關于政府采購管理實踐有關問題的思考與對策

楊琢 中國氣象局公共氣象服務中心

引言

政府采購管理是財務管理的重要組成部分，是保障經費支出預算執(zhí)行的重要抓手。從事業(yè)發(fā)展層面上看，政府采購活動貫穿事業(yè)發(fā)展始終，隨著事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，政府采購管理跨度和管理難度也不斷加大，對采購需求，采購效率、采購效果提出了更高的要求，迫切要求提升政府采購管理的執(zhí)行能力和執(zhí)行效果。從國家層面上看，中央全面深化改革委員會第五次會議，通過了深化政府采購制度改革方案，首次在如此高級別的會議上討論政府采購制度建設和改革方向，進一步明確了深化政府采購改革的目標和決心。方案提出：深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度，為深化改革指明了方向。以此為契機，事業(yè)單位圍繞國家深化政府采購制度改革的主旋律，挖掘自身潛力，完善和規(guī)范政府采購管理流程和制度體系。

一、管理實踐

2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》生效實施，事業(yè)單位政府采購管理制度從無到有快速發(fā)展，經歷了兩個階段：

第一階段的工作重點是建章立制、規(guī)范管理，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范程序、嚴格審批，逐步形成了事業(yè)單位政府采購工作流程，建立了一套與政府采購法相適應的內部政府采購管理模式，初步形成采購方式合法、采購程序合規(guī)、審批流程合理的采購管理體系，為完成政府采購工作順利開展奠定了基礎。

第二階段的工作重點是優(yōu)化采購流程助力事業(yè)發(fā)展，高效與安全，成為這一階段的核心工作。通過優(yōu)化采購流程，查找管理盲點，完善內控措施，控制采購風險、促進廉政建設。政府采購管理能力得到進一步提升。

二、存在問題

經過多年的努力，符合事業(yè)單位業(yè)務需求的政府采購管理體系初步形成，并在制度建設、流程優(yōu)化、風險防控等方面取得了很好的效果。經過多年的采購實踐，積累了大量工作經驗，同時也暴露出管理和制度設計上的一些不足之處，主要反映在以下方面：

（一）“管”“采”“用”三權分立，造成相互制衡有余、配合不足的問題

“管”“采”“用”三權分立制度，在有效控采購風險、防范廉政風險方面發(fā)揮了巨大的作用，與此同時，政府采購相關內部單位往往會從自身利益出發(fā)，不可避免地出現(xiàn)本位主義和相互推諉現(xiàn)象，導致了責任主體不明確、權責不對稱、出現(xiàn)問題追責難等弊端，這種“鐵路警察，各管一段”的模式造成了嚴重的內耗，影響了采購效率。

（二）“重采購程序，輕采購結果”問題

長期以來，政府采購工作指導思想和管理的重點是預防腐敗，工作的重心是設計采購流程，規(guī)范采購程序，引導采購人按采購程序組織采購活動，注重程序管理，弱化了“物有所值”這個采購活動最本質最核心的內容，嚴肅的采購程序變成走過場、走形式。具體表現(xiàn)在：一是采購需求編寫粗糙，或因采購需求不清晰、不完整導致流標，或因采購需求暗中設卡為特定供應商量身定做，失去有效競爭，采購到性價比不高甚至是質次價高的產品。二是采購結果評價僅僅停留在履約驗收環(huán)節(jié)，缺少統(tǒng)一規(guī)范的績效考評標準，采購活動實現(xiàn)的經濟價值、社會價值和用戶的滿意度無法量化。資產低效無效閑置浪費問題無法解決，采購結果與預算管理、項目管理脫節(jié)，出現(xiàn)問題無法及時糾正。

（三）財務數(shù)據碎片化的問題

政府采購與部門預算、資產管理緊密相連、不可分割，是構成財務管理的要素。各種管理軟件“各自搭臺、分頭唱戲”，難以發(fā)揮合力，無法實現(xiàn)信息貫通、數(shù)據共享，傳統(tǒng)的數(shù)據采集模式無法深度挖掘資源配備、資產管理、政府采購、預算管理之間的關聯(lián)關系，無法展現(xiàn)財務管理全貌。

（四）外部環(huán)境和內部環(huán)境的變化帶來的新問題

從外部環(huán)境上看，深化政府采購制度改革方案的出臺，開啟了政府采購改革的新篇章，政府采購發(fā)展戰(zhàn)略的變革和調整，必然引起新舊管理模式的矛盾和沖突。

從內部環(huán)境上看，“采購工作轉型”成為推動政府采購工作深入的突破口，逐步完成政府采購管理：由粗放管理向精細化管理轉型，由搭建內部管理平臺向優(yōu)化管理流程、提升管理效果轉型，由全面布局高速發(fā)展階段向突出重點的高質量發(fā)展階段轉型?！安少徆ぷ鬓D型”是機遇也是挑戰(zhàn)。

