jié)果如何，直接影響到建設(shè)單位、施工單位的切身利益。目前，財政投資評審工作大多采用委托第三方機(jī)構(gòu)的方式，投資評審相關(guān)人員很容易受到利益關(guān)聯(lián)人員的腐蝕拉攏，如果投資評審相關(guān)人員政治覺悟不高、責(zé)任意識不強(qiáng)、自律精神不夠，經(jīng)不起利益誘惑，或囿于人情，就極易為他人左右，甚至出現(xiàn)“權(quán)力尋租”，形成廉政風(fēng)險。

不僅如此，內(nèi)部評審機(jī)制是否完善，也會對廉政風(fēng)險的發(fā)生概率產(chǎn)生較大影響。如果內(nèi)部評審機(jī)制已經(jīng)趨于完善，那么負(fù)責(zé)評審的人員即使想要“鉆空子”，也會因?yàn)橹贫鹊膶訉訅毫Χx擇放棄；但如果內(nèi)部評審機(jī)制沒有得到完善，相關(guān)監(jiān)督職能將形同虛設(shè)，缺少強(qiáng)有力監(jiān)督的評審機(jī)制，必然會成為滋生廉政風(fēng)險的“溫床”，導(dǎo)致部分評審人員的思想出現(xiàn)滑坡，更大的廉政風(fēng)險因此出現(xiàn)。

（五）職能定位風(fēng)險

五、構(gòu)建和完善財政投資評審制度的建議

（一）適當(dāng)拓展財政投資評審內(nèi)容

對財政投資的公共支出是否符合社會公眾的意愿和喜好作出評價，是建立財政投資評審制度的最終目的。評價的內(nèi)容包括：對項(xiàng)目安排是否合理進(jìn)行評價；對項(xiàng)目涉及的資金支出進(jìn)行審核和評價。綜合以上分析，拓展財政投資評審內(nèi)容可以從以下幾個方面進(jìn)行：

評審人員應(yīng)在投資前就對項(xiàng)目的合理性進(jìn)行深度分析，并在項(xiàng)目立項(xiàng)前的論證工作及預(yù)算編制工作中就開始進(jìn)行投資的管理、控制，從被動變?yōu)橹鲃印?/p>

評審人員應(yīng)對投資過程中的資金支付、進(jìn)度把控、質(zhì)量把控等環(huán)節(jié)進(jìn)行評審，實(shí)時監(jiān)督建設(shè)單位及監(jiān)理單位的工作，一方面要保證資金的使用合理性，另一方面保證工程的質(zhì)量。

在完成投資后，需要對資金使用效率、項(xiàng)目預(yù)估收益進(jìn)行評審，對工程的各款項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)核對，并對項(xiàng)目預(yù)期帶來的收益進(jìn)行評價。

（二）重新定位財政投資評審職能

由于財政投資評審工作的特殊性，其作為公共財政的必然需求，財政投資評審的職能定位就應(yīng)以公共財政的特征來考慮。公共財政的內(nèi)涵即國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動，公共財政具有極強(qiáng)的市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性。政府是公共財政與非公共財政的分配主體，公共財政從產(chǎn)生到最后的分配范圍，都由政府直接決定。

對財政投資評審的職能進(jìn)行重新定位，應(yīng)該從以下幾個方面考慮：首先，提高財政投資評審的監(jiān)督功能。各級人大、審計應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)財政投資評審的監(jiān)督工作，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，拓寬財政投資評審的范圍。傳統(tǒng)的財政投資評審工作多屬于“事后行為”，重新定位財政投資評審職能后，可以實(shí)現(xiàn)投資前、投資中、投資后多方面的評審工作。此外，應(yīng)當(dāng)分離財政評審?fù)顿Y的管理職能以及評價職能，財政部門只負(fù)責(zé)對財政資金的管理，各級人大、審計負(fù)責(zé)對財政部門進(jìn)行監(jiān)督。

