政府投融資平臺轉型中實施全面預算的策略

孟坤 襄陽東津國有資本投資集團有限公司

引言

地方政府投融資平臺（或簡稱“平臺公司”）在地方政府事權、財權不匹配和土地財政不可持續(xù)的背景下，為當?shù)氐某擎?zhèn)化建設提供了大量的資金支持，作出了重要貢獻。但是，隨著國家出臺了一系列的政策限制地方政府舉債后，平臺公司的發(fā)展也面臨著巨大的壓力，不得不開始通過市場化轉型來適應新的發(fā)展要求。

一、地方政府投融資平臺轉型現(xiàn)狀

（一）地方政府投融資平臺的發(fā)展與轉型

自1992年上海成立全國第一家平臺公司開始，地方政府投融資平臺發(fā)展已近三十年，在這三十年中，隨著我國財政、金融、稅收等政策的改革，平臺公司也在不斷地發(fā)展和變化。

地方政府投融資平臺是我國城鎮(zhèn)化建設的高速發(fā)展時期和“分稅制改革”制度下產生的，經過1997年和2008年兩次金融危機，國家為了刺激經濟增長，掀起了一輪又一輪基礎設施建設的浪潮，此時，平臺公司的主要作用是作為地方政府的“第二財政”，各級政府以平臺公司的融資貸款來彌補地方財政預算的不足。然而，在管理的過程中，違規(guī)提供各種擔保、出具承諾函、資金挪用等問題較為普遍，貸款資金的流向無法穿透，導致了平臺公司的債務規(guī)模越來越大，經營風險不斷增高，地方政府的隱性財政赤字問題愈加嚴重。從2010年開始，國家相繼出臺了若干文件，要求全面清理平臺公司債務，加強經營管理，劃清地方政府與平臺公司界限，地方政府僅在出資額內承擔有限責任，地方政府投融資平臺由此進入了市場化轉型期。

（二）地方政府投融資平臺轉型遇到的問題

（1）自主經營能力不足，市場化改革舉步維艱。在轉型之前，平臺公司在經營上主要是為政府開展基礎設施建設、土地整理開發(fā)等政策性業(yè)務，這些政策性業(yè)務都是以政府決策為核心，政府可以直接干預和指揮平臺公司的經營行為。在剝離政府職能之后，平臺公司紛紛成立了具有多元化業(yè)務的國有資本投資運營集團，業(yè)務范圍逐漸向縱向一體化和橫向多元化發(fā)展。但是，平臺公司背靠政府、面向市場的經營模式并沒有發(fā)生實質性改變。一方面，工程項目的“投融建營”離不開政府的城建計劃和政府預算；交通、能源、水利等特許經營項目投資規(guī)模大，投資回收期長；產業(yè)基金、股權等產業(yè)投資與政府招商引資緊密相關，投資決策仍然由政府決定。另一方面，由于國際國內經濟形勢和新冠肺炎疫情的影響，社會消費制約現(xiàn)象明顯，尤其是房地產行業(yè)處于關鍵轉折期，打破了眾多平臺公司依靠房地產業(yè)務實現(xiàn)自主經營、自負盈虧的幻想，部分地區(qū)“土地財政”成為平臺公司債務風險爆發(fā)導火索的可能性也越來越大。

（2）資產負債結構不合理，債務化解風險較高。從財務指標結構上看，平臺公司具有“一高兩低”的特征?！耙桓摺笔琴Y產負債率高，平臺公司在發(fā)展的過程中為當?shù)氐某擎?zhèn)化建設解決了大量的資金需求，但是對企業(yè)自身而言，也背負了巨額的債務。這些債務大部分是中長期債務，每年需要籌集一定數(shù)額的資金用來化解債務，平臺公司必須在資金管理中設置最低“安全庫存量”，避免出現(xiàn)債務違約情況。“兩低”是存貨周轉率、總資產周轉率低。平臺公司的資產主要是一些地方性的基礎設施項目，這些資產的變現(xiàn)速度較慢，當?shù)卣刭彆r限比較長，而且大量資產被抵押給了金融機構，債務存續(xù)期間無法進行流動，極大地增加了平臺公司的經營負擔。“一高兩低”的財務結構是平臺公司實現(xiàn)輕裝上陣和順利轉型的長期障礙。