面對上述問題我們無法回避，只有認真研究國家深化政府采購改革方案，借鑒先進管理辦法，積極總結實踐經驗，創(chuàng)新管理思路。直面問題尋找解決辦法。

三、分析思考

“制度的生命力在于執(zhí)行”，一個好的管理制度，要在執(zhí)行過程中得到檢驗，通過對檢驗結果的分析，修訂完善形成新的管理制度，從而在執(zhí)行過程中不斷摸索，不斷推進。

政府采購工作是一項政策性強、影響面廣、敏感度高、流程規(guī)則復雜的工作，政府采購制度的建設需要長期努力、循序漸進、不斷完善。深化政府采購改革也不是全線出擊，而是重點研究政府采購實踐中的突出問題，以問題為導向，思考問題產生的原因，尋找突破口“對癥下藥”，尋求解決問題的辦法。

在政府采購管理實踐中，重程序輕結果問題，制度之間、信息之間銜接問題，內外部采購環(huán)境的變化問題等沒有得到有效改善，特別是采購周期長、所采購的貨物（或服務）偏離業(yè)務要求、新舊業(yè)務系統(tǒng)配套等問題，成為困擾采購工作多年且無法有效解決的難題，引起了采購人的不滿，嚴重影響政府采購效率和采購效果，使得政府采購管理工作陷入一定的困境。

采購的核心是“優(yōu)質優(yōu)價”，政府采購的本質要求是遵循法定程序實現(xiàn)采購目標，保障政府履職和公共服務需要。

筆者認為在眾多問題中，現(xiàn)階段應優(yōu)先研究解決以下四方面問題：一是強化采購人主體責任，“誰采購，誰負責”。采購任務要經過若干部門，管、采、用各個部門從自身利益出發(fā)，更關注本部門得失，出現(xiàn)問題互相推諉，利益分歧影響了采購效率。采購活動開始前，編制合理的采購需求，明確采購目標，管、采、用整個團隊圍繞采購需求和采購目標各司其職、相互協(xié)作，共同完成任務，強化整個團隊的效率。二是改變“重程序，輕結果”問題。規(guī)范透明的采購程序是保障采購結果公平、公正的基礎和前提，政府采購程序的設計是為了更好地實現(xiàn)采購目標，片面強調程序、忽視結果或只注重結果、忽視程序的做法都是錯誤的。政府采購的制度設計必須兼顧程序和結果，提高政府采購政策的執(zhí)行效果，提升采購用戶的滿意度。三是平衡政府采購管理與其他財務管理的關系。政府采購管理應納入財務管理的整體框架中謀劃，增強政府采購與預算管理、資產管理、財產配備關聯(lián)，打通管理的邊界、環(huán)環(huán)相扣，才能提升財務管理綜合實力。四是財務信息之間銜接和共享問題。整合數(shù)據資源是大勢所趨，需要提前謀劃和布局，碎片化的數(shù)據與全流程、全方位管理要求不相匹配，用數(shù)據說話、用數(shù)據管理、用數(shù)據決策、用數(shù)據創(chuàng)新是未來管理的發(fā)展趨勢。

四、解決思路

政府采購管理不僅是指具體的采購過程，還包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理等多個方面。出現(xiàn)問題僅僅著眼于采購階段的管理是不夠的，采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，其根源往往并不在采購階段，而是在于前期的采購需求制定環(huán)節(jié)和后期采購結果評價環(huán)節(jié)。這兩個環(huán)節(jié)是政府采購管理鏈條中相對薄弱的環(huán)節(jié)，要從采購源頭和結果入手尋找突破口和解決辦法。

（一）科學合理確定采購需求

（1）明確采購需求。政府采購需求是采購活動的起點，科學合理、準確完整的采購需求是實施政府采購的基礎，采購需求是采購人在可研報告（或任務書）的基礎上細化，明確采購活動要實現(xiàn)的項目功能和目標的行為。事業(yè)單位業(yè)務系統(tǒng)建設具有設計復雜、建設周期長、開發(fā)成本高的特點，這類復雜項目的采購，確定采購需求是采購活動成敗的關鍵。“磨刀不誤砍柴工”，采購前期應投入精力進行市場調研，分析技術方案，思考服務需求，明確驗收指標等，準確的采購定位、明確的采購方向，能夠有效降低采購風險，避免采購活動偏離軌道。

（2）加強采購需求標準化建設?？梢酝ㄟ^建立采購需求信息庫，對采購需求進行標準化管理?！墩少徯枨蠊苻k法》的出臺，對加強采購需求管理提出了更加明確具體的要求，建立采購需求信息庫具備了理論基礎和實踐條件。

采購需求包含科學合理確定采購需求和編制采購實施計劃兩層含義，一方面是在事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和預算批復框架下，完成需求論證，明確采購目標和方向；另一方面是通盤考慮市場因素、技術因素、經濟因素、服務因素編制采購實施方案。