（三）深化改革財政投資評審工作

財政投資評審工作涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)等多專業(yè)知識，因此其具備較強(qiáng)的技術(shù)性與專業(yè)性，這就給從事財政投資評審工作的人員提出了更高的要求，同時也對財政投資評審的組織工作提出了新的挑戰(zhàn)。在構(gòu)建和完善財政投資評審制度時，首先要明確財政投資評審機(jī)構(gòu)的資金管理權(quán)力，并明確財政投資評審機(jī)構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)。投資評審活動的具體組織可以依據(jù)不同的評審機(jī)制分成以下三個部分：

第一，對項(xiàng)目效益及項(xiàng)目合理性進(jìn)行評價。組建專業(yè)的技術(shù)性財政投資評審人才隊伍，充分發(fā)揮人才協(xié)作的價值及作用。應(yīng)選取專業(yè)范圍不同的財政投資評審人員來應(yīng)對不同技術(shù)特點(diǎn)的投資項(xiàng)目。對于投資項(xiàng)目的合理性、可行性、經(jīng)濟(jì)性，要從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個層面進(jìn)行考慮，進(jìn)而保證評審結(jié)果的客觀合理，同時也能保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

第二，可以聘請專業(yè)能力強(qiáng)、業(yè)界口碑好的工程造價所等第三方機(jī)構(gòu)，對財政投資項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算進(jìn)行審核。

第三，財政投資評審機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)起對中介機(jī)構(gòu)的評審過程、評審結(jié)果的監(jiān)督；對財政投資項(xiàng)目的資金流向、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

（四）建設(shè)財政投資評審相關(guān)信息交流平臺

財政投資評審的相關(guān)工作，必然會涉及較大的信息量，而且需要一定的時間才能夠完成評審，如果只是依賴人力開展評審工作，必然會導(dǎo)致評審工作出現(xiàn)失誤，出現(xiàn)諸多問題。所以，我國的財政部門應(yīng)當(dāng)建設(shè)財政投資評審的相關(guān)信息交流平臺。例如，可以建設(shè)投資評審的法律法規(guī)信息庫、財政投資項(xiàng)目信息庫、評審成果數(shù)據(jù)庫、評審專家信息庫、評價效益的指標(biāo)平臺等。相關(guān)評審人員如果在工作過程中遇到問題，就可以通過多種類型的信息交流平臺，對問題進(jìn)行討論，最終解決問題，促進(jìn)財政投資評審工作持續(xù)進(jìn)步。

（五）完善財政投資評審相關(guān)法律制度

要想保證財政投資評審的有效性與合理性，必須做到有法可依，遵循相應(yīng)的制度。當(dāng)前，財政部門對財政投資評審各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，而財政部門為了使財政投資評審能夠獲得依據(jù)，也專門出臺一系列法律法規(guī)，保證評審工作不會出現(xiàn)制度缺失的現(xiàn)象，但相關(guān)法律法規(guī)仍舊需要進(jìn)一步完善。以微觀的業(yè)務(wù)作為例子，投資評審工作的管理機(jī)制、業(yè)務(wù)范圍、操作流程等尚未獲得真正完善的法律依據(jù)，導(dǎo)致評審工作雖然能夠開展，卻可能出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，而且法律依據(jù)的缺失，增加了評審工作的不確定性。

因此，我國各級政府必須及時對財政投資評審相關(guān)法律機(jī)制進(jìn)行建設(shè)，同時不斷健全法律制度。在擁有更加健全的法律制度之后，財政投資評審各項(xiàng)工作能夠獲得基礎(chǔ)性保障，評審流程也能夠按照規(guī)范進(jìn)行，做到井然有序，并且使評審結(jié)果的權(quán)威性以及科學(xué)性得到強(qiáng)化。

結(jié)語

綜上所述，作為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理的重要途徑，構(gòu)建和完善財政投資評審制度具有重要意義。因此，應(yīng)加大構(gòu)建與優(yōu)化財政投資評審制度的工作力度，對財政投資評審工作給予最大程度的支持與法律法規(guī)保障，積極引進(jìn)優(yōu)秀的財政投資評審人員，以更好地保障財政評審工作的順利開展。