（3）政企關系難以理順，現(xiàn)代化管理機制欠缺。平臺公司在成立的很長一段時間內，一直是作為政府的一個職能部門進行管理，企業(yè)的管理人員都是由政府公職人員兼任，內部管理均是執(zhí)行政府部門的流程。在轉型過程中，平臺公司對原有的部門設置、職責劃分、流程管控等進行了改革，建立了內部管理制度和管理流程。但是，由于政府既是平臺公司的股東，又是核心客戶，平臺轉型仍然難以徹底理順政企關系以及擺正獨立經營的定位。一方面，董事會成員基本上由政府任命，企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略資源以及戰(zhàn)略決策也離不開政府的干預和管制。另一方面，平臺公司在轉型中仍然把防范化解債務風險、實現(xiàn)社會效益目標擺在首位，其次才是企業(yè)的經濟效益，對于企業(yè)資源的整合、資源的高效利用和現(xiàn)代化企業(yè)經營管理水平的提升方面，平臺公司依舊處于摸索和起步階段。

二、地方政府投融資平臺開展全面預算管理的作用

全面預算是企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，運用信息化技術，實現(xiàn)企業(yè)對財務及非財務資源的分配、考核和控制，是企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高運行質量、改善經營效益、加強風險管控的有效管理工具和管理機制。地方政府投融資平臺實施全面預算主要有以下作用：

（一）發(fā)揮戰(zhàn)略引領和價值導向作用，優(yōu)化企業(yè)資源配置

全面預算管理以企業(yè)戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略規(guī)劃為引領，通過實施年度滾動預算，確定年度發(fā)展計劃和資源配置方式，統(tǒng)一協(xié)調和分配企業(yè)的人、財、物等資源，確保戰(zhàn)略落地。在協(xié)調配置內部資源時，價值導向就是將風險可控前提下的企業(yè)價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，通過區(qū)分預算主體的價值創(chuàng)造水平，及時優(yōu)化和調整業(yè)務活動，提高內外部資源利用效率。平臺公司實施全面預算管理，一方面，可以對企業(yè)的戰(zhàn)略資源進行梳理和整合，在編制過程中，結合對經營風險和盈利水平的分析和預測，進一步集聚、配置與統(tǒng)籌各方資源能力，明確企業(yè)關鍵發(fā)展方向，在做強做優(yōu)、做精做細主業(yè)的基礎上，進一步延伸和優(yōu)化職能，逐漸放大企業(yè)格局。另一方面，通過預算的執(zhí)行和反饋，加速企業(yè)低效、無效甚至虧損業(yè)務的處置和治理，逐漸補齊短板、強化弱項、堵住漏洞、提升質量，不斷夯實企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，提高企業(yè)價值創(chuàng)造能力。

（二）發(fā)揮資金計劃和資金監(jiān)控功能，提高企業(yè)資金使用效率

資金管理是平臺公司管理環(huán)節(jié)中的重中之重，如何最大限度地確保資金鏈的充裕和安全是平臺公司必須解決的難題。全面預算管理的計劃和監(jiān)控作用可以有效提高企業(yè)對資金管理的統(tǒng)籌規(guī)劃能力和資源調配水平，確保企業(yè)對資金流向的全過程管控。一是在預算的編制環(huán)節(jié)，通過各預算主體對資金收支的預測以及對現(xiàn)金流量的模擬分析，企業(yè)可以充分掌握預算期內的資金情況，并按照“業(yè)務驅動、風險防控”的原則，將資金計劃向企業(yè)的戰(zhàn)略重點和管理中心分配。二是在預算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過發(fā)揮集團預算統(tǒng)籌和資金集中管理職能，動態(tài)監(jiān)控資金收支情況，分析和預測資金動向，提前預警資金短缺風險。同時，加強內部資金的平衡力度，根據(jù)資金收入情況安排資金支出，及時進行外部資金的籌集，補充企業(yè)的資金流，確保債務化解資金、重大項目建設資金等平臺公司經營重點領域資金的充裕。

