關(guān)于高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的思考

路一帆 國(guó)家開放大學(xué)

引言

隨著高校的發(fā)展，使其在提升社會(huì)效益的同時(shí)，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的提升，這是保障高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。高校應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，這不僅是提升資金的使用效果和效益的重要保障，而且能夠促進(jìn)高校各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置。但是由于目前全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施尚處于摸索階段，因此難免會(huì)出現(xiàn)偏差和不合理之處，仍需要加強(qiáng)對(duì)高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的探究。

一、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

（一）符合國(guó)家高等教育管理改革的要求

2018年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施作出了明確要求，并且充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視。在此背景下，高校應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。除此之外，國(guó)家為了推動(dòng)高校的發(fā)展，出臺(tái)了高水平大學(xué)專項(xiàng)支持政策，要求以績(jī)效為杠桿，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)高校的健康發(fā)展，并且提供了一定的經(jīng)費(fèi)支持。在政府以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政分配機(jī)制下，要想獲取更多的政策與資金方面的支持，應(yīng)更加注重落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理，這樣才能符合國(guó)家相關(guān)政策的要求，才能得到更加有力的支持，進(jìn)而為自身的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）有助于實(shí)現(xiàn)高校的內(nèi)涵式發(fā)展

自高校擴(kuò)招以來，規(guī)模的擴(kuò)展成為高校發(fā)展的主流趨勢(shì)，這種外延式的發(fā)展趨勢(shì)近年來有所緩解，高校的規(guī)?；沮呌诜€(wěn)定，轉(zhuǎn)而更加注重內(nèi)涵式發(fā)展。內(nèi)涵式發(fā)展以優(yōu)化高校結(jié)構(gòu)和提升辦學(xué)質(zhì)量為主要手段，因此這必將促使高校更加注重提升辦學(xué)質(zhì)量和打造學(xué)科特色。但在此過程中，無疑會(huì)增加高校的資金需求，使得以往的管理模式不再適合內(nèi)涵式發(fā)展需求。以往的管理模式以粗放式為主，容易導(dǎo)致資源配置不合理等現(xiàn)象，同時(shí)在這種模式下也難以保障資金的利用率。因此，為滿足高校內(nèi)涵式發(fā)展需求，需要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。借助全面預(yù)算管理來充分挖掘高校內(nèi)部的辦學(xué)活力，進(jìn)而促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）有助于優(yōu)化資源配置

對(duì)于高校而言，財(cái)政撥款收入是其主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，這種現(xiàn)象以省屬高校最為明顯，而教育部屬高水平大學(xué)則因自身的收入結(jié)構(gòu)更加多元化，對(duì)財(cái)政撥款的依賴程度相對(duì)較低。我國(guó)近年來正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，有以往的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長(zhǎng)，這必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，而國(guó)家財(cái)政收入也會(huì)隨之降低，相應(yīng)的對(duì)高校的財(cái)政支持也必將受到影響。與此同時(shí)，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源單一的問題將會(huì)更加突出，尤其對(duì)地方高校的影響將更為嚴(yán)重。地方高校一方面要面臨著發(fā)展過程中資金需求不斷增大的形勢(shì)，另一方面面臨著經(jīng)費(fèi)投入不足的局面，并且二者之間的矛盾會(huì)越來越突出。而之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要原因在于資金利用率低，再加之資源配置不合理等因素的影響，導(dǎo)致高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足。而全面預(yù)算績(jī)效管理，則更加關(guān)注成本效益，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，因此有助于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)還能促進(jìn)資金利用率的提升，讓有限的資金發(fā)揮最大的作用，有效緩解高校資金不足的問題。

二、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)于高校而言，均能夠結(jié)合《意見》要求，實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，但是由于相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，再加之受傳統(tǒng)意識(shí)的桎梏，使得預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)。高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的管理方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而對(duì)于學(xué)校的管理層以及其他教職工來講，短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)這種變化，甚至對(duì)這種變化難以接受。在傳統(tǒng)管理模式下，高校教職工尚未形成預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理與自身的本職工作關(guān)系不大，因此在工作開展過程中未能充分結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理。這會(huì)導(dǎo)致高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)度較慢，而進(jìn)度慢便意味著收效小，收效小又難以引起人們的重視，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)不完善

預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)不完善的問題比較普遍，不僅如此，甚至部分高校尚未設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，而是將預(yù)算績(jī)效管理納入財(cái)務(wù)管理范疇，由高校財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)處指定專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)的支持，會(huì)嚴(yán)重影響預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效率，導(dǎo)致各項(xiàng)工作進(jìn)度緩慢，收效甚微。