（3）采購需求信息庫設計思路包括以下三個模塊：

管理模塊：包括項目簡介、預算批復、資源配備、市場調研、專家意見等內容，主要解決采購需求的科學性、合理性、可行性以及與采購目標的契合度問題。

應用模塊：包括商務標準、技術標準、服務標準等內容，主要解決用戶需求與市場供應匹配問題以及細化采購實施細節(jié)。

基礎模塊：包括合同簽訂、履約驗收、用戶反饋等內容，主要解決采購需求執(zhí)行情況和執(zhí)行效果問題。

（4）通過采購需求標準化建設能夠有效解決以下問題：

一是解決采購效率低、效果差問題。在工作中因為采購需求編寫不清晰、不完整導致采購實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，讓采購工作走了不少彎路，影響了采購執(zhí)行效率和采購效果。通過標準化建設，規(guī)范采購需求編寫流程，有利于提出采購效率。

二是解決管理部門之間、各個管理環(huán)節(jié)之間的合作與信息共享問題。通過平臺建設，打通部門之間、各個業(yè)務環(huán)節(jié)之間信息壁壘，減少工作交叉和重疊、提高組織整體效率。同時數(shù)字化管理有利于數(shù)據分析和數(shù)據追蹤，提高了采購活動的透明度，對促進廉政建設、預防腐敗行為起到了積極作用。

（5）采購需求標準是動態(tài)的，需要持續(xù)改進。要依據外部環(huán)境和內部要求的變化不斷修正。

（二）將績效理念和方法引入采購結果評價

目前，采購結果評價是通過履約驗收完成的。采購人牽頭依法組織履約驗收工作，成立專家小組、確定驗收方案、按照合同開展驗收，對合同約定的技術、服務、進度等的完成情況進行確認，形成驗收報告。

僅僅通過履約驗收，很難反映采購活動在資金使用、資產配備、用戶滿意度等方面取得的成績和效果。引入績效評價理論，運用績效評價方法，量化指標評價標準，從多個維度評價采購效果，促進采購項目管理者跳出狹義的管理模式，改變重采購流程管理輕采購結果的觀念，關注視采購活動結果?？冃гu價結果應當作為壓縮開支、減少資源閑置的依據，為優(yōu)化預算編制、改進項目管理提供支撐。

五、建議

對標中央提出的深化政府采購制度改革方案，事業(yè)單位政府采購工作還存在較大差距，制度建設較為粗放不夠成熟，政府采購管理能力和管理水平還有很大的提升空間，未來我們要堅持創(chuàng)新思維，提高政治站位和管理層次；堅持需求導向，推動采購需求標準化；堅持問題導向，補齊管理上短板；堅持采購結果導向，推進政府采購提質增效與轉型發(fā)展；堅持深化改革，保證采購目標如期實現(xiàn)，助力事業(yè)發(fā)展。

（一）以深化政府采購改革為主線，補齊制度短板

政府采購管理逐步向縱深發(fā)展，外部環(huán)境和內部需求的不斷變化，是推動政府采購制度發(fā)展的動力。政府采購管理既要強調經濟效果又要兼顧社會責任，保護中小企業(yè)發(fā)展、扶植不發(fā)達地區(qū)、促進節(jié)能環(huán)保；既要提升采購效率又要保障資金安全，有效防控風險；既要規(guī)范采購程序又要重視采購效果和用戶的滿意度。要從社會責任、采購需求、競爭關系、采購效率、采購效果、用戶滿意度、資源配置等多角度出發(fā)，穩(wěn)中求進，逐步完善制度建設，完善內部機制，強化內部監(jiān)督，細化內部流程，補齊制度漏洞和管理短板。

（二）進一步厘清政府采購管理與財務管理、業(yè)務管理的關系

研究深化政府采購制度改革，不能把采購管理游離財務管理和業(yè)務管理之外，必須把政府采購納入財務改革、業(yè)務改革的整體框架中謀劃發(fā)展，使政府采購與財務管理、業(yè)務發(fā)展緊密融合、協(xié)同發(fā)展。

加強政府采購管理與預算管理、資產管理、資源配備的聯(lián)系，政府采購管理一頭連接著預算，一頭連接著資產，既要強化資產配備標準、預算標準對采購計劃的約束，做到“無預算不采購”，把采購執(zhí)行效果績效考評情況與預算安排、資產布局掛鉤，以結果為導向，促進預算精細化，鼓勵資金良性循環(huán)、財產合理布局，提升財務管理整體水平。通過政府采購將財務管理與業(yè)務管理各個環(huán)節(jié)連接起來，形成全流程全覆蓋的管理鏈條，為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標提供有力支撐和保障。

結語

綜上所述，面對政府采購管理實踐中存在的問題，事業(yè)單位要高度重視，認真思考分析產生問題的原因，并結合實際，采取切實措施，解決存在的問題，從而有效推進政府采購工作、提升財政資金使用績效。