（三）發(fā)揮全員參與和目標考核職能，提升企業(yè)經營管理水平

全面預算管理是一項全員參與并貫穿企業(yè)全系統(tǒng)、全要素經營過程的系統(tǒng)工程，地方政府投融資平臺實施全面預算管理，可以充分發(fā)揮各級組織、各方人員工作的能動性、積極性和創(chuàng)造性，通過管理任務的分解，各級組織建立自我約束機制，明確自身責任目標，落實工作責任，規(guī)范工作內容，從而提高企業(yè)運營的效率和效益。同時，預算結果考核是落實各級組織主體權責的重要手段，是實現(xiàn)全面預算閉環(huán)管理，發(fā)揮價值創(chuàng)造功能的關鍵環(huán)節(jié)。通過預算結果考核，一方面，可以檢驗企業(yè)戰(zhàn)略目標的可行性、合理性，發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略目標的偏差程度，及時修正企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，指導企業(yè)戰(zhàn)略的實施；另一方面，可以加強企業(yè)內部的管控能力，將預算考核結果引入企業(yè)的績效目標責任體系中，從而將考核貫通到各級組織、各方人員，真正做到職責到位、責任到人，激發(fā)全員的價值創(chuàng)造水平，實現(xiàn)企業(yè)的價值創(chuàng)造目標。

三、地方政府投融資平臺實施全面預算管理的策略

（一）建立規(guī)范的預算管理組織體系

地方政府投融資平臺實施全面預算管理應當建立董事會、預算管理委員會、預算管理辦公室、各預算執(zhí)行單元的管理組織體系。

（1）董事會。集團董事會是預算管理的最高權力機關，負責批準年度預算方案、預算調整方案及預算管理過程中的重大事項，對整個集團的全面預算管理具有最終決策權。

（2）預算管理委員會。集團董事會下設預算管理委員會，成員由集團公司領導、各職能部門負責人和各業(yè)務板塊負責人組成，負責組織、監(jiān)督全面預算管理工作，包括審批預算管理制度、政策，審議年度預算草案并報董事會審批，定期向董事會報告預算執(zhí)行情況，協(xié)調預算管理過程中的有關問題等。

（3）預算管理辦公室。預算管理委員會下設預算管理辦公室，由集團財務部門兼任，主要負責處理全面預算的日常管理工作，包括擬定預算編制方案，設置預算編制指標，組織預算的編制、匯總工作，定期報告預算執(zhí)行情況，協(xié)調各預算執(zhí)行主體相關問題等。

（4）預算執(zhí)行單元。集團各職能部門和下屬各業(yè)務板塊為全面預算的執(zhí)行單元，負責本單元預算管理，根據(jù)年度預算管理方案，制定本單元的預算編制草案、預算調整草案、預算執(zhí)行情況等，提交預算管理辦公室審核、匯總。

（二）制定科學的預算編制內容

地方政府投融資平臺應當根據(jù)企業(yè)多元化經營的特點，按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，制定科學、合理的預算編制體系，將預算管理滲透到每一個經營環(huán)節(jié)。一是制定全面的預算編制內容。企業(yè)的預算應當由業(yè)務預算、投資預算、籌資預算、資金預算和財務預算組成，其中：（1）業(yè)務預算，是反映企業(yè)預算期內采購、生產、銷售等生產經營活動的預算。（2）投資預算，是反映企業(yè)預算期內固定資產、無形資產、金融工具、股權等對外投資活動的預算。（3）籌資預算，是反映企業(yè)預算期內吸收投資和融資貸款情況的預算。（4）資金預算，是反映企業(yè)預算期內資金收支情況的預算，根據(jù)業(yè)務預算、投資預算、籌資預算指標編制。（5）財務預算，是反映企業(yè)預算期內財務指標情況的預算，包括資產負債表、利潤表和現(xiàn)金流量表。二是設定各類標準、定額、能耗等預算編制基礎參數(shù)。通過收集整理同行業(yè)、同區(qū)域、同規(guī)模平臺公司經營指標，將企業(yè)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準以及政策法規(guī)相結合，明確成本費用、研發(fā)投入、資產效率、投資回報等經營指標的管理標準和定額，納入預算的編制體系，通過對標管理，不斷提高預算編制的合理性、可行性、適應性。