（三）預(yù)算編制不合理

預(yù)算編制不合理，無論是預(yù)算管理還是預(yù)算績(jī)效管理均會(huì)受到嚴(yán)重影響。但是部分預(yù)算工作人員缺乏專業(yè)能力，只是一味按照領(lǐng)導(dǎo)要求開展預(yù)算編制工作，導(dǎo)致預(yù)算編制不盡合理。預(yù)算需要反映出高校所有的收支情況，但在實(shí)際的預(yù)算編制過程中，并未能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，有的支出情況并未編制在預(yù)算之中，如環(huán)保支出預(yù)算或者科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算等很容易被忽視，導(dǎo)致預(yù)算缺乏全面性，這必然會(huì)給預(yù)算績(jī)效管理帶來不利影響。

（四）預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督不到位

在預(yù)算績(jī)效執(zhí)行過程中，由于缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)行效果大打折扣，如預(yù)算執(zhí)行存在較大的偏差等。之所以會(huì)出現(xiàn)類似情況，主要原因在于預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督不到位。預(yù)算執(zhí)行是體現(xiàn)預(yù)算編制作用的關(guān)鍵，如果執(zhí)行存在偏差，不僅會(huì)影響到預(yù)算管理的效果，而且還會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理無法落地，失去預(yù)算管理的價(jià)值和意義。除此之外，預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督不到位，還會(huì)影響資金的使用效益，無法對(duì)各項(xiàng)收支活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，容易出現(xiàn)資金浪費(fèi)或者濫用經(jīng)費(fèi)等問題。

三、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的策略

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

鑒于上文分析，我們可以認(rèn)識(shí)到在高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過程中，存在著預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)的問題，針對(duì)這種情況，首先需要高校加強(qiáng)績(jī)效管理文化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容的宣傳。如在高校人員密集或者人員流動(dòng)性強(qiáng)的位置設(shè)置宣傳欄，專門宣傳預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容等，幫助高校管理層和相關(guān)教職工加深對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，同時(shí)在高校中營(yíng)造出濃郁的預(yù)算績(jī)效管理氛圍，在潛移默化中強(qiáng)化人們的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。其次，高校應(yīng)結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容開展培訓(xùn)，可以聘請(qǐng)相關(guān)專家到校開展專題講座，也可以組織相關(guān)工作人員到其他高校中交流經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)方式方法等。最后，高校需要加強(qiáng)人才培養(yǎng)。高校應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)層、預(yù)算管理部門以及預(yù)算責(zé)任部門中抽調(diào)骨干人才，組建預(yù)算績(jī)效管理工作小組，同時(shí)還需要注重加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助小組成員提升專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。而在工作開展過程中，小組成員要負(fù)責(zé)向所在部門宣傳和推廣預(yù)算績(jī)效管理理念，強(qiáng)化本部門其他工作人員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

（二）設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)

高校不僅要設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，而且為了保障機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，高校應(yīng)確保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免受到其他因素的影響。要為機(jī)構(gòu)配備完善的專業(yè)人員，同時(shí)明確機(jī)構(gòu)的職責(zé)，為各項(xiàng)工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)在完善預(yù)算績(jī)效管理制度的同時(shí)，還要結(jié)合實(shí)際工作需求，制定具體的實(shí)施辦法。要設(shè)置明確的績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)制定各項(xiàng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)還要監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施運(yùn)行狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和完善實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題。要結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效果做出整體評(píng)價(jià)，并形成評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)。

（三）完善預(yù)算管理制度

制度是工作開展的規(guī)范，同時(shí)也是各項(xiàng)管理的依據(jù)。因此需要不斷完善預(yù)算績(jī)效管理制度，這是有效實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，并保障取得理想成效的關(guān)鍵。制度的完善，應(yīng)由獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合國(guó)家的相關(guān)政策和教育部門的具體要求，同時(shí)根據(jù)高校的實(shí)際情況，不斷完善各項(xiàng)制度，規(guī)范和約束各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理措施的執(zhí)行。要針對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)等具體工作內(nèi)容，制定細(xì)化的制度條款，對(duì)各項(xiàng)操作細(xì)則作出明確要求。除此之外，還要制定相應(yīng)的問責(zé)制度，首先要明確相關(guān)責(zé)任，然后按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施績(jī)效問責(zé)?？?jī)效問責(zé)制度能夠提升相關(guān)部門和人員的責(zé)任意識(shí)，有助于提升高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的效果。

（四）秉持績(jī)效理念編制預(yù)算

在高校預(yù)算編制過程中，應(yīng)秉持績(jī)效理念。首先，要加強(qiáng)事前評(píng)估與績(jī)效目標(biāo)管理。結(jié)合《意見》相關(guān)要求，制定明確的績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效管理對(duì)象，哪個(gè)部門申請(qǐng)，便應(yīng)由哪個(gè)部門設(shè)置目標(biāo)，這樣才能確?？?jī)效目標(biāo)的科學(xué)性。不僅要針對(duì)專項(xiàng)資金開展目標(biāo)管理，而且還要將其他納入預(yù)算的支出進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)管理，這樣才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理的全覆蓋。為保障目標(biāo)的科學(xué)性，應(yīng)對(duì)設(shè)置的目標(biāo)進(jìn)行論證，分析各項(xiàng)目標(biāo)的可行性。其次，要注重提升預(yù)算編制的規(guī)范性，提升預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)能力，使其具備預(yù)算編制的各項(xiàng)知識(shí)與技能，并且還要強(qiáng)化其績(jī)效理念，同時(shí)保障其借助科學(xué)的方法進(jìn)行預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的完整性。在預(yù)算編制過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，將以往的預(yù)算相關(guān)內(nèi)容納入預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫之中，參照以往相關(guān)數(shù)據(jù)，再結(jié)合高校未來發(fā)展規(guī)劃，合理編制預(yù)算，保障預(yù)算編制的科學(xué)性，進(jìn)而為預(yù)算績(jī)效管理奠定基礎(chǔ)。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督

加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督不僅能夠更好地保障預(yù)算績(jī)效管理的成效，同時(shí)也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。在預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行過程中，不僅要密切關(guān)注其執(zhí)行進(jìn)度情況，同時(shí)還要注重跟蹤檢查績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。高?？梢越柚A(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，這不僅能夠節(jié)省大量的人力，而且借助該系統(tǒng)還可以保障監(jiān)督效率和效果，并且系統(tǒng)還可以為各部門之間的溝通以及數(shù)據(jù)的共享等提供支持，有助于提升預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行監(jiān)督成效。在監(jiān)督過程中，如果高校某部門在執(zhí)行過程中存在滯后問題，則系統(tǒng)會(huì)發(fā)出提示，而高校預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)則可以及時(shí)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)整，督促該部門按照計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算。這樣一來，便能有效解決高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)度緩慢的問題。在監(jiān)督過程中，不僅要關(guān)注資金的支出情況，而且還要注重監(jiān)督資金的使用效果，針對(duì)資金使用效果不理想的情況，要及時(shí)向相關(guān)部門做出反饋，同時(shí)分析問題的原因，并給出解決問題的指導(dǎo)意見。

（六）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是指年度預(yù)算績(jī)效管理的整體性評(píng)價(jià)和總結(jié)，既是以往預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行效果的綜合反映，也是未來預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行的參考和依據(jù)，有助于提升以后預(yù)算績(jī)效管理的水平和成效。在年度預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行完成后，預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)需要做出評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給責(zé)任部門，同時(shí)還要給出整改意見。而責(zé)任部門則應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析，找出不足之處并分析原因，在此基礎(chǔ)上結(jié)合整改意見進(jìn)行整改。另外，要公開考評(píng)結(jié)果。公開考評(píng)結(jié)果有助于提升考評(píng)的公正性與公平性，有助于發(fā)揮高校廣大員工的監(jiān)督作用，同時(shí)也能有效提升預(yù)算績(jī)效管理的透明度。公開考評(píng)結(jié)果還可以使高校相關(guān)部門與個(gè)人更加注重考評(píng)結(jié)果，進(jìn)而更好落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理措施，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的順利開展。除此之外，還要建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制?？?jī)效問責(zé)機(jī)制是保障全面預(yù)算績(jī)效管理成效的關(guān)鍵手段。因此高校應(yīng)注重強(qiáng)化績(jī)效問責(zé)機(jī)制。一方面要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并在全校范圍內(nèi)進(jìn)行表揚(yáng)，將其樹立為榜樣和標(biāo)桿。另一方面要給予績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的部門進(jìn)行相應(yīng)的懲處，如通報(bào)批評(píng)等。而針對(duì)結(jié)果為良好的部門，應(yīng)鼓勵(lì)其繼續(xù)發(fā)揚(yáng)自身的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，同時(shí)還要結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題，要求其限期整改。除此之外，為了進(jìn)一步提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的作用，還要將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為高校干部晉升的重要指標(biāo)，并且還要將本年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，合理分配下年度預(yù)算資金，將高校的資源向那些績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門傾斜，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置。

結(jié)語

《意見》的出臺(tái)，充分說明了國(guó)家對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視，在此背景下，高校應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，充分認(rèn)識(shí)到全面績(jī)效預(yù)算管理的重要性，并積極探索有效措施來提升預(yù)算績(jī)效管理水平，探索出一套適合自身發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理模式。