（三）采用規(guī)定的預算編制流程

全面預算的編制應當實行分級編制、逐級匯總的方式，采用“先總后分、先下后上、上下結合”等編制流程，提高預算編制的準確性。

（1）分級編制、逐級匯總。集團本部為預算編制的一級單元，集團下屬各業(yè)務板塊具有獨立核算職能的組織為二級單元，二級單元下屬單位為三級單元。各級單元要按照“權責明晰，責任到人”的原則，根據(jù)上級單元的安排和計劃，分別編制本級預算，逐級向上報上一級單元審核、匯總，最終形成整個集團的全面預算。

（2）先總后分、先下后上、上下結合。集團本部在預算編制過程中要發(fā)揮統(tǒng)領和總控作用，綜合企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、市場分析預測、以往年度預算執(zhí)行情況等因素，對未來的經營指標進行估測和模擬，選擇確定主要預算目標并制定編制方案，作為預算編制的目標指引分解到各級預算單元。各級預算單元根據(jù)業(yè)務特點，采用不同的預算編制方法形成本級預算報上一級匯總。預算管理辦公室要根據(jù)預算的編制和匯總情況以及集團內外部的資源配置情況，對各級單元的預算進行審核、質詢、引導、溝通、協(xié)調，通過多次的上報和反饋，形成總預算草案報預算管理委員會審議，通過后報集團董事會批準并下達各預算單元全面預算。

（四）嚴格預算的執(zhí)行約束和預算考核的閉環(huán)管理

在全面預算的執(zhí)行方面，一是要建立“分期、分項”的預算控制手段?！胺制凇本褪菍⒛甓阮A算目標按月、按季進行分解，作為預算過程管理的控制、分析、考核依據(jù)。在預算執(zhí)行過程中，逐月、逐季統(tǒng)計和檢查預算指標完成情況，定期形成預算執(zhí)行情況報告并反饋給各預算執(zhí)行單元?！胺猪棥本褪菍嵭惺罩蓷l線管控方式，一方面，做好各項經營性、債務性、權益性收入統(tǒng)計管理，準確掌握收入指標完成情況；另一方面，加強預算支出項目的審核和授權管理，通過“以收定支、以收核支、以收補支、以收節(jié)支”的方式，合理確定預算支出，實現(xiàn)預算的平衡管理和資源配置功能。二是建立預算調整機制。在預算執(zhí)行過程中，要強化預算的法律約束，預算一經下達一般不予調整，確因市場經營環(huán)境、監(jiān)管政策等發(fā)生重大變化導致預算編制基礎和假設產生重要變化，或發(fā)生重大臨時預算項目，或出現(xiàn)重大不可控因素等，可以申請調整預算，但必須由集團董事會批準。

在全面預算的考核方面，一是要建立預算考核制度，將預算考核作為各級預算單元目標責任考核的一部分，明確預算考核程序，確定預算考核指標，結合預算重要節(jié)點與關鍵環(huán)節(jié)定期開展預算考核工作，將考核貫通到每個預算責任主體。二是要建立有效的預算考核指標體系，將長期目標與中短期目標、財務指標與非財務指標、外部與內部運營、學習與成長等方面有機結合，形成科學、合理、高效、實用的預算績效評價體系，實現(xiàn)全面預算的閉環(huán)管理。

結語

地方政府投融資平臺的管理和發(fā)展是當?shù)爻擎?zhèn)化建設的重要組成部分，“十四五”期間，各地政府出臺了“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量”的戰(zhàn)略規(guī)劃，給地方政府投融資平臺帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。地方政府投融資平臺要加緊落實國有企業(yè)改革行動計劃，加速市場化轉型步伐，加強現(xiàn)代化管理體制機制建設，加深企業(yè)資源配置的統(tǒng)籌優(yōu)化，加快提升企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，為新型城鎮(zhèn)化建設繼續(xù)作出貢